“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合與土地集中利用
——以皖南河鎮(zhèn)為例

孫新華，柳澤凡，周佩萱

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院/陜西省鄉(xiāng)村治理與社會建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心，陜西 楊凌 712100)

一、問題的提出

黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接作為重要內(nèi)容。2019年2月21日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》又明確指出，“必須正確處理好發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和扶持小農(nóng)戶的關(guān)系。既要把準發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必由之路的前進方向，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用，也要認清小農(nóng)戶家庭經(jīng)營很長一段時間內(nèi)是中國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營形態(tài)的國情農(nóng)情”。這實際上是將小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共同作為中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的兩大基本經(jīng)營主體來定位，并主張兩者協(xié)同發(fā)展。

而在小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展中，中國固有的土地細碎化問題構(gòu)成了共同的障礙。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點數(shù)據(jù)顯示，2013年末戶均僅經(jīng)營9.8畝耕地，這不大的面積又被分為5.1塊，其中面積不足1畝的2.9塊，面積1～3畝的1.4塊，面積3畝以上的僅有0.8塊，相對于2004年末戶均經(jīng)營面積僅增加了1畝，地塊數(shù)僅減少了1塊[1]。土地細碎化不僅給小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來諸多不便，而且不利于通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營[2]。因此，如何有效治理土地細碎化以實現(xiàn)土地的集中利用構(gòu)成了推進鄉(xiāng)村振興的重要現(xiàn)實和理論問題。

土地作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，如何實現(xiàn)土地資源的高效利用，長期以來都是中國土地制度改革的中心議題。農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度改革的核心是將土地承包經(jīng)營權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，從而促進了中國土地資源的有效配置和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效的提高[3]。隨著土地流轉(zhuǎn)的推進，土地的承包者與經(jīng)營者發(fā)生分離，如何協(xié)調(diào)土地承包者與經(jīng)營者的權(quán)利與關(guān)系構(gòu)成了新的問題。為此，2014年中央一號文件首次提出了“落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)”分置改革方案。之后國家又出臺十多個政策文件推進“三權(quán)”分置改革。土地“三權(quán)”分置改革的意旨非常明確，即把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中獨立出來放活、激活，促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系[4-5]。甚至有學(xué)者指出，放活土地經(jīng)營權(quán)的政策應(yīng)是“三權(quán)”分置針對傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”現(xiàn)實提出變革的主要目標甚至是唯一新目標[6]。

自中央提出“三權(quán)”分置改革以來，學(xué)術(shù)界圍繞“三權(quán)”分置展開了大量而又深入的研究，對“三權(quán)”分置改革的政策背景及其價值目標、“三權(quán)”的權(quán)利屬性與功能、“三權(quán)”分置的制度實現(xiàn)和現(xiàn)實困境等問題展開了有益探討。與此同時，圍繞如何通過“三權(quán)”分置改革推動土地資源的高效利用，學(xué)術(shù)界也已經(jīng)積累了比較豐碩的研究成果。具體而言，主要集中在以下兩大方面：第一類研究著重探討經(jīng)營權(quán)放活的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。其立論依據(jù)是土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定是土地資源有效配置的前提，通過“三權(quán)”分置賦予承包戶和經(jīng)營者清晰而有保障的土地產(chǎn)權(quán)，有利于土地資源的高效利用[7-9]。因此，大量研究集中討論了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、功能、權(quán)利邊界及其相互關(guān)系等問題[10-12]。第二類研究將重心聚焦于土地經(jīng)營權(quán)放活的市場基礎(chǔ)。其立論基礎(chǔ)是土地資源的有效配置除了對土地產(chǎn)權(quán)進行清晰界定，還需要市場制度的跟進和完善[13]。而中國目前在土地流轉(zhuǎn)、抵押等相關(guān)市場制度建設(shè)上還存在諸多不足。因此很多研究重點探討了土地流轉(zhuǎn)和抵押市場的建設(shè)與完善等問題[14-15]。

這些研究為我們進一步思考“三權(quán)”分置與土地集中利用的關(guān)系奠定了重要基礎(chǔ)，但是仍然存在以下三個問題：第一，以上研究主要探討了經(jīng)營主體已經(jīng)獲得的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能及其實現(xiàn)，忽視了怎樣的“三權(quán)”分置模式才更能使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得集中連片土地的經(jīng)營權(quán)。第二，以上研究過度強調(diào)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，忽視了所有權(quán)統(tǒng)籌作用的發(fā)揮，仍然沒有跳出“產(chǎn)權(quán)清晰+市場交易”的窠臼，無法回應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)驗對其無法有效推進土地集中利用提出的質(zhì)疑[16-18]。第三，以上研究在分析三種權(quán)利時主要是分開論述各自的權(quán)能，對于如何實現(xiàn)三種權(quán)利的整合來推動土地集中利用則缺乏研究，即過于強調(diào)“三權(quán)”分置中“三權(quán)”的“分置”，而忽視了“三權(quán)”的“整合”。

鑒于此，本文將基于皖南河鎮(zhèn)(1)按照學(xué)術(shù)慣例，本文中涉及的地名已做技術(shù)處理。實踐多年的土地集中利用模式，試圖探討“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合對土地集中利用的作用及其機制。下面將首先分析土地細碎化狀況與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的地權(quán)訴求，接著探討土地集中利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及其效果，最后揭示土地集中利用中三種權(quán)利的整合及其作用。筆者自2013年以來便對皖南河鎮(zhèn)進行持續(xù)的跟蹤調(diào)研，至2019年5月前后調(diào)研四次，累計調(diào)研100余天，對當?shù)氐膶嵺`進行了深入調(diào)研，獲得了大量一手資料。

