地方政府公務(wù)員績效考核改革路徑思考

摘要：地方政府公務(wù)員績效考核的意義在于同時促進公務(wù)員個人發(fā)展和政府發(fā)展，其改革路徑在于：提高認識積極實踐，明確績效考核體系，完善績效考核指標，健全績效考核使用機制，建立績效考核信息平臺。通過加強公務(wù)員績效考核，強化政府組織激勵導(dǎo)向，提高行政效率。

關(guān)鍵詞：地方政府;公務(wù)員;績效考核;路徑

地方政府是我國政治體系的基石，在推進社會發(fā)展中作用不可替代。公務(wù)員績效考核是地方政府基礎(chǔ)性、日常性、導(dǎo)向性工作，無論是改進工作作風(fēng)、或是增強政府公信力和執(zhí)行力、甚至于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其意義深遠且重大。

一、提高認識積極實踐

思想決定一切行動，只有解開思想的結(jié)，才能打開發(fā)展局面。領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，廣大公務(wù)員要積極支持，這是做好績效考核工作的關(guān)鍵。要對績效考核工作進行廣泛宣傳，使公務(wù)員知曉績效考核的必要性、內(nèi)容方法、實施步驟等，并充分認識其意義，形成人人重視支持績效考核氛圍。另外，公務(wù)員績效考核涉及多方切身利益，情況復(fù)雜，應(yīng)站在全局的高度樹立實踐第一觀點，堅持探索創(chuàng)新，先行先試，力爭在考核重點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，以此促進勤政、優(yōu)政，從根本上推進服務(wù)型政府建設(shè)。

二、明確績效考核體系

（一）明確考核機構(gòu)

考核機構(gòu)，即明確其在考核中的權(quán)力和地位，這是公務(wù)員績效考核能否順利有效運行的首要因素，具有先決條件。其一，市級公務(wù)員主管部門。負責制定全市性考核工作指導(dǎo)意見;指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查考核工作;受理公務(wù)員對不稱職等次不服提出的申訴;公務(wù)員考核結(jié)果及按考核結(jié)果實施獎勵、晉升職務(wù)級別和工資等相關(guān)事宜的工作。其二，各考核單位成立由單位主要負責人、組織（人事）、紀檢（監(jiān)察）、工會等部門及相關(guān)公務(wù)員參加的考核委員會。負責制定本單位績效考核實施方案;組織、指導(dǎo)、監(jiān)督本單位的考核工作實施;受理本單位公務(wù)員不稱職等次不服的復(fù)核申請;受理與考核有關(guān)政策咨詢及舉報;撰寫考核工作總結(jié)，整理歸檔考核文件材料。以上兩個層次考核機構(gòu)權(quán)力和地位的明確，有利于形成各司其職、各負其責、全體參與的公務(wù)員績效考核長效工作機制。

（二）科學(xué)合理設(shè)置評價主體

一是設(shè)置由上級、同級、公眾、下級、本人組成的多元評價主體，對于一些服務(wù)大局的中心工作，應(yīng)該引入外部專家進行專項考核。二是發(fā)揮公眾評價主體作用，把評價的主動權(quán)、監(jiān)督權(quán)還于大眾，同時還要培育大眾的顧客意識和權(quán)利意識，支持公民團體參與評價。三是規(guī)范評價主體評價行為。評價主體需要充分理解公務(wù)員績效考核相關(guān)要求，應(yīng)對評價主體進行必要培訓(xùn)，在績效考核過程中要嚴格其紀律約束，要求評價主體采用實名制，接受監(jiān)督。

