農(nóng)業(yè)科研院所財政項(xiàng)目支出績效評價研究

童俊麗 梁承強(qiáng) 田紅

摘 要：在農(nóng)業(yè)科研院所開展財政項(xiàng)目支出績效評價工作是利用有限的財政資源提升農(nóng)業(yè)科技整體實(shí)力，助力鄉(xiāng)村振興，合理安排財政項(xiàng)目，提升資金使用效益的有力措施。支出績效評價是科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府公共管理體制改革的必然要求。從分析農(nóng)業(yè)科研院所支出績效評價的現(xiàn)狀及存在問題入手，提出將財政支出績效評價理念和全面預(yù)算績效管理貫穿于農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目管理全過程的建議，實(shí)現(xiàn)將績效評價落到實(shí)處，全面開展績效評價管理工作。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)科研院所;財政項(xiàng)目支出;績效評價

文章編號：1004-7026（2020）21-0132-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F812.8 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的重要支持因素。農(nóng)業(yè)科研院所作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、科技創(chuàng)新的主力軍，主要從事農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、農(nóng)技咨詢與科技服務(wù)等工作，屬社會公益類事業(yè)單位，其正常履行工作職責(zé)需要國家財政資金的長期穩(wěn)定支持。財政項(xiàng)目資金支持在推進(jìn)農(nóng)業(yè)科研與開發(fā)活動中發(fā)揮了重要作用，保證了農(nóng)業(yè)科研成果質(zhì)量提升。國家對農(nóng)業(yè)科研院所項(xiàng)目資金投資總額逐年提高，投資增幅不斷加大?？蒲许?xiàng)目的實(shí)施能否達(dá)到預(yù)期研究目標(biāo)、獲取科研成果、促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化、提升科技實(shí)力、增強(qiáng)社會影響、產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益等，都需要通過有較為完善的績效支出評價體系對財政項(xiàng)目資金支出的科學(xué)性、合理性、效益性進(jìn)行科學(xué)評判[1]。

1? ? 財政項(xiàng)目支出績效評價發(fā)展現(xiàn)狀

為了提高財政資金使用效益，優(yōu)化資源配置，規(guī)范財政支出評價行為，科技部、財政部先后出臺了《科技評估規(guī)范》《科學(xué)技術(shù)評價辦法（試行）》《農(nóng)業(yè)財政項(xiàng)目績效評考評規(guī)范》《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》等績效評價管理制度，對農(nóng)業(yè)科研院所進(jìn)行全面的績效管理和加強(qiáng)財政項(xiàng)目資金管理具有重要指導(dǎo)性的作用。

2019年，河南省出臺了《中共河南省委? 河南省人民政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》，文件要求在河南省省級層面爭取到2020年底基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理全面融合。2019年，信陽市出臺了《信陽市財政支出績效評價管理暫行辦法》等財政資金績效評價管理制度，表明在信陽市市級層面已初步形成了預(yù)算管理績效評價全過程管理鏈條，建成了事前有績效目標(biāo)評估、事中有績效運(yùn)行監(jiān)控、事后有績效指標(biāo)評價、評估結(jié)果有反饋應(yīng)用的績效評價管理系統(tǒng)，為預(yù)算績效管理各個環(huán)節(jié)有章可循提供了保障[2]。

2? ? 財政支出績效評價工作的現(xiàn)實(shí)意義

農(nóng)業(yè)科研院所利用國家財政資源進(jìn)行科研推廣活動，在提升國家農(nóng)業(yè)科技實(shí)力、推動農(nóng)業(yè)科研事業(yè)發(fā)展、得到社會公眾對農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的認(rèn)可等方面的績效是需要研究的重點(diǎn)課題。利用績效評價指標(biāo)體系能夠較好地為農(nóng)業(yè)科研院所的規(guī)范管理提供依據(jù)，對優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研財政項(xiàng)目資金資源分配、推動農(nóng)業(yè)科研成果創(chuàng)新轉(zhuǎn)化、推動項(xiàng)目資金高效使用具有十分重要的意義。