二、土地細碎化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的地權(quán)訴求

皖南河鎮(zhèn)位于長江南岸的沿江平原與丘陵山區(qū)的交錯地帶，北面與長江只有一鎮(zhèn)相隔，東面與長江支流漳河相鄰。該鎮(zhèn)地勢西高東低，屬半山半圩區(qū)，從北向南流過鎮(zhèn)中央的山河及其河堤將山區(qū)和圩區(qū)劃分開來。優(yōu)越的地理位置和豐沛的水資源使河鎮(zhèn)成為江南典型的“魚米之鄉(xiāng)”。當?shù)貧v來以種植水稻為主，麥類及薯、豆、玉米等旱雜糧較少。目前該鎮(zhèn)下轄13個村委會和2個居委會，總?cè)丝诩s3.2萬人，共9500戶，其中農(nóng)村人口占到近95%。全鎮(zhèn)總面積92平方公里，其中耕地約5.8萬畝，山地5萬畝，水面1.6萬畝。

河鎮(zhèn)與全國大部分地區(qū)的農(nóng)村一樣，在分田到戶時為了做到公平，土地都是按照遠近、肥瘦搭配進行分配，從而形成了“人均一畝三分，戶均不過十畝”，且地塊分散在至少七八甚至十處以上的格局。土地的細碎化程度與當?shù)氐牡匦斡兄芮嘘P(guān)系。在北方平原地區(qū)，土地的差異化相對較小，因此細碎化程度普遍較小。而在南方丘陵地區(qū)，土地在遠近、高低、肥瘦、水源好壞等方面都有很大差異，因而細碎化程度就相對較高。即使在河鎮(zhèn)的圩區(qū)，地形也非常復(fù)雜，地塊之間也是高低不平，因此當?shù)氐耐恋丶毸榛潭确浅８摺９P者調(diào)研了圩區(qū)一位典型農(nóng)戶的情況，該農(nóng)戶有12畝田，共有14塊，在村莊的東西南北各個方位都有地塊，最大的一塊有 3畝，最小的一塊只有0.1畝，且大部分地塊都在一畝以下。而當?shù)厣絽^(qū)的土地細碎化程度更高。

面對嚴峻的土地細碎化格局，當?shù)亟^大部分承包戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都希望能夠?qū)崿F(xiàn)土地的集中連片。首先來看承包戶的情況。隨著勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的土地承包戶已經(jīng)產(chǎn)生巨大分化。依據(jù)其耕種土地的情況，我們可以大體將其分為三大類，即耕種自家承包地的農(nóng)戶、流入土地的農(nóng)戶和流出土地的純務(wù)工戶。三類承包戶因為與土地的關(guān)系不同，從而使其對土地產(chǎn)權(quán)的訴求有所差異。

具體而言，耕種自家承包地的農(nóng)戶主要是那些由留守老人和婦女耕種土地的農(nóng)戶，是典型的小農(nóng)戶。土地對于這些農(nóng)戶是重要的生產(chǎn)資料和收入來源，因此他們最關(guān)心的問題是如何能更方便地耕種自家的承包地。而細碎的地塊給這些留守老人和婦女帶來了極大的不便，因此他們強烈希望自家的承包地能夠連成一塊或一片。從“三權(quán)”分置的角度來看，這些農(nóng)戶對地權(quán)的訴求集中在經(jīng)營權(quán)的有效實現(xiàn)上，即如何使對細碎地塊的經(jīng)營權(quán)變成集中地塊的經(jīng)營權(quán)。

流入土地的農(nóng)戶主要是那些由于無法外出務(wù)工而又年富力強的中老年人耕種土地的農(nóng)戶，除了耕種自家的承包地，還會流轉(zhuǎn)親朋好友的承包地，從而達到適度規(guī)模經(jīng)營。有學(xué)者將其稱為“中堅農(nóng)民”[19]。與上一類農(nóng)戶一樣，其最關(guān)心的問題也是土地的集中利用問題。對于他們來講，不僅自家的承包地是細碎的，而且其流轉(zhuǎn)的土地更加細碎。筆者在河鎮(zhèn)調(diào)研的一戶“中堅農(nóng)民”耕種了26.54畝土地，共有24塊，分布在12個地方。這種細碎格局，不僅給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了極大的不便，而且限制了其進一步擴大經(jīng)營面積。因此，這些農(nóng)戶的地權(quán)訴求也是集中在經(jīng)營權(quán)的有效實現(xiàn)上，只不過這種經(jīng)營權(quán)不僅限于自家的承包地，還包括其流入土地。