（三）全方位完善績效考核指標

指標的輸入、篩選、量化、標準化、輸出過程，是完善公務(wù)員績效考核指標體系構(gòu)建的邏輯遵循，這是保證考核科學(xué)性的首要考量。其次，分類分等設(shè)置指標?！豆珓?wù)員法》規(guī)定，我國公務(wù)員分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，我國公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從鄉(xiāng)科級副職到國家級正職共分為10個層次，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)從辦事員到巡視員分為8個層次。故應(yīng)根據(jù)類別、職務(wù)等的不同設(shè)計考核指標體系，增強考核的可操作性。再有，對每個職位進行具體分析，結(jié)合所在單位職能制定職位說明書。根據(jù)單位年度目標任務(wù)分解量化為具體工作任務(wù)，每一項工作任務(wù)賦予相對應(yīng)分值。最后，明確權(quán)重。當構(gòu)建考核指標后，必須要用科學(xué)的方法確定權(quán)重，如加權(quán)法、層次分析法、德爾菲法等等?？己藘?nèi)容的權(quán)重可以有所不同，有所側(cè)重，但應(yīng)有依據(jù)，是邏輯推導(dǎo)，以保證科學(xué)性和應(yīng)用價值。對于不能直接量化的工作，采用服務(wù)對象測評、民主測評和領(lǐng)導(dǎo)測評，將測評結(jié)果轉(zhuǎn)化為分值計入考核評價總分。

（四）優(yōu)化績效考核方式方法

一是量表法、360度考核法、平衡積分卡（BSC）、關(guān)鍵績效指標法（KPI）等已被實踐證明是能保證公務(wù)員績效考核客觀性、合理性的有效方法，地方政府應(yīng)根據(jù)自身情況靈活采用。二是強化日?？己恕Ａ?xí)近平總書記明確提出：“考察識別干部，功夫要下在平時”。要深刻認識日?？己说闹匾?，強化日常考核。根據(jù)單位年度目標任務(wù)分解量化為具體工作任務(wù)，在具體的操作中就是層層分解到部門、個人，使整體目標與個人目標緊密結(jié)合，最終通過完成個人目標來實現(xiàn)整體目標。為強化日常考核的規(guī)范性，要構(gòu)建日常考核操作機制，即一套包括《公務(wù)員日常考核指標體系一覽表》、《公務(wù)員日常考核日志》、《公務(wù)員日?？己藱n案》、《公務(wù)員日?？己松暝V表》等的操作規(guī)范。三是重視關(guān)鍵事件考核。習(xí)近平總書記也強調(diào)：“考察識別干部，注意重大關(guān)頭、關(guān)鍵時刻”。雖然以量化打分對公務(wù)員進行績效考核比較直觀且科學(xué)，但很多具體工作僅僅通過量化打分無法客觀地評價被考核對象成績，應(yīng)重視關(guān)鍵事件考核。關(guān)鍵事件是圍繞中心服務(wù)大局的工作，是全局性、涉及面廣的工作，采用關(guān)鍵事件法作為補充，不僅符合客觀實際而且使公務(wù)員績效考核更具可信度。

（五）健全績效考核使用機制

以人為本，注重考核結(jié)果運用，突出正向激勵。在報酬方面，應(yīng)當設(shè)立一部分報酬與績效掛鉤，使得公務(wù)員干多干少拉開距離;在晉升方面，績效結(jié)果應(yīng)作為職務(wù)、職級、工資、榮譽等晉升的依據(jù)?；谂嘤?xùn)與發(fā)展機制，根據(jù)考核結(jié)果，幫助公務(wù)員發(fā)現(xiàn)問題，尋找改善途徑;幫助公務(wù)員辨識與職位的匹配度以更有效地發(fā)揮職業(yè)潛能;幫助公務(wù)員制定職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，等等。凡此種種，實現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)的良性發(fā)展。

（六）建立績效考核信息平臺

公務(wù)員績效考核信息化平臺是充分利用各種信息網(wǎng)絡(luò)手段、績效信息處理技術(shù)、電子政務(wù)信息技術(shù)、信息統(tǒng)計技術(shù)來實現(xiàn)績效評估。在深圳市國稅局的績效考核，建立了信息化平臺，該平臺包含七個子系統(tǒng)，即基本考核子系統(tǒng)、客觀量化接口子系統(tǒng)、分數(shù)計算機子系統(tǒng)、獎勵金計算子系統(tǒng)、年度考核子系統(tǒng)、報表輸出子系統(tǒng)、考核配置子系統(tǒng)，它們之間實現(xiàn)了有效對接，做到了“三化”：考核過程無紙化、分數(shù)統(tǒng)計自動化和獎金兌現(xiàn)流水化。