2.1? ? 有利于提升資金使用效益

績效評價體系要求在項(xiàng)目立項(xiàng)之前進(jìn)行事前績效評估，對項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、方案可行性等方面進(jìn)行客觀公正的評估。對通過績效評估的項(xiàng)目設(shè)立實(shí)施績效目標(biāo)，有利于項(xiàng)目管理部門對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，及時糾正項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程中存在的問題、調(diào)整偏離績效目標(biāo)的項(xiàng)目資金，對提升財政資金使用效益發(fā)揮了較為重要的指導(dǎo)作用[3]。

2.2? ? 有利于強(qiáng)化績效管理責(zé)任

根據(jù)實(shí)施主體，績效評價分為項(xiàng)目承擔(dān)單位自評、部門績效評價和財政重點(diǎn)績效評價。項(xiàng)目支出績效評價是項(xiàng)目管理的中心內(nèi)容，通過建立項(xiàng)目支出績效評價體系，明確各類主體和相關(guān)人員項(xiàng)目績效管理中的職責(zé)，以全程監(jiān)控的方式，對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行進(jìn)一步量化和準(zhǔn)確定責(zé)。針對項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的重投入輕管理、重支出輕績效、目標(biāo)設(shè)置不合理、管理制度不健全等問題，將項(xiàng)目支出績效評價結(jié)果追溯到相關(guān)部門和個人，使項(xiàng)目實(shí)施的各個環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)分明，有助于增強(qiáng)項(xiàng)目管理實(shí)施單位相關(guān)責(zé)任人的履責(zé)意識，有助于促進(jìn)項(xiàng)目績效管理科學(xué)化、規(guī)范化[4]。

2.3? ? 有利于優(yōu)化資源合理配置

農(nóng)業(yè)科研財政項(xiàng)目支出績效評價從財務(wù)管理、項(xiàng)目管理、內(nèi)控管理等著眼點(diǎn)出發(fā)，對科研項(xiàng)目立項(xiàng)申報、預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行全面評價，為科技管理部門和財政部門優(yōu)化資金配置提供了參考依據(jù)。針對設(shè)定的績效評價目標(biāo)，對財政項(xiàng)目支出過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題及時作出反饋，調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算投入，有利于優(yōu)化財政部門支出結(jié)構(gòu)分配，能夠較好地整合預(yù)算資源和部門資源，有效協(xié)調(diào)各項(xiàng)目主體對科研項(xiàng)目的管理力度，更好地監(jiān)督和管理資金使用情況，保證財政投資決策的科學(xué)性、合理性。

3? ? 農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績效評價中的主要問題

從目前的研究狀況來看，農(nóng)業(yè)科研院所的財政項(xiàng)目績效評價已經(jīng)有序開展，主要是對項(xiàng)目支出績效目標(biāo)進(jìn)行評價，對項(xiàng)目實(shí)施投入資金所應(yīng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益未過多加以考慮，存在著績效管理理念不深入、績效評價應(yīng)用不充分、績效評價管理制度不健全等問題[5-6]。

3.1? ? 績效管理理念不深入

我國已出臺的財政資金績效評價制度大多是宏觀性的，對農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的績效評價方法和評價指標(biāo)沒有具體的要求，需要地方財政部門和科技部門進(jìn)行完善。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，科研項(xiàng)目實(shí)施院所僅將績效評價工作作為爭取科研項(xiàng)目資金的一項(xiàng)指標(biāo)來執(zhí)行，對項(xiàng)目支出績效評價認(rèn)識不足，預(yù)算績效管理實(shí)際情況與績效評價要求有一定的差距，在項(xiàng)目實(shí)施各個環(huán)節(jié)對于資金使用所產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益關(guān)注不夠，績效管理工作不夠扎實(shí)深入，績效管理意識有待加強(qiáng)。