流出土地的純務(wù)工戶是那些家庭所有勞動力都外出務(wù)工或者經(jīng)商而將承包地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶。這類農(nóng)戶大體又可以分為兩類：一類是已經(jīng)在城市成功立足，基本不會再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶；一類是雖然目前在外務(wù)工或者經(jīng)商，但是未來仍可能返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶，因為其還未能在城市立足，當其無法更好地在外就業(yè)時就可能返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。因此他們的地權(quán)訴求有所差異。對于前者而言，其地權(quán)訴求集中在土地經(jīng)營權(quán)帶來的收益，即將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人帶來的收益，或者說土地收益權(quán)[20]。而對于后者而言，其地權(quán)訴求不僅集中在短期的土地收益權(quán)，而且還關(guān)心未來的土地經(jīng)營權(quán)。即使對于前者，只有土地實現(xiàn)集中連片才能更好地實現(xiàn)土地收益權(quán)。筆者2019年在河鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶將細碎的承包地對外流轉(zhuǎn)每畝租金只有100斤稻谷左右，單戶的承包地實現(xiàn)集中連片后對外流轉(zhuǎn)每畝租金可以提高到200～300斤稻谷，而大面積的土地集中連片流轉(zhuǎn)每畝租金可以達到400～500斤稻谷。

除了以上三類承包戶的地權(quán)訴求需要考慮，在當前顯然也繞不開新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的地權(quán)訴求。其實，“三權(quán)”分置改革的核心目的就是如何更好地保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)[21]。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)的有效實現(xiàn)，除了學(xué)界重點討論的土地經(jīng)營權(quán)抵押外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如何能夠流轉(zhuǎn)到集中連片的土地更為關(guān)鍵，這直接決定了能否產(chǎn)生新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。因為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體天然地需要土地的集中連片，否則根本無法經(jīng)營。

簡單總結(jié)以上對三類承包戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地權(quán)訴求的分析，如表1所示。概言之，各類主體對土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)注焦點都是土地經(jīng)營權(quán)，而且地權(quán)訴求基本上都集中在土地的集中連片，即使純務(wù)工戶的地權(quán)訴求集中在土地收益，其與土地集中連片的程度也呈正相關(guān)關(guān)系。

以上主要是從靜態(tài)的視角分析了四類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在土地農(nóng)用前提下的地權(quán)訴求。而從動態(tài)的視角看，他們之間存在相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系。但動態(tài)的調(diào)整并不影響以上對各類主體地權(quán)訴求的分析。需要說明的是，以上對農(nóng)民地權(quán)訴求的討論主要是在農(nóng)地農(nóng)用前提下進行的，如果考慮到土地征收的情況，各類主體的地權(quán)訴求就會更加復(fù)雜。

三、土地集中利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及其效果

2007年前后，全國各地政府都開始采取各種措施積極推動土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，河鎮(zhèn)所在縣政府也不例外。不同于其他大部分地方實踐的是，當?shù)卦诳h鄉(xiāng)政府、村組兩級組織以及廣大農(nóng)民的共同努力下，探索出了一套有效的土地集中利用制度。具體來看，當?shù)氐耐恋丶欣弥饕ㄒ韵聝蓚€關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第一，通過以地塊合并為核心的土地整理解決土地自然細碎化的問題；第二，通過以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)解決土地產(chǎn)權(quán)細碎化的問題。

(一)以地塊合并為核心的土地整理

長期以來，河鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件都不太理想：地塊細碎程度高且地塊之間高低差距較大、坑塘溝壩鑲嵌地塊中間、田間道路狹窄而不規(guī)則，加之年久失修，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施日益破敗。在筆者搜集到的“河鎮(zhèn)2013—2014年中低產(chǎn)田改造項目設(shè)計書”中有一段文字比較好地總結(jié)了河鎮(zhèn)項目實施前的生產(chǎn)條件：

“1.土地條件較差：項目區(qū)目前地塊大小不一，形狀不規(guī)則，影響了土地的高效利用。2.農(nóng)田水利破敗不堪：由于項目區(qū)現(xiàn)有塘口淤積嚴重，蓄水量少，無法滿足灌溉需要；現(xiàn)有渠道基本上全部為土渠，且雜草叢生，淤積嚴重，致使灌水利用率低，造成水資源浪費。3.道路配套不完善：田間機耕路較少，大部分為土路，部分主干路網(wǎng)也因路面太窄，且無路肩，無法滿足現(xiàn)代大型農(nóng)業(yè)機械的通行需求?！?/p>

以上生產(chǎn)條件大體可以代表南方低山丘陵地區(qū)的情況。從中可以看出，當?shù)赝恋貤l件、農(nóng)田水利和田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施都存在明顯的問題，這種生產(chǎn)條件不僅限制了小農(nóng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，更不利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。這也是國家不斷投入大量資金進行土地整理(2)國土資源部制定的《全國土地整治規(guī)劃(2016—2020年)》(國土資發(fā)〔2017〕2號)顯示，“十三五”期間中國將投資7200億～10800億元用于完成4億～6億畝高標準基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。國家發(fā)改委網(wǎng)站：http://www.ndrc.gov.cn/fzgggz/fzgh/ghwb/gjjgh/201705/t20170517_847668.html。的原因。

為了推動河鎮(zhèn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，自2007年開始該縣每年都將大量土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目聚集落地在河鎮(zhèn)。截至2019年年初，全鎮(zhèn)包括山區(qū)和圩區(qū)在內(nèi)的所有耕地都實施了土地整理，累計投入資金超過4億元。河鎮(zhèn)的土地整理能做到如此力度：一方面是因為河鎮(zhèn)是該縣唯一一個農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，自然成了縣政府推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)；另一方面則是因為該縣作為“國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣”每年至少有一個農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目。