武漢市硚口區(qū)的績效考核也建立了信息化平臺。該區(qū)將績效考核管理系統(tǒng)與政務(wù)專網(wǎng)（內(nèi)網(wǎng)）鏈接，對全區(qū)76個單位建立了統(tǒng)一的績效考核體系模型，模型由“考核指標和權(quán)重”、“考核內(nèi)容”、“考核計算方法”、“考核數(shù)據(jù)來源”等4項內(nèi)容構(gòu)成。同時，建立績效管理電子臺賬，全區(qū)電子臺賬系統(tǒng)中共設(shè)置了300多項指標的標準模板，責任單位通過點擊相應(yīng)的模板，即可上傳指標進展情況記錄。電子臺賬已經(jīng)成為各單位日常工作記錄的標準范本，日常記錄工作狀況，月底提交，作為績效考核的最基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，基本解決了過去責任單位為年終檢查而突擊整理基礎(chǔ)臺賬等問題。另外，設(shè)計了電子表單，在表單內(nèi)容的設(shè)計上，基本上都延伸到了各項工作最基礎(chǔ)的方面，如住房保障，細化到了具體的每個人、住址以及補貼的金額，便于隨機抽查。

盡管深圳市國稅局和武漢市硚口區(qū)所建立的績效管理系統(tǒng)還沒有完全延伸到對公務(wù)員個人績效評估，但其實踐對于建立公務(wù)員績效考核信息平臺，促進公務(wù)員績效考核經(jīng)?；?、科學(xué)化具有重要的啟示和借鑒意義。

三、正確引導(dǎo)，推行績效考核改革

公務(wù)員績效考核是世界難題。縱觀地方政府公務(wù)員績效考核情況，如廣東省中山市，目前已制定績效考核實施方案的單位為數(shù)不多。筆者在對72個單位進行的是否同意本單位作為試點單位的調(diào)查中，只有5個單位同意作為試點單位。中山市的情況是地方政府公務(wù)員績效考核的一個縮影。由此可見，總體上地方政府還沒有實行真正意義上的公務(wù)員績效考核。推行公務(wù)員績效考核，各方面亟需規(guī)范和正確引導(dǎo)。

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)

借鑒廣東省珠海市的做法，成立公務(wù)員績效考核實施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由市領(lǐng)導(dǎo)擔任，成員由市紀委（監(jiān)察局）、市委組織部、市直屬機關(guān)工作委員會、市財政局、市審計局、市人力資源和社會保障局等單位相關(guān)負責人組成。領(lǐng)導(dǎo)小組負責制定公務(wù)員績效考核宏觀政策。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市人力資源和社會保障局。負責指導(dǎo)各部門（單位）制定具體績效考核方案，并負責績效考核組織實施工作。各單位的主管部門負責本部門公務(wù)員績效考核方案的制定和組織實施工作。

（二）制定市級指導(dǎo)性意見

1.考核原則。作為績效考核，要發(fā)揮激勵約束機制的作用，尤其需要明確提出考核原則的“兩個掛鉤”，即公務(wù)員績效考核與年度考核掛鉤、公務(wù)員績效考核與績效獎金分配掛鉤。公務(wù)員績效考核評定的優(yōu)秀、稱職、不稱職等次，應(yīng)作為年度考核的重要參考。績效獎金要根據(jù)績效考核結(jié)果進行再分配，具體辦法由各考核單位自行制定實施方案。

2.考核范圍與對象?？己朔秶侨懈骷夵h的機關(guān)、人大機關(guān)、政府機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、法院機關(guān)、檢察院機關(guān)、民主黨派機關(guān)、工商聯(lián)機關(guān)、群眾團體機關(guān)和經(jīng)批準參照、依照國家公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位的公務(wù)員?？己藢ο笫强己朔秶鷻C關(guān)（單位）的非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員和工作人員（不含工勤人員）。對領(lǐng)導(dǎo)成員的考核，由主管機關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理。

3.考核過程?？己诉^程包括考核主體的明確、被考核者職位說明書的制定、指標體系的構(gòu)建、考核方式方法的優(yōu)選、考核信息平臺的建立等等，其實施主體是各考核單位，因此各考核單位制定考核實施方案，責無旁貸。對于各考核單位制定的實施方案，要遵循考核體系的關(guān)鍵要素，必須涵蓋考核主體、職位說明書、指標體系、方式方法這些核心要素，缺一不可;要體系科學(xué)性，即指標體系構(gòu)建、方式方法選擇等要有法律依據(jù)或理論依據(jù)，要詳細說明;要具有操作性，附詳細的操作說明;允許探索引入第三方專業(yè)機構(gòu)進行考核;要得到全體干部職工總?cè)藬?shù)的2/3通過，方能制定實施。