3.2? ? 績效管理制度不健全

雖然大多數(shù)科研項(xiàng)目都出臺了資金管理辦法，但是管理辦法僅是對項(xiàng)目資金支出的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，對項(xiàng)目支出績效評價沒有具體規(guī)定。承擔(dān)科研項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)科研院所大多是事業(yè)單位，在項(xiàng)目實(shí)施中關(guān)注點(diǎn)在項(xiàng)目資金的使用進(jìn)度和使用規(guī)范上，多是以傳統(tǒng)的財務(wù)管理思維進(jìn)行項(xiàng)目支出績效評價，認(rèn)為只需要把項(xiàng)目資金在預(yù)算范圍及項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)支付完成就行，項(xiàng)目支出績效評價方法存在一定的隨意性和單一性。項(xiàng)目資金支出績效評價管理缺乏基本遵循，資金管理效果無法把控，聚力效果發(fā)揮不佳，重投入輕管理、重支出輕績效的觀念仍然不同程度存在，項(xiàng)目管理制度有待進(jìn)一步完善[7]。

3.3? ? 績效評價運(yùn)用不充分

在農(nóng)業(yè)科研財政資金項(xiàng)目立項(xiàng)時，管理部門很少能夠?qū)⑶捌谕愋拓斦?xiàng)目績效支出評價結(jié)果作為財政資金預(yù)算安排的參考依據(jù)。由于評價人員缺乏專業(yè)知識，缺少專業(yè)培訓(xùn)，績效支出評價停留于表面，僅僅是對項(xiàng)目完成情況及資金使用情況作出評價，對于項(xiàng)目實(shí)施過程中取得的成績、存在的問題、相關(guān)人員的履職情況等并沒有起到直接的紀(jì)律約束，與“花錢必問效、無效必問責(zé)”的要求還有一定差距，降低了農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金支出績效評價的應(yīng)用功能。

4? ? 對農(nóng)業(yè)科研院所財政項(xiàng)目支出績效評價的相關(guān)思考

在農(nóng)業(yè)科研院所進(jìn)行績效評價研究，不能僅停留在對項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行評價，更應(yīng)該對項(xiàng)目績效目標(biāo)的設(shè)立是否合理、項(xiàng)目預(yù)算編制是否科學(xué)、項(xiàng)目實(shí)施過程是否順暢、績效評價是否能夠得到充分利用等方面加大關(guān)注。要把對項(xiàng)目支出進(jìn)行績效評價的理念貫穿到項(xiàng)目實(shí)施的全過程中，逐步建立符合農(nóng)業(yè)科研院所實(shí)際情況的財政項(xiàng)目支出績效評價管理體系，提高農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目財政資金分配的合理性，提升資金使用效益[8-9]。

4.1? ? 完善績效評價指標(biāo)體系

與其他類型財政資金支持科研項(xiàng)目相比，農(nóng)業(yè)科研院所項(xiàng)目有其獨(dú)特性，工作任務(wù)較為明確，有確定的技術(shù)路線和項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，在項(xiàng)目實(shí)施時應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行研究，依據(jù)實(shí)施情況進(jìn)行績效指標(biāo)體系設(shè)計。農(nóng)業(yè)科研院所項(xiàng)目評價體系應(yīng)根據(jù)“誰申請資金、誰設(shè)立目標(biāo)”的原則，根據(jù)項(xiàng)目情況設(shè)立業(yè)務(wù)績效評價目標(biāo)和財務(wù)績效評目標(biāo)。業(yè)務(wù)評價目標(biāo)主要內(nèi)容要包括立項(xiàng)目標(biāo)的合理性、立項(xiàng)目標(biāo)完成程度、組織管理水平、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等。財務(wù)評價目標(biāo)主要內(nèi)容是項(xiàng)目資金落實(shí)情況、項(xiàng)目資金實(shí)際支出情況、項(xiàng)目依托院所財務(wù)管理情況及資金使用的合法合規(guī)性等。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績效評價除遵循客觀、公正、科學(xué)的原則外，績效評價指標(biāo)的確定還需要遵循重要性原則、系統(tǒng)性原則、目標(biāo)導(dǎo)向性原則、可行性原則、可比性原則等。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)科研院所財政項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)主要運(yùn)用打分的方法，評價綜合考慮的是科技產(chǎn)出，并未考慮到科技資源投入的情況，將不同類型、不同級別的科研機(jī)構(gòu)放在同一指標(biāo)下進(jìn)行評判有失公允。在對農(nóng)業(yè)科研院所財政項(xiàng)目支出進(jìn)行績效評價時，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施單位所占用的國有資源情況及所獲得的財政資金投入情況作為成本，將項(xiàng)目實(shí)施院所因?qū)嵤┐隧?xiàng)目所產(chǎn)生論文和發(fā)明專利等科技成果、成果轉(zhuǎn)化所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益以及成果實(shí)施所帶來的社會效益作為產(chǎn)出效益進(jìn)行評價。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系應(yīng)能夠?qū)蒲许?xiàng)目進(jìn)行全方位、全過程、全覆蓋的科學(xué)評價，應(yīng)將農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目做好歸納，細(xì)化項(xiàng)目類型，規(guī)劃項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系，明確共性目標(biāo)，建立個性目標(biāo)，利用同行評議機(jī)制審核績效指標(biāo)合理性，對農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目特有的目標(biāo)任務(wù)、功能作用、科研產(chǎn)出、成本效益、社會影響等進(jìn)行有效評價，使評價指標(biāo)能更加緊密地與農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目投資績效相結(jié)合，更加科學(xué)全面地評價政策效果和資金使用效果[10]。