從全國范圍來看，很多土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目在實施過程中往往并沒有改變細碎的土地格局，因為這牽涉廣大農(nóng)戶的切身利益，處理不好就會激化矛盾[22]。而河鎮(zhèn)幾乎所有的村莊在土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實施中，都將合并地塊作為核心工作。

從實施效果來看，當?shù)氐耐恋卣砉ぷ魅〉昧肆己玫男Ч?。第一，地塊普遍增大。在2009年之前大部分地塊面積都在10畝以上，后來項目實施中由于普通農(nóng)戶的強烈反對才逐漸縮減到10畝左右，再縮減到3～5畝等規(guī)模。第二，水利設(shè)施大為改觀。一方面修建和完善了圩區(qū)的大型泵站和山區(qū)的水庫以及與此配套的各級渠道；另一方面大量填埋田間坑塘，以增加耕地面積和方便機械化作業(yè)。第三，道路設(shè)施大為改善。原本如蜘蛛網(wǎng)狀的田間小道被大大小小的機耕道替代，而且主干道都得到了硬化，其他較小的機耕道也都鋪上了碎石。

盡管當?shù)卦谕恋卣磉^程中存在排斥小農(nóng)戶的傾向，但以地塊合并為核心的土地整理，不僅完善了水利和道路等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，而且從物理形態(tài)上破解了困擾廣大農(nóng)民的土地細碎化問題。這無論是對小農(nóng)戶、中堅農(nóng)民還是各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展都有巨大的幫助。

(二)以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)

化解土地自然細碎化是土地集中利用的前提，但是如果不能進一步破解土地產(chǎn)權(quán)細碎化問題，仍然無法實現(xiàn)土地的集中利用[23]。為此，河鎮(zhèn)采取了以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)方法。具體而言，項目區(qū)內(nèi)的承包戶首先將自家分散的承包地流轉(zhuǎn)給村民小組集中參與土地整理，然后村民小組或村委會再將集中連片的土地流轉(zhuǎn)給各類經(jīng)營主體。

河鎮(zhèn)的土地整理項目要求以村民小組為單位，而不允許村民小組內(nèi)的部分村民參與。土地整理后土地面積既可能增加又可能減少(3)從賬面面積來看，土地整改后所有項目區(qū)的土地面積都有所增加，因為農(nóng)戶之前作為計稅面積的土地面積并非按照統(tǒng)一的市畝(666.7平方米)丈量的，而是按照比市畝大的老畝來計算的。從河鎮(zhèn)來看，項目實施后實際面積一般都是原有面積的1.3～1.9倍。。當?shù)氐淖龇ㄊ敲總€小組在項目實施后的實際耕地面積為扣除機耕道和水渠等公共設(shè)施占地的面積，并確權(quán)到村民小組。而具體到每個農(nóng)戶的土地承包面積，當?shù)夭扇〉氖遣桓淖冝r(nóng)戶既有承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，村民小組內(nèi)的耕地面積按照同增同減的方法分配給每個農(nóng)戶。比如一個村民小組原有400畝耕地，項目實施后增加到480畝，是原有面積的1.2倍，那么每個農(nóng)戶的面積都同樣增加1.2倍。即該村民小組一戶農(nóng)戶如果在項目實施前承包10畝耕地，那么項目實施后的承包面積則為12畝。

確定了農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)面積，那么如何將這些農(nóng)戶的土地承包權(quán)與具體的地塊進行對應(yīng)呢？如果按照一般的做法，將整理好的地塊依次分給農(nóng)戶，不僅整理好的地塊會進一步細碎化，而且只能保障耕種自己承包地的農(nóng)戶可以實現(xiàn)土地的集中連片，而無法保障其他流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體實現(xiàn)土地的集中利用。為此，當?shù)貙r(nóng)戶的土地承包權(quán)實施了“虛擬確權(quán)”[24]的方法。具體而言，在土地整理后，各村民小組在將全組土地面積按照同比例分配給農(nóng)戶時，只明確農(nóng)戶的承包面積而不再確定具體地塊。為了保障承包戶的權(quán)益，給每個農(nóng)戶發(fā)放《耕地權(quán)益證明書》，作為土地流轉(zhuǎn)、土地征收等過程中的收益依據(jù)。該證明書上只標明農(nóng)戶的土地承包面積，而不標注具體地塊及其四至等信息。當?shù)卦诮鼉赡甑耐恋卮_權(quán)工作中也是按照這種方法進行確權(quán)。在這種確權(quán)中農(nóng)戶的承包面積只是一個虛擬的數(shù)字，而沒有對應(yīng)到具體的地塊。當土地征收時，村民小組范圍內(nèi)被征收的土地面積和剩余的土地面積均按照各戶所占面積的比例進行分配。這在很大程度上也是對土地集體所有制的有效實踐方式。

