依附性治理：郊區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模化的治理邏輯及其意外后果
——基于上海市秦鎮(zhèn)的實證分析

張貫磊

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院， 陜西 楊凌 721100)

一、問題的提出

隨著工業(yè)化、城市化的展開以及社會轉(zhuǎn)型的加速，農(nóng)村社會的生產(chǎn)與生活均呈現(xiàn)出高度城市化的傾向，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系形成了重大影響。傳統(tǒng)社會中面向土地的生產(chǎn)方式，使得農(nóng)村社會的生產(chǎn)、生活與土地之間的關(guān)系高度緊密化。然而，市場化和工業(yè)化逐漸消解了人與土地之間的緊密關(guān)系，并且個體對土地的依附性隨著人口的流動走向瓦解。此時，農(nóng)村社會與土地之間的緊密關(guān)系，逐漸被個體與市場之間的貨幣交易關(guān)系所取代，個體的生產(chǎn)與生活也逐步以實現(xiàn)城市化為目標(biāo)。

農(nóng)村社會生產(chǎn)方式的變化，導(dǎo)致依附于其上的生活方式的改變，土地因此被大量的拋荒與閑置，這也是1980年代以來上海市郊區(qū)農(nóng)業(yè)所面臨的主要困境。于是，農(nóng)村中的部分村民小組開始將土地租給來上海務(wù)農(nóng)的外來人口，以便維持土地的正常耕作。由此，上海本地農(nóng)民走入城市逐步實現(xiàn)城市化，其他省份的外來人口開始成為新型的職業(yè)農(nóng)民[1]。這一過程產(chǎn)生了雙重影響：其一是農(nóng)村的拋荒土地得到了重新利用，并且在稅費改革之前承擔(dān)了附加在土地之上的稅費；其二是外來人口增多，并且多是以“家庭式”流動為主要特征，增加了郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成本。因此，上海市政府在2013年開始鼓勵村民通過農(nóng)業(yè)中心的土地流轉(zhuǎn)平臺進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，試圖取代村民將土地私下流轉(zhuǎn)給外地人的做法。

同時，在上海市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)十三五規(guī)劃中，將上海市的農(nóng)業(yè)定位成為都市農(nóng)業(yè)。根據(jù)都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展理念，其戰(zhàn)略定位要滿足整個上海市的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的整體規(guī)劃，并且具備經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、服務(wù)等多種功能，與二、三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)融合式的協(xié)調(diào)發(fā)展，大力發(fā)展以家庭成員為主要勞動力、從事專業(yè)化集約化生產(chǎn)、規(guī)模適度的家庭農(nóng)場，以糧食生產(chǎn)為主。其中，對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育也是明確提出要建立以本土化為主，有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理、能擔(dān)當(dāng)?shù)男滦吐殬I(yè)農(nóng)民隊伍(1)上海市人民政府辦公廳，《上海市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十三五”規(guī)劃》滬府發(fā)〔2016〕72號。。

因此，在上海市的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和實際治理效果之間就存在一定偏差。如果按照政府的農(nóng)業(yè)定位與農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，郊區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)揮向城市發(fā)展提供服務(wù)、為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長提供動力的作用，這就需要政府逐步取消以小農(nóng)戶為主的經(jīng)營方式，代之以政府管理框架下的規(guī)?；?jīng)營方式[2]。然而，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；卫肀旧聿⒉荒軐崿F(xiàn)對小農(nóng)戶經(jīng)營群體中外來務(wù)農(nóng)群體的有效驅(qū)逐，導(dǎo)致規(guī)模農(nóng)業(yè)的治理方式呈現(xiàn)出對社會治理體系的高度依附性。因此，本文試圖以上海市郊區(qū)秦鎮(zhèn)(2)根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，文中出現(xiàn)的地名與人名已作匿名化處理。為例，從農(nóng)業(yè)規(guī)模化治理的依附性表征出發(fā)，來解釋農(nóng)業(yè)規(guī)?；^程中依附性治理的內(nèi)在形成邏輯及其帶來的后果。

二、規(guī)模農(nóng)業(yè)治理的依附性及其解釋框架

在集體化時期，國家為攫取農(nóng)業(yè)資源支持工業(yè)發(fā)展的便利性，消滅了小農(nóng)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了分散小農(nóng)的集體化，從而降低了政府的交易成本。改革開放之后，小農(nóng)經(jīng)營方式重新復(fù)活并且成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式。同時，稅費改革之后鄉(xiāng)村組織的懸浮性[3]，導(dǎo)致政府失去了治理的中間層級，難以實現(xiàn)與分散的小農(nóng)戶直接對接，所以農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢。然而，對于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的治理邏輯與動力的解釋，歷來存在著三種解釋傾向：