4.2? ? 完善績效預(yù)算編制體系

農(nóng)業(yè)科研是研究大自然客觀規(guī)律的科學(xué)，成果的周期較長，具有較強(qiáng)的地域特點(diǎn)，實(shí)施過程中受天氣、地域條件等不可控因素的影響較大，即使是同類項(xiàng)目，由于實(shí)施地點(diǎn)不同，產(chǎn)生的結(jié)果也存在著差異性。在項(xiàng)目立項(xiàng)之初進(jìn)行績效預(yù)算編制時，要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)綜合考慮各種因素，不但要考慮到科研項(xiàng)目預(yù)期要達(dá)到的目標(biāo)，更要有詳細(xì)的支出計劃。項(xiàng)目支出績效預(yù)算項(xiàng)目主持人應(yīng)先確定項(xiàng)目任務(wù)工作量，根據(jù)工作量制定資金使用預(yù)算計劃，把農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)合理性作為安排財政預(yù)算資金支持的必要條件。農(nóng)業(yè)科研院所在申報項(xiàng)目時，不僅要設(shè)置與項(xiàng)目實(shí)施相適應(yīng)的定量和定性相結(jié)合的績效目標(biāo)，還要從科研項(xiàng)目所確定的工作目標(biāo)任務(wù)、科研產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)效益等方面設(shè)置可量化、可比較、可追蹤的細(xì)化績效評價指標(biāo)，為加強(qiáng)預(yù)算績效管理和從嚴(yán)從緊管好財政資金打下基礎(chǔ)[11]。

4.3? ? 強(qiáng)化績效評價結(jié)果運(yùn)用

農(nóng)業(yè)科研財政項(xiàng)目績效管理應(yīng)建立績效激勵機(jī)制。良好激勵機(jī)制建立在目標(biāo)明確、責(zé)任明晰的基礎(chǔ)上。在科研項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)體系中設(shè)置一定比例的獎勵性分值，對具有創(chuàng)新性或優(yōu)質(zhì)高效超額完成既定任務(wù)的科研項(xiàng)目，可給予一定獎勵性加分。獎優(yōu)罰劣，有效激勵項(xiàng)目績效目標(biāo)高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)，提高績效管理水平。要建立績效評價與財會監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算績效評價管理機(jī)制，對在績效評價中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違規(guī)問題或線索應(yīng)跟蹤核查，強(qiáng)化財政預(yù)算支出風(fēng)險控制，對核查確認(rèn)的違規(guī)問題應(yīng)加大責(zé)任追究及處罰力度，促進(jìn)預(yù)算績效管理各項(xiàng)要求落實(shí)到位。對項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，應(yīng)要求限期整改，并調(diào)整和優(yōu)化財政預(yù)算安排支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源，將整改情況作為安排以后年度預(yù)算的重要參考[12]。

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