4.加分和減分規(guī)定。關(guān)于加分的標準：（1）獲得黨中央、國務(wù)院表彰的，獲國家一、二、三等獎;獲得省委、省政府和國家部委表彰的，獲省部級一、二、三等獎的;獲得市委、市政府和省廳局表彰的，獲市級一、二、三等獎的。（2）通報表彰加分。受到國家、省、市級政府通報表彰的;系統(tǒng)通報表彰的。（3）創(chuàng)新工作加分。創(chuàng)新工作貴在“新”，重在“創(chuàng)”。在業(yè)務(wù)工作和機關(guān)管理中，在全市、全省，乃至全國有突破性，有獨創(chuàng)性，并取得明顯成效的。（4）地方政府年度重點工作任務(wù)、關(guān)鍵事件、考核計劃外任務(wù)。（此條應(yīng)由市級公務(wù)員主管部門進行認定）。加分分值由考核單位自行規(guī)定。關(guān)于減分的標準：（1）未開展公務(wù)員崗位績效考核的;上報的績效考核指標有所保留或遺漏的;未按時上報自我評估總結(jié)的。（2）通報批評減分。受到國家、省、市級通報批評的。（3）考核委員會考核減分標準：工作目標超時限完成的，定量指標未完成的，未完成工作目標，且沒有充分理由的，;需調(diào)整的指標，沒有申請調(diào)整的，又未完成的。減分分值由考核單位自行規(guī)定。

5.績效獎金。實行可浮動的績效考核獎勵，市統(tǒng)一確定人均績效獎勵發(fā)放標準，各單位根據(jù)考核方案確定相應(yīng)的績效獎勵發(fā)放辦法，如等級分配法、系數(shù)分配法、提取部分獎勵再分配法，等等。無論選用哪種方法，同樣也須得到全體干部職工總?cè)藬?shù)的2/3通過方能實施。

6.考核結(jié)果使用。關(guān)于考核結(jié)果的使用，前文已有論述，在制定市級公務(wù)員績效考核指導(dǎo)性意見時，可予以參考和借鑒。

7.考核監(jiān)督。建立考核責任追究制度，對違反考核有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)予相應(yīng)處分;建立考核反饋制度，要將考核結(jié)果反饋給本人，如果出現(xiàn)問題，應(yīng)及時調(diào)查核實;實行舉報制，如果確有問題，他人進行了檢舉，應(yīng)及時采取必要措施進行核查，遏制不正之風(fēng)，督促考核實施者公正辦事、秉公用權(quán);落實公示制，利用現(xiàn)代化的技術(shù)公布考核結(jié)果，接受機關(guān)工作人員的監(jiān)督，增加考核透明度。

（三）分階段有序推進改革

1.試點和基礎(chǔ)工程建設(shè)階段。此階段的重點工作是明確牽頭單位，優(yōu)選試點單位，組織全市性考核培訓(xùn)，實施試點改革，總結(jié)試點經(jīng)驗。對未列入試點單位的其他單位，應(yīng)進行績效考核的基礎(chǔ)工程建設(shè)，內(nèi)容包括職位說明書的制定、考核主體的明確、指標體系的構(gòu)建、考核方式方法的優(yōu)選、考核信息平臺的建立等等。試點單位的試點改革和未列入試點的其他單位的基礎(chǔ)工程建設(shè)都要同時開始，同步進行。

2.實施階段。一是明確各單位完成本單位績效考核實施方案制定并上報審批時限，二是明確正式全面鋪開實施公務(wù)員績效考核時限。

總之，加強地方政府公務(wù)員績效考核，做到責任清晰、任務(wù)確定，不僅提高地方政府行政效能，而且能從整體上推進我國服務(wù)型政府建設(shè)。公務(wù)員績效就是政府公信力，也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化應(yīng)有之義。

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作者簡介：林玉玲，中共中山市委黨校，高級講師。