其一，市場邏輯。在早期的農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中，小農(nóng)經(jīng)營逐步向規(guī)模經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，是市場自發(fā)形成的結(jié)果，并沒有受到政府的干預(yù)。在此種“社會中心論”的解釋范式中，社會市場的力量是小農(nóng)經(jīng)營走向規(guī)模經(jīng)營的主要動力[4]。按照市場經(jīng)濟(jì)的解釋邏輯，規(guī)模經(jīng)營比小農(nóng)經(jīng)營更能夠應(yīng)對市場所帶來的不確定性風(fēng)險，具有小農(nóng)經(jīng)營所不具有的優(yōu)越性，因而小農(nóng)經(jīng)營逐漸走向規(guī)?；?jīng)營是市場自發(fā)的結(jié)果[5-6]。

其二，與市場邏輯相對的政府政績指向說。在對市場經(jīng)濟(jì)所引發(fā)的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行分析時，部分學(xué)者逐漸意識到政府在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型中的作用。伴隨著對國家自主性、地方自主性研究的興起，地方政府的政績導(dǎo)向成為解釋農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的動力之一[7]。“打造亮點”“招商引資”“上級壓力和官員的晉升”“推動城鄉(xiāng)社會建設(shè)”等，成為解釋農(nóng)業(yè)之所以呈現(xiàn)出規(guī)模化趨勢的切入點。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；蔀榈胤秸苿拥胤睫r(nóng)業(yè)發(fā)展，增加本地官員政績的方式之一。同時，在這一過程中，地方政府、涉農(nóng)企業(yè)等構(gòu)成新型利益共同體，形成了“分利秩序”[8]，承接國家項目及其他資源。

其三，組織學(xué)角度的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。傳統(tǒng)時期的小農(nóng)經(jīng)營范式之所以能夠得到較好的延續(xù)，是因為存在著中間的治理層級(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級自治組織)，實現(xiàn)了國家和地方之間的有效對接，無論是資金還是其他政策支持，中間層級均會實現(xiàn)與分散的小農(nóng)群體聯(lián)結(jié)[9]。然而，在稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的懸浮以及村級自治組織的消極無為，使得國家面對分散的小農(nóng)無法實現(xiàn)有效的對接，導(dǎo)致自上而下的農(nóng)業(yè)服務(wù)無法傳遞到基層社會，更無法傳遞到小農(nóng)手中。因此，國家在面對分散小農(nóng)時，組織交易成本的增加使得國家傾向于選擇扶持地方種植大戶，推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營[10]。

無論是從市場的角度還是從政府的角度來說，實質(zhì)上已有研究只是指出了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營在不同發(fā)展階段所受到的不同方面的影響。按照上海市郊區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷程，早期的農(nóng)業(yè)規(guī)?；_實是市場自發(fā)形成的，農(nóng)民根據(jù)市場的規(guī)則制定土地流轉(zhuǎn)價格，適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)市場的需求。但是，近年來政府逐漸加大了對農(nóng)業(yè)規(guī)?；闹卫?，即限定承包土地個體資質(zhì)、規(guī)定土地流轉(zhuǎn)租金價格、規(guī)劃土地種植結(jié)構(gòu)等。政府的行政干預(yù)逐漸取代了市場的自發(fā)邏輯，成為郊區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的主要動力。也就是說，農(nóng)業(yè)規(guī)?；闹卫碇刃虻男纬?，大致上是經(jīng)歷了市場秩序和行政秩序兩個階段，并不存在對立的情形，只是針對農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的不同階段所作出的解釋。

然而，市場或者行政對于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營秩序的邏輯闡釋，實質(zhì)上表明農(nóng)業(yè)所承載的功能逐漸多元化，超出了農(nóng)業(yè)本身的范疇。單純的農(nóng)業(yè)規(guī)?；卫?，其目標(biāo)應(yīng)該是圍繞著提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本來展開。但是，行政干預(yù)下農(nóng)業(yè)規(guī)?；闹卫韯t是涵蓋了政府的政治目標(biāo)、社會治理目標(biāo)，即維護(hù)糧食安全、維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定、完善基層社會的公共服務(wù)等。原先市場體系中的農(nóng)業(yè)治理秩序逐漸轉(zhuǎn)向以政府行政干預(yù)為主的治理秩序，并且農(nóng)業(yè)規(guī)模化的治理過程中呈現(xiàn)出高度依附性的特征。