因為承包戶的耕種意愿已經(jīng)發(fā)生分化，因此，在土地對外流轉(zhuǎn)之前需要確定承包戶的耕種意愿，從而確定其承包土地的處理方式。對于希望繼續(xù)耕種土地的農(nóng)戶，需向村民小組提出申請并填寫《土地經(jīng)營權(quán)申請書》，其選擇面積在保證整理地塊完整性的前提下在自己承包權(quán)面積上下浮動。高出部分支付標準流轉(zhuǎn)費，低于承包面積部分可獲得標準流轉(zhuǎn)費。那些希望將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶填寫《土地經(jīng)營權(quán)委托書》，委托村民小組對外流轉(zhuǎn)，并獲得標準流轉(zhuǎn)費。本村民小組希望繼續(xù)耕種土地的農(nóng)戶享有優(yōu)先選擇地塊的權(quán)利，但是需要保障所有這些地塊集中連片，從而能夠保障有待進行規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地集中連片。一般而言，這些農(nóng)戶都會選擇靠近村莊的土地，因為耕作半徑最小，距離村邊的池塘最近，方便灌溉。每個農(nóng)戶的地塊通過抓鬮的形式?jīng)Q定。有些中堅農(nóng)民想耕種親朋好友的承包地，則是聯(lián)合這些農(nóng)戶一起抓鬮，從而保證流轉(zhuǎn)土地的集中連片。只不過在當?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)市場形成后，中堅農(nóng)民也需要支付標準流轉(zhuǎn)費。

確定了自耕土地的面積和范圍，剩余的連片土地就是可以對外流轉(zhuǎn)的面積。由于農(nóng)戶的自耕土地是集中連片的，從而剩余的可以對外流轉(zhuǎn)的土地也是集中連片的。其面積一般都在100畝左右。在河鎮(zhèn)近年來的實踐中，土地的對外集中流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了兩種中介。第一種中介是村民小組，即由村民小組統(tǒng)一對外流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)主體一般都是本村民小組的村民，絕大部分都是原來的中堅農(nóng)民。通過集中流轉(zhuǎn)，其經(jīng)營規(guī)模迅速擴大，成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。第二種中介是村委會。一方面是因為很多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要流轉(zhuǎn)更大面積的土地，單個小組的面積無法滿足其需求，就需要村委會出面協(xié)調(diào)，其具體做法是，村委會協(xié)調(diào)若干個臨近的村民小組，將各村民小組對外流轉(zhuǎn)的土地集中流轉(zhuǎn)給這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。另一方面，有些村民小組無法將本組的土地流轉(zhuǎn)出去，從而匯總到村委會，再由村委會尋找相應(yīng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行集中流轉(zhuǎn)。當?shù)卣?012年之前大力推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)時也主要借助村委會這一中介。村社組織作為重要的農(nóng)業(yè)治理主體[25]，充當土地集中流轉(zhuǎn)的中介可以極大降低流轉(zhuǎn)雙方的交易成本，否則規(guī)模經(jīng)營主體就需要與分散的農(nóng)戶打交道，支付高額的交易成本，甚至使交易無法進行[26]。

需要指出的是，村民小組和村委會在充當土地流轉(zhuǎn)中介過程中不收取任何中間費用，土地流轉(zhuǎn)費如數(shù)支付給承包戶。河鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)費標準是在地方政府、村干部、村民代表和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共同參與討論下形成的，近年來一直維持在每畝每年400斤中稻(其價格以每年10月31日的市場價格為準)。這一價格較之于農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)的價格(100～200斤中稻)高了很多，使流轉(zhuǎn)雙方都可以獲得比較合理的收益。為了應(yīng)對農(nóng)民耕種意愿的變化并保障土地流入方的利益，當?shù)貙ν恋亓鬓D(zhuǎn)期限也規(guī)定了比較合理的期限。從當?shù)氐膶嵺`來看，盡管各村的流轉(zhuǎn)期限有所差異，但絕大多數(shù)都在5～8年之間，這段年限是在流轉(zhuǎn)雙方博弈下確定的。如果流轉(zhuǎn)期限太短，不利于各類經(jīng)營主體生產(chǎn)的穩(wěn)定性和持續(xù)的投資；而如果期限過長，則不利于耕種意愿發(fā)生變化的農(nóng)戶進行調(diào)整。所以，為了適應(yīng)各方不同的需求，就要保證流轉(zhuǎn)期限既具有一定的穩(wěn)定性又要具有一定的靈活性。而流轉(zhuǎn)期限到期后，再通過以上方法和程序重新統(tǒng)計農(nóng)戶的意愿，并重新進行土地流轉(zhuǎn)。

通過以上兩個措施，河鎮(zhèn)不僅有效地解決了土地自然細碎化的問題，而且破解了土地產(chǎn)權(quán)細碎化的問題，使各類農(nóng)戶實現(xiàn)了各自的地權(quán)訴求。首先，對于希望耕種自己承包地的農(nóng)戶，其可以優(yōu)先獲得一塊和自家承包地相當面積的集中連片的土地進行經(jīng)營。其次，對流轉(zhuǎn)土地的中堅農(nóng)民來講，其通過自發(fā)聯(lián)合進行抓鬮使耕種的土地全部實現(xiàn)集中連片。再次，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來講，其可以非常容易地從村民小組或村委會流轉(zhuǎn)到集中連片的土地。最后，對于將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶來講，其獲得的土地流轉(zhuǎn)費較之以前自發(fā)流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)費大大增加。而且較為合理的土地流轉(zhuǎn)期限，可以使各類主體在若干年后再次根據(jù)自己的種田意愿作出選擇。

四、土地集中利用中的地權(quán)整合及其作用

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，皖南河鎮(zhèn)的土地集中利用主要是通過土地整理和土地流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)的。通過以地塊合并為核心的土地整理，改變了農(nóng)戶承包地的細碎格局，在物理形態(tài)上解決了土地細碎化問題；通過以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)，改變了各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營土地的細碎格局，在土地經(jīng)營權(quán)上解決了土地細碎化問題。