農(nóng)業(yè)規(guī)?；卫硭宫F(xiàn)出來的依附性，主要可以從兩個方面來加以解釋。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)治理，沒有較為完整的自主性[11]，無法實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)發(fā)展的自主定位，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的農(nóng)業(yè)治理很難具有獨立性。這是由上海市郊區(qū)農(nóng)業(yè)的特征所決定的，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為整個科層體制的末端本身就不具有很強(qiáng)的自主性，而上海市整體性農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃將農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)治理作為基層政府的任務(wù)，具有較強(qiáng)的控制性。秦鎮(zhèn)政府多次想要尋找自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展特色，然而作為蔬菜、糧食生產(chǎn)的主要區(qū)域卻未能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得本地的農(nóng)業(yè)只能按照上級政府所規(guī)定的種植結(jié)構(gòu)來安排各個村莊相對應(yīng)的農(nóng)作物種植類型與種植面積。其二，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨著社會轉(zhuǎn)型以及社會發(fā)展階段的不同，其職能發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。社會環(huán)境、生態(tài)環(huán)境愈加受到上海市政府的重視，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)以及空間布局，剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商引資權(quán)，下沉社會治理權(quán)力成為這個時期的主要表征。此時，農(nóng)業(yè)治理的功能也就逐漸超出農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，成為政府進(jìn)行人口調(diào)控、社會服務(wù)的主要手段之一。此時，農(nóng)業(yè)治理也就逐步成為社會治理的重要內(nèi)容，而且農(nóng)業(yè)治理方式也逐漸形成了對社會治理方式的依附。

三、農(nóng)業(yè)依附性治理方式的經(jīng)驗呈現(xiàn)

(一)郊區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的原因

政府對市場的規(guī)范化治理與小農(nóng)戶經(jīng)營不規(guī)范之間的矛盾，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)逐漸走向規(guī)模化。市場的負(fù)外部性，又為政府進(jìn)行行政干預(yù)提供了必要的基礎(chǔ)，并且將市場的風(fēng)險問題轉(zhuǎn)換為治理問題。一般來說，政府進(jìn)行規(guī)模農(nóng)業(yè)治理的原因，基于以下三種考慮展開：首先，在城市化面向的年輕人大量外出形成的人口結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致了老年農(nóng)業(yè)逐漸走向消亡。位于郊區(qū)的秦鎮(zhèn)，年輕人的婚姻、工作以及家庭生活等都表現(xiàn)出極強(qiáng)的城市化面向，這就使年輕人選擇到鄰近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級以上的地方尋求更好的發(fā)展機(jī)會。然而，與之伴隨的是老年農(nóng)業(yè)中的老齡人口在年齡不斷增長的情況下，從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中漸次退出，使得老年農(nóng)業(yè)面臨著漸趨消亡的困境。

其次，以小農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式已經(jīng)不能滿足政府對農(nóng)業(yè)提出的發(fā)展需求，在政府的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)與小農(nóng)戶分散經(jīng)營之間存在著不可調(diào)和的矛盾，即政府無法在較低的成本下實現(xiàn)對分散小農(nóng)戶的精準(zhǔn)化治理[12]。因此，尋找農(nóng)業(yè)經(jīng)營的代理人，推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，成為此一時期政府進(jìn)行規(guī)模農(nóng)業(yè)治理的動機(jī)。同時，土地規(guī)模化經(jīng)營可以解決土地閑置問題，提高土地的利用效率，實現(xiàn)土地的機(jī)械化管理，以應(yīng)對老年農(nóng)業(yè)逐漸消亡帶來的消極影響[13]。