進一步的分析發(fā)現(xiàn)，以地塊合并為核心的土地整理和以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)得以實現(xiàn)的前提是有效的地權(quán)整合。換言之，土地整理和土地流轉(zhuǎn)只是實現(xiàn)土地集中利用的具體手段，而土地集中利用的內(nèi)核是有效處理土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。從河鎮(zhèn)的土地集中利用實踐可以發(fā)現(xiàn)，在三種權(quán)利的關(guān)系中，土地經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)是目的，而土地所有權(quán)和土地承包權(quán)的整合是手段，即通過土地所有權(quán)對土地承包權(quán)的整合保證了土地經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)。這一思路在土地整理和土地流轉(zhuǎn)兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)中都是一以貫之的。

(一)土地整理中的地權(quán)整合

土地集中利用的前提是破解土地物理形態(tài)上的細碎化問題。在不改變土地物理細碎化的情況下實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營土地的集中連片，盡管較土地分散在各處有所改進，但并不能達到土地集中利用的理想效果，也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效展開。因此，以地塊合并為核心的土地整理意義重大，尤其是在南方低山丘陵地區(qū)。而地塊的合并就牽涉承包戶的土地產(chǎn)權(quán)問題。

在包括河鎮(zhèn)在內(nèi)的大部分地方，通過分田到戶以及二輪延包所形成的基本都是細碎化的土地格局。中央提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”在各地往往被理解為農(nóng)戶對細碎地塊的承包關(guān)系長久不變，全國各地在土地確權(quán)實踐中也主要采取“確權(quán)確地確四至”的做法。這種理解和做法很可能固化了承包戶對具體細碎土地的承包關(guān)系。因為在土地整理過程中盡管絕大部分農(nóng)戶都主張合并地塊，但是難免存在部分農(nóng)戶出于各種原因反對地塊合并。當農(nóng)戶對于具體細碎地塊的承包權(quán)過于強化時，少部分農(nóng)戶的反對即可阻止土地整理中的地塊合并。所以，在各地土地整理中普遍存在無法進行合并地塊而只進行修繕農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，或者在將地塊合并后又將大塊地塊細分的局面[22]，這是典型的“反公地悲劇”[27]。

河鎮(zhèn)之所以能夠在土地整理中實現(xiàn)合并地塊并保證合并的地塊沒有被進一步細分，主要是因為扭轉(zhuǎn)了上述農(nóng)戶土地承包權(quán)過度強化的局面，其手段則是通過適當加強農(nóng)民集體土地所有權(quán)的整合功能。因為集體土地歸村民小組全體村民共同所有，且當?shù)氐耐恋卣硎且源迕裥〗M為單位參與的，所以當?shù)氐闹饕龇ㄊ窃诖迕裥〗M范圍內(nèi)廣泛宣傳以合并地塊為核心的土地整理工作的好處，實現(xiàn)對村民的積極動員[28]，并在初步摸底農(nóng)戶意愿的情況下，村民小組長聯(lián)合本組能人對少部分反對者私下做工作，然后通過召開戶主會議討論并表決土地整理方案，采取少數(shù)服從多數(shù)的方式進行決策。在當?shù)剞r(nóng)民的觀念中，按照村民自治的原則即使少數(shù)農(nóng)戶因為各種理由反對土地整理中的土地合并，只要有三分之二以上的農(nóng)戶同意即可通過并實施。

最近出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》(下稱《意見》)也指出，“各地可在農(nóng)民自愿前提下結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，組織開展互換并地，發(fā)展連片種植”“允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系”。應(yīng)該說，河鎮(zhèn)的以上做法在很大程度上體現(xiàn)了《意見》的整體精神，即在土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)利益關(guān)系，發(fā)展連片種植。河鎮(zhèn)在土地整理中通過村民小組內(nèi)的民主協(xié)商，按照村民自治原則共同決定，在不改變承包戶承包面積的基礎(chǔ)上，通過土地整理改變承包戶與細碎地塊的承包關(guān)系，并實現(xiàn)承包戶與合并地塊的承包關(guān)系。

當然，為此需要扭轉(zhuǎn)一般農(nóng)村地區(qū)承包戶對細碎土地過度強化的土地承包經(jīng)營權(quán)，通過適度加強土地所有權(quán)，借助土地所有權(quán)對土地承包權(quán)的整合功能，整合承包戶對細碎土地的承包關(guān)系。而由于土地經(jīng)營權(quán)由土地承包權(quán)派生，當農(nóng)戶的承包地由細碎土地轉(zhuǎn)變?yōu)檫B片土地，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)也在一定程度上得以整合，為下一步的土地集中利用奠定了基礎(chǔ)。質(zhì)言之，這一做法所體現(xiàn)的“三權(quán)”分置關(guān)系，不是土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的相互分置后的各自獨立，而是三種權(quán)利在分置后的相互作用和良性整合。

(二)土地流轉(zhuǎn)中的地權(quán)整合

以合并地塊為核心的土地整理為土地的集中利用奠定了重要基礎(chǔ)。但是如若沒有后續(xù)以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)，可能僅僅能保障耕種自家承包地的承包戶的土地可以集中連片利用，將難以實現(xiàn)“中堅農(nóng)民”和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所經(jīng)營土地的集中連片，且難以應(yīng)對不同農(nóng)戶不同時期變動的耕種意愿。顯然，在以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)中村社組織的中介作用是保障土地集中利用的關(guān)鍵，但更深層次的問題是土地流轉(zhuǎn)中的地權(quán)整合。

在河鎮(zhèn)土地整理后的土地確權(quán)中，如果按照各地普遍采用的“確權(quán)確地確四至”的方法將土地確權(quán)到戶，那么，一方面合并的地塊會被進一步切割成細碎的地塊，因為各戶的承包地面積難以與整理好的地塊面積對應(yīng)上；另一方面希望繼續(xù)種地的農(nóng)戶和希望將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶在土地分配上必然插花分布，這將使后續(xù)的土地集中流轉(zhuǎn)無法達成。因為有待流轉(zhuǎn)的土地呈插花分布，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將難以流轉(zhuǎn)到集中連片的土地。即使村社組織能夠出面協(xié)調(diào)連片土地中不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，也將如上述土地整理中一樣面臨著部分農(nóng)戶的反對，即他們以對既有地塊的長期承包權(quán)為借口阻撓或“坐地要價”，從而制約土地流轉(zhuǎn)的順利進行。

河鎮(zhèn)通過土地流轉(zhuǎn)使各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都能實現(xiàn)土地集中利用的關(guān)鍵是采取了對土地承包權(quán)“虛擬確權(quán)”的方法。這種做法在學(xué)術(shù)界往往被稱為“確權(quán)不確地”或“確權(quán)確利不確地”[29]。即在不改變既有承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶的土地承包權(quán)只核定具體面積作為流轉(zhuǎn)收益的標準，而不分配具體地塊。這種做法并沒有違背中央提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，只是不同于將土地承包關(guān)系理解為對細碎地塊的承包，而是將土地承包關(guān)系操作為對既有土地面積的承包。

而正是通過“虛擬確權(quán)”使土地承包權(quán)與具體地塊脫鉤，從而為以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)中土地經(jīng)營權(quán)與連片地塊掛鉤奠定了基礎(chǔ)。在以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)中，承包戶首先將對既有細碎地塊的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村民小組或村委會，然后兩者再將整理好的大塊地塊流轉(zhuǎn)給小農(nóng)戶、中堅農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在對外流轉(zhuǎn)中，整理好的地塊不允許進一步切割，經(jīng)營面積與承包面積的出入以標準的土地流轉(zhuǎn)費補償，從而使各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都獲得對集中連片的土地經(jīng)營權(quán)，而將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶獲得了合理的土地收益。

在這個過程中，地權(quán)整合體現(xiàn)在為了實現(xiàn)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)的有效實現(xiàn)或者說土地經(jīng)營權(quán)的整合，在不改變二輪延包以來農(nóng)戶的土地承包面積的基礎(chǔ)上，改變承包戶對具體細碎地塊的承包關(guān)系，將其轉(zhuǎn)化為一種土地的收益權(quán)和在土地流轉(zhuǎn)中優(yōu)先的流轉(zhuǎn)權(quán)，從而為以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)中各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)土地的集中連片利用提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。這種地權(quán)整合做法改變了各地土地確權(quán)中不斷強化承包戶對具體細碎地塊的承包權(quán)強度，通過保障土地承包戶種地優(yōu)先權(quán)和土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)的前提下，實現(xiàn)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)。同樣，這里的“三權(quán)”分置，也不是三種權(quán)利分置后的相互獨立，而是三種權(quán)利在分置后的相互作用和良性整合。這種做法得以實現(xiàn)的前提如同上述土地整理的邏輯，即通過村民自治適當加強土地所有權(quán)對土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的整合來推動土地的集中利用。

河鎮(zhèn)以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)在形式上類似于各地實踐中的“反租倒包”模式，但是在地權(quán)整合上卻存在本質(zhì)差異。既有研究發(fā)現(xiàn)，“反租倒包”中農(nóng)戶的土地承包權(quán)依然對應(yīng)著具體地塊，因此在土地的集中利用中承包戶擁有絕對的權(quán)利，因此無法解決由承包者排他性權(quán)利過大及其機會主義行為帶來的細碎化問題，從而往往使土地的集中利用陷入僵局[30]。而在“虛擬確權(quán)”中農(nóng)戶的土地承包權(quán)與具體地塊實現(xiàn)了脫鉤，集體在土地流轉(zhuǎn)中的整合功能有所增強，從而能夠較好地規(guī)避個別農(nóng)戶的制約。

通過梳理河鎮(zhèn)在土地整理和土地流轉(zhuǎn)中的地權(quán)整合可以看出，土地集中利用的實現(xiàn)需要在“三權(quán)”分置中進行地權(quán)的整合，尤其是應(yīng)適當強化土地集體所有權(quán)對土地承包權(quán)加以整合，改變土地承包權(quán)與具體細碎地塊的對應(yīng)關(guān)系，以推動土地集中利用中土地經(jīng)營權(quán)的有效實現(xiàn)。這正是中國土地集體所有制在土地集中利用中相對于土地私有制所具有的組織優(yōu)勢[31]。這種做法顯然不同于學(xué)術(shù)界一般倡導(dǎo)的“產(chǎn)權(quán)清晰+市場交易”路徑。這種路徑反對土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的地權(quán)整合，在“三權(quán)”分置中強調(diào)對土地承包權(quán)的清晰界定并不斷增強其產(chǎn)權(quán)強度，并在此基礎(chǔ)上借助市場這一“看不見的手”來實現(xiàn)土地資源的集中利用。但是正如前文所述大量的經(jīng)驗研究已經(jīng)證明這一路徑并不能有效實現(xiàn)土地的集中利用。結(jié)合前文分析，我們會發(fā)現(xiàn)這一路徑過多地將注意力集中于產(chǎn)權(quán)清晰界定這一市場交易前提，卻忽視了市場交易發(fā)揮作用的另一前提，即清晰界定的細碎產(chǎn)權(quán)是否能夠低成本地實現(xiàn)市場交易。而現(xiàn)實中中國農(nóng)戶的承包地過于細碎，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場雙方的交易成本過高，從而使市場機制難以有效發(fā)揮作用。只有通過整合細碎產(chǎn)權(quán)并輔之以交易中介以降低交易成本，市場機制才能有效推動土地的集中利用。