最后，來上海的外地務(wù)農(nóng)人員，即新型的“農(nóng)民農(nóng)”[14]群體，妨礙了政府所預(yù)期的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營目標(biāo)的實現(xiàn)。外地人在種植過程中，會破壞田地中基礎(chǔ)設(shè)施，使得農(nóng)田的經(jīng)營環(huán)境變差。比如，“黃瓜是蔬菜種植中盈利最高的領(lǐng)域，但是黃瓜種植對于土地要求很高，以前種植過黃瓜的土地不能被用來再次進(jìn)行黃瓜種植。因為黃瓜在生長過程中需要施加大量化肥，導(dǎo)致土壤板結(jié)，只有在種植完黃瓜之后進(jìn)行多年的水稻種植才可以緩解土地的板結(jié)問題”(3)內(nèi)容來源于訪談資料，秦某，男，47歲，秦鎮(zhèn)陶村農(nóng)副主任，2018年5月18日。。此外，外來人口在農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中，增加了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理負(fù)擔(dān)。外來務(wù)農(nóng)人員為了生產(chǎn)的便利性，多在田間搭建窩棚、私拉電線，用于居住和田間看護(hù)，容易造成各種安全問題。此外，以家庭式流動為主要表征的外來人口，“在上海創(chuàng)造價值的只是一個人，但是政府進(jìn)行治理和提供服務(wù)的時候，卻是要花費多個人的成本”(4)內(nèi)容來源于訪談資料，李某，女，45歲，秦鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)中心主任，2018年5月17日。。至此，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營實質(zhì)上成為當(dāng)前上海市郊區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路，以及政府進(jìn)行社會治理的必要選擇。

(二)郊區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模化的治理實踐

在市政府和區(qū)政府的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，已經(jīng)對秦鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)發(fā)展作了詳細(xì)的規(guī)定，實行“三區(qū)劃定”策略，即秦鎮(zhèn)在上海市的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中，主要是作為糧食區(qū)、蔬菜區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品區(qū)存在。其中，糧食作物種植面積1萬畝，蔬菜種植面積1萬畝，特產(chǎn)水果種植面積1萬畝?！斑@些是上面已經(jīng)確定好了的，并且都有規(guī)劃，我們沒有權(quán)力調(diào)整作物種植面積，只能夠盡量達(dá)到規(guī)劃所確定的面積。同時，我們也會確定各個村的種植結(jié)構(gòu)和種植面積，并且定期檢查”(5)內(nèi)容來源于訪談資料，李某，女，45歲，秦鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)中心主任，2018年5月17日。。

然而，在實際經(jīng)營過程中，土地的種植結(jié)構(gòu)與種植面積卻總是難以得到有效控制。高額的土地流轉(zhuǎn)租金促使秦鎮(zhèn)的村民采取私下流轉(zhuǎn)的方式，將土地租種給外來人口，對政府農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成沖擊。按照秦鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)政策，凡是經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)平臺進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地，村民每畝可以得到1200元流轉(zhuǎn)租金以及200元的國家平臺補(bǔ)助，共計1400元的土地流轉(zhuǎn)費用。然而，外來務(wù)農(nóng)人員為了爭取到本地農(nóng)民手中的土地，多付以高額租金，且多數(shù)在1700元以上，有的甚至高達(dá)3000元左右。同時，外來務(wù)農(nóng)群體為了擴(kuò)展盈利空間，進(jìn)而選擇種植盈利性較高的蔬菜、瓜果等，這在一定程度上就改變了秦鎮(zhèn)政府對各個村莊對農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和種植面積的規(guī)定，影響了政府制定的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。

為了完成上級政府所指定的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)治理的目標(biāo)，秦鎮(zhèn)政府開始竭力推動土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。自2016年開始，秦鎮(zhèn)所在的區(qū)政府開始出臺新的政策，鼓勵農(nóng)戶通過政府的土地流轉(zhuǎn)平臺進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。根據(jù)政策的規(guī)定，如果村民年滿六十周歲，并且與其子女的土地除自留地之外全部經(jīng)由政府流轉(zhuǎn)平臺進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，財政給予其每人每年200元的養(yǎng)老補(bǔ)貼。在村一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是將土地經(jīng)由土地流轉(zhuǎn)平臺進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地比例作為年終考核的重要指標(biāo)，以此形成對村級干部開展土地流轉(zhuǎn)工作的督促。土地經(jīng)過流轉(zhuǎn)平臺上收至村集體之后，存在兩種面向：其一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系社會中的優(yōu)質(zhì)資本，進(jìn)行土地開發(fā)利用，多用來建設(shè)民宿、旅游等，政府農(nóng)業(yè)中心每月會接到1～2個有意向進(jìn)行投資的商人。外來的優(yōu)質(zhì)資本，并不存在戶籍的限制，只要是符合法律規(guī)定，不以圈占土地為目的，都可以與農(nóng)業(yè)中心洽談。其二是村集體將上收集中后的土地在土地流轉(zhuǎn)中心進(jìn)行公示、招標(biāo)，參與競標(biāo)者大致分為秦鎮(zhèn)本地人或上海市其他區(qū)鎮(zhèn)的人。其中，秦鎮(zhèn)本地人可以以家庭農(nóng)場、合作社的形式來經(jīng)營土地，而上海市其他區(qū)鎮(zhèn)的人則須以優(yōu)質(zhì)涉農(nóng)企業(yè)的身份參與競標(biāo)。最終，根據(jù)村委會和競標(biāo)者雙方的意愿，簽訂為期2～5年的合同，并在農(nóng)業(yè)中心備案。