五、結(jié)論與討論

在中國土地細碎化背景下，土地的集中利用構(gòu)成了各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)的核心內(nèi)容及其地權(quán)訴求的焦點?！叭龣?quán)”分置改革的主要目標也是聚焦于土地經(jīng)營權(quán)的放活。針對既有研究過于強調(diào)“三權(quán)”的“分置”，而忽視了“三權(quán)”的“整合”，尤其是土地所有權(quán)在土地集中利用中的整合功能。本文基于皖南河鎮(zhèn)的土地集中利用實踐，試圖探討“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合對土地集中利用的作用及其機制。研究發(fā)現(xiàn)，以地塊合并為核心的土地整理和以村社組織為中介的土地流轉(zhuǎn)構(gòu)成了土地集中利用的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合構(gòu)成了以上兩個環(huán)節(jié)得以實現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。概言之，土地集中利用需要通過土地所有權(quán)對土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)加以整合。具體而言，在保障現(xiàn)有承包戶土地承包權(quán)穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上，農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商適當加強土地所有權(quán)，用以改變承包戶與細碎地塊的對應(yīng)關(guān)系，實現(xiàn)承包戶與連片土地的對應(yīng)關(guān)系，并將連片土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

皖南河鎮(zhèn)的實踐對我們反思既有產(chǎn)權(quán)理論和中國政策實踐亦有重要意義。學(xué)術(shù)界在討論土地制度與土地資源配置效率時主要采用新制度經(jīng)濟學(xué)的路徑，將研究重心放在了權(quán)利的清晰界定上。似乎只要土地產(chǎn)權(quán)得到清晰界定，市場就可解決土地資源配置中的一切問題。具體到“三權(quán)”分置與土地集中利用的討論中，學(xué)術(shù)界也主要聚焦于“三權(quán)”的“分置”，認為通過“產(chǎn)權(quán)清晰+市場交易”路徑的土地集中利用自然就會實現(xiàn)。國內(nèi)外的實踐已經(jīng)證明，土地細碎化的背景下，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)即使得到清晰界定，也會因為過高的交易成本而使土地市場機制陷入失靈。皖南河鎮(zhèn)的實踐啟示我們，細碎土地集中利用中市場機制發(fā)揮作用的前提除了產(chǎn)權(quán)的清晰界定，還包括應(yīng)將有待交易的土地整合成符合各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要的集中連片土地。而這就需要發(fā)揮土地所有權(quán)對土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的整合功能。這恰是中國土地集體所有制相對于土地私有制所具有的優(yōu)勢。

此外，皖南河鎮(zhèn)的實踐也有助于深化我們對“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”內(nèi)涵的理解。土地承包關(guān)系可以從人與人的關(guān)系和人與地的關(guān)系兩方面理解。人與人關(guān)系角度的土地承包關(guān)系處理的是土地在農(nóng)民之間如何分配的問題。這個意義上的“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是指原有承包戶的土地承包權(quán)穩(wěn)定并長久不變，即繼續(xù)實施“增人不增地、減人不減地”。而人與地關(guān)系角度的土地承包關(guān)系處理的是承包戶與具體地塊的關(guān)系問題。這個意義上的“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”是指承包戶與細碎土地的對應(yīng)承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。這實際上是鎖定既有的細碎土地利用格局，顯然不利于各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)土地集中利用，也與《意見》提出的“組織開展互換并地，發(fā)展連片種植”存在矛盾。皖南河鎮(zhèn)的實踐啟示我們，為了實現(xiàn)中國細碎土地的集中高效利用，我們應(yīng)該主要從人與人關(guān)系而非人與地關(guān)系角度來理解“土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，在繼續(xù)實施“增人不增地、減人不減地”的基礎(chǔ)上，應(yīng)該允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內(nèi)通過民主協(xié)商自主調(diào)節(jié)承包戶與具體地塊的關(guān)系。

當然，皖南河鎮(zhèn)“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合與土地集中利用的措施具有一定的特殊性，但是對于各地的“三權(quán)”分置實踐和土地集中利用仍具有重要的啟示意義。尤其是國家在各地大力推動農(nóng)田基本建設(shè)的背景下，如何使國家和農(nóng)民的土地投資真正有助于實現(xiàn)土地的集中高效利用，皖南河鎮(zhèn)在“三權(quán)”分置中的地權(quán)整合具有較強的借鑒意義。

致謝：感謝陳義媛、夏柱智、丁玲、班濤、邱麗、賀蘇園、田舒彥、朱云、夏日等同仁在調(diào)研中提供的啟發(fā)。當然，文責自負。