(三)郊區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；卫淼囊栏叫陨?/h3>

通過對競標(biāo)參與者的論述，我們發(fā)現(xiàn)家庭農(nóng)場、合作社、涉農(nóng)企業(yè)以及外來優(yōu)質(zhì)資本構(gòu)成了目前秦鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展主體。從政策執(zhí)行的理想角度來說，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營以及規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，按照秦鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)中心的“流轉(zhuǎn)—公示—招標(biāo)—競標(biāo)”程序，均是可以實現(xiàn)。但是，在實踐過程中卻陷入一定困境，使得農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)的實現(xiàn)不能夠僅依靠農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的自我治理，還形成了對社會治理的依附。

規(guī)?；r(nóng)業(yè)治理目標(biāo)的實現(xiàn)，最為關(guān)鍵的是要實現(xiàn)土地集中，即村民的土地都要經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)平臺實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。然而，土地流轉(zhuǎn)平臺的土地流轉(zhuǎn)租金的提升，所帶來的并不是土地流轉(zhuǎn)率的上升，而是外來務(wù)農(nóng)群體付給小農(nóng)戶租金的再次升高。也就是說，外來農(nóng)戶種植經(jīng)濟(jì)作物的土地流轉(zhuǎn)租金始終是高于經(jīng)由土地流轉(zhuǎn)平臺政府所支付給農(nóng)戶的土地租金，因此，秦鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)率始終未能達(dá)到區(qū)政府的要求，將外來人口從土地上驅(qū)逐出去，并不是依賴農(nóng)業(yè)治理所能夠完成的[15]。

為了實現(xiàn)將外來務(wù)農(nóng)人員從土地上驅(qū)逐出去的目的，秦鎮(zhèn)政府與村干部主要是采用了兩種方式：其一，將村民福利作為治理的抓手，實現(xiàn)土地集中流轉(zhuǎn)。在秦鎮(zhèn)各個村莊，村集體每年都有一定的經(jīng)濟(jì)收入，在村莊內(nèi)部按照戶籍、年齡等進(jìn)行福利分配。比如，針對老年人群體來說，每年的春節(jié)、重陽節(jié)、中秋節(jié)等都會發(fā)放一定物品和現(xiàn)金。自2017年開始秦鎮(zhèn)部分村開始以村民的福利作為抓手來進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的治理。

案例一：秦鎮(zhèn)陶村，經(jīng)由土地流轉(zhuǎn)平臺的土地流轉(zhuǎn)率，是干部年終考核的主要內(nèi)容。2016年，陶村的土地流轉(zhuǎn)率只有百分之七十多，離鎮(zhèn)政府規(guī)定的百分之九十的要求還差很多，結(jié)果村子里的每個村干部都被扣掉了一部分工資。所以，從2017年開始，“我們就通過村兩委班子的決議，決定把農(nóng)業(yè)的土地流轉(zhuǎn)和村民的福利發(fā)放結(jié)合起來。如果村民私下里將土地流轉(zhuǎn)給了外地人，我們就會在今年發(fā)放村民福利的時候，不再發(fā)給他們。我們這邊的老年人對于這些還是很看重的，這不僅僅是錢的問題，更是面子的問題。為什么大家都有福利，他自己卻沒有，這個時候就會遭受別人的猜測”(6)內(nèi)容來源于訪談資料，2018年5月21日。。

其二，將屬于政府的治理目標(biāo)，但是政府本身又不好解決的，通過村民自治的方式形成村民公約，將政府的事情經(jīng)由村民自治的形式轉(zhuǎn)化為村民自己的事情。在當(dāng)前的社會治理過程中，各個村開始嚴(yán)格控制外來人口的數(shù)量。規(guī)模農(nóng)業(yè)的治理方式并不能完全實現(xiàn)對外來人口的驅(qū)趕，而且政府也沒有明確的政策規(guī)定可以驅(qū)逐外來務(wù)農(nóng)群體。因此，只能通過村規(guī)民約的方式來對外來人口數(shù)量進(jìn)行控制。

案例二：秦鎮(zhèn)桃李村擁有較多的外來人口，并且多以種植西瓜、黃瓜、草莓、番茄等利潤較高的經(jīng)濟(jì)作物為主。2017年為了控制外來人口總體數(shù)量，秦鎮(zhèn)明確規(guī)定，鎮(zhèn)區(qū)的各個居民社區(qū)外來人口數(shù)量不得多于本小區(qū)的人口居住數(shù)量，各個農(nóng)村居住區(qū)每戶人家不得超過兩戶外來租戶，最好只居住一戶外來人。但是秦鎮(zhèn)政府的這條政策未能找到法律依據(jù)，只是通過村委會動員村民，以村規(guī)民約的方式來實現(xiàn)對外來人口數(shù)量的控制。桃李村的各個小組基本上在2017年上半年形成了村規(guī)民約，并且制定了懲罰性措施，如果村民不遵守村規(guī)民約中關(guān)于外來人口的規(guī)定，將會失去政府補(bǔ)助的機(jī)會，同時整個村民小組也將不會參與桃李村的福利分配(7)內(nèi)容來源于訪談資料，2018年5月23日。。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊通過社會治理的方式，實現(xiàn)了對外來人口數(shù)量的控制，使經(jīng)營土地的外地人數(shù)量急劇下降。在這種社會治理形勢下，村民選擇將土地流轉(zhuǎn)給村集體，村集體選擇本地“信得過”的村民來經(jīng)營土地。至此，政府治理視角中規(guī)?；r(nóng)業(yè)格局基本形成，政府的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)也基本達(dá)成。

四、農(nóng)業(yè)依附性治理的內(nèi)在生成邏輯

(一)郊區(qū)農(nóng)業(yè)的都市定位

上海市城鄉(xiāng)關(guān)系的獨特性是理解郊區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；卫沓尸F(xiàn)出較強(qiáng)依附性的重要維度。上海市的城鄉(xiāng)關(guān)系不能僅僅從城鄉(xiāng)對立或其他的新型城鄉(xiāng)關(guān)系的角度來解釋，它經(jīng)歷了從緊張到松散再到緊密的歷程，核心判斷依據(jù)就是鄉(xiāng)村有無自主發(fā)展權(quán)，以及城鄉(xiāng)之間發(fā)展關(guān)聯(lián)性的強(qiáng)弱程度。新中國以后的工業(yè)化建設(shè)，實質(zhì)是剝奪鄉(xiāng)村的自主發(fā)展權(quán)以更好地為工業(yè)化、城市化服務(wù)，但此時的城市與工業(yè)并沒有足夠的能力對鄉(xiāng)村與農(nóng)業(yè)進(jìn)行反哺，城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)出緊張性特征。稅費改革之后，區(qū)域之間的差異造成了城鄉(xiāng)之間的關(guān)系分殊，絕大部分地區(qū)在此一階段開始實行城市帶動鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的發(fā)展策略。此時，鄉(xiāng)村具有很強(qiáng)的自主發(fā)展權(quán)，甚至有些鄉(xiāng)村地區(qū)可以自主招商并鼓勵村民創(chuàng)辦小作坊等，但是城鄉(xiāng)之間并無太多溝通，呈現(xiàn)出了松散型城鄉(xiāng)關(guān)系。然而在現(xiàn)階段，上海市開始統(tǒng)籌整個城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，將鄉(xiāng)村定位為城市發(fā)展的必要補(bǔ)充，鄉(xiāng)村要為城市的發(fā)展作出貢獻(xiàn)，鄉(xiāng)村發(fā)展立足于上海市的整體發(fā)展規(guī)劃[16]。同時，上海市又擁有足夠的財政資金對鄉(xiāng)村的發(fā)展給予支持，此時的城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出緊密化的特征[17]。

秦鎮(zhèn)作為城市的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并不具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性，它受到市政府以及所在區(qū)政府的制約。同時，在招商引資權(quán)近些年來逐漸被剝離出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能體系之后，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職能逐步演變?yōu)橐陨鐣卫頌橹鱗18]，承接由街鎮(zhèn)下沉到村居社區(qū)的各項治理性職能。因此，郊區(qū)的發(fā)展和治理與市政府以及區(qū)政府的規(guī)劃緊密相關(guān)。

在這種緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系背景下，郊區(qū)社會的農(nóng)業(yè)發(fā)展被定為都市型農(nóng)業(yè)，使得農(nóng)業(yè)本身所具有的功能更加多元化。都市農(nóng)業(yè)的定位對郊區(qū)農(nóng)業(yè)來說具有三種內(nèi)涵：其一是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)屬性，即農(nóng)業(yè)的發(fā)展要帶動農(nóng)民收入的增長和農(nóng)村的發(fā)展；其二是農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能，特別是在郊區(qū)愈加重視生態(tài)環(huán)境治理的背景下，發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)成為都市農(nóng)業(yè)的重要標(biāo)準(zhǔn)；其三是農(nóng)業(yè)以都市為指向的服務(wù)功能，包含農(nóng)產(chǎn)品的深度加工，郊區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展要滿足城市的糧食、蔬菜與特色產(chǎn)品的需求，同時郊區(qū)農(nóng)業(yè)也可以與其他產(chǎn)業(yè)融合作為旅游休閑的場所。也就是說，在郊區(qū)農(nóng)業(yè)的都市型定位下，規(guī)模農(nóng)業(yè)的功能早已超出單純的經(jīng)濟(jì)效益定位，而是擔(dān)負(fù)完成糧食生產(chǎn)的政治任務(wù)和帶動農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展的經(jīng)濟(jì)任務(wù)[19]。

(二)郊區(qū)農(nóng)業(yè)治理的激勵性政策導(dǎo)向

在規(guī)模農(nóng)業(yè)進(jìn)行治理的過程中，農(nóng)業(yè)中心的治理政策多是具有激勵性質(zhì)的政策措施，即鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大規(guī)模承包土地。目前來說，秦鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)干預(yù)政策主要分為兩類：其一，政府通過流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼來干預(yù)土地流轉(zhuǎn)市場，2003年左右，開始出現(xiàn)將土地私自流轉(zhuǎn)給外地人的現(xiàn)象，2008年達(dá)到高峰。2016年政府開始規(guī)范農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)市場，鼓勵村民將土地通過農(nóng)業(yè)中心的流轉(zhuǎn)平臺進(jìn)行流轉(zhuǎn)，國家給予經(jīng)過平臺流轉(zhuǎn)的土地每畝200元的補(bǔ)助，并給予全家流轉(zhuǎn)土地的60歲以上的老年人每年200元的養(yǎng)老補(bǔ)貼。政府希望通過提高給農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，實現(xiàn)對農(nóng)戶的吸引，從而將土地不再流轉(zhuǎn)給外地人，而是流轉(zhuǎn)到村集體的手中，再由村集體承包出去。其二是政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，根據(jù)秦鎮(zhèn)政府的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)營規(guī)模在一定面積以上的農(nóng)戶，農(nóng)藥、化肥和種子等都可以獲得國家的資金支持。此外，農(nóng)戶購買農(nóng)機(jī)還可以得到國家的補(bǔ)助，有的農(nóng)機(jī)補(bǔ)助甚至高達(dá)農(nóng)機(jī)價格的80%。

至此，我們發(fā)現(xiàn)政府在規(guī)模農(nóng)業(yè)領(lǐng)域范圍的治理，其實質(zhì)是希望通過自己的政策支持和資金補(bǔ)助來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，以及通過政策支持所形成的誘導(dǎo)性來干預(yù)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，從而使得秦鎮(zhèn)的規(guī)模農(nóng)業(yè)在“三區(qū)劃定”的大框架內(nèi)展開。但是，純農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的治理多是激勵性政策，即鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土地承包、農(nóng)作物生產(chǎn)加工，甚至是農(nóng)產(chǎn)品的銷售，但是鼓勵性政策并不能如懲罰性措施一般，有效地實現(xiàn)外來務(wù)農(nóng)群體與土地之間的分離。在上文中，我們發(fā)現(xiàn)即便政府提升了土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼，但是土地依然被農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)給外地人。因此，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的自我治理，是難以實現(xiàn)自身的發(fā)展目標(biāo)，必須依賴于社會治理體系才能夠?qū)崿F(xiàn)對外來務(wù)農(nóng)群體的驅(qū)趕。

(三)治理風(fēng)險的規(guī)避與轉(zhuǎn)移

在農(nóng)業(yè)治理體系中秦鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)中心作為鎮(zhèn)層面的治理主體，對整個鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整與種植面積的規(guī)劃具有較大的影響作用。然而，農(nóng)業(yè)中心實際上并沒有實現(xiàn)與分散的小農(nóng)戶之間進(jìn)行有效的對接，從而難以將土地從本地農(nóng)戶手中收歸到村集體。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)業(yè)中心將農(nóng)業(yè)治理的任務(wù)通過條線的層級壓力，下沉到村莊負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)治理的干部。比如，農(nóng)業(yè)中心其中一項農(nóng)業(yè)治理任務(wù)是對種植規(guī)模在十畝以上的蔬菜進(jìn)行質(zhì)量安全檢測。檢測人員為農(nóng)業(yè)中心從社會上招募的人員，支付上海市最低工資，由鎮(zhèn)財政負(fù)責(zé)。檢測人員每個月負(fù)責(zé)監(jiān)測5000個樣本，并且將蔬菜檢測數(shù)據(jù)通過網(wǎng)絡(luò)上傳到農(nóng)業(yè)中心。隨著工作任務(wù)劇增，檢測人員由于工資低而任務(wù)繁重等原因，逐漸從本崗位辭職。農(nóng)業(yè)中心將檢測員所負(fù)責(zé)的農(nóng)業(yè)治理任務(wù)合并到村莊負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)治理的干部職能體系之內(nèi)，由村干部兼任。

同時，按照農(nóng)業(yè)中心的規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)的合同是由村委和土地承包者共同簽字確認(rèn)，并且上報農(nóng)業(yè)中心進(jìn)行備案。然而，村干部在招標(biāo)過程中，并不具備一定的能力對土地承包者進(jìn)行資質(zhì)的嚴(yán)格審查，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中所出現(xiàn)的治理性風(fēng)險由村干部來承擔(dān)，從而實現(xiàn)了科層制下農(nóng)業(yè)治理風(fēng)險的規(guī)避與轉(zhuǎn)移。在土地的流轉(zhuǎn)市場中，小農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給外地人，簽訂的流轉(zhuǎn)合同并未經(jīng)過村委會的公證，合同的正規(guī)性與合法性未能得到承認(rèn)。然而，在外地承包者由于經(jīng)營不善或者對市場預(yù)期缺乏信心時，多選擇未付土地租金提前退場。此時，小農(nóng)戶的土地租金則由村民小組和村莊共同承擔(dān)。此外，種植大戶經(jīng)營的合作社與家庭農(nóng)場等，這些經(jīng)營群體的資質(zhì)審核、經(jīng)營規(guī)范性審查等也由農(nóng)業(yè)中心下放到村莊來執(zhí)行。農(nóng)業(yè)中心僅僅是對村莊的農(nóng)業(yè)工作進(jìn)行一定程度的督促和檢查，而較少直接干預(yù)村莊內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)以及合作社、家庭農(nóng)場的日常性經(jīng)營。

至此，村干部不得不將農(nóng)業(yè)規(guī)?；闹卫砗喜⒌狡淙粘５纳鐣卫砉ぷ髦?，實現(xiàn)不同條線之間工作內(nèi)容的合并。通過社會治理網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)對外地人口數(shù)量的控制，就間接地實現(xiàn)了對外地務(wù)農(nóng)群體與土地之間的隔離。將福利以及村規(guī)民約的制定，作為控制外來人口數(shù)量，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的主要方式，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的規(guī)模化治理對社會治理的依附性生成。

五、結(jié)論與討論：農(nóng)業(yè)依附性治理的意外后果

上海市郊區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，受上海市郊區(qū)的城鄉(xiāng)關(guān)系的影響，即在緊密型的城鄉(xiāng)關(guān)系背景下，都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展定位使得郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并不具備很大的農(nóng)業(yè)自主發(fā)展空間。新時代的規(guī)模農(nóng)業(yè)，兼具了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)等多元化的功能，這在一定程度上也導(dǎo)致規(guī)模農(nóng)業(yè)的治理具有高度的復(fù)雜性。純粹市場主導(dǎo)下的自發(fā)實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)治理邏輯逐漸被政府的行政干預(yù)邏輯所取代，而農(nóng)業(yè)規(guī)模化治理在這一過程中也表現(xiàn)出對社會治理體系的高度依附性。農(nóng)業(yè)治理體系對社會治理體系呈現(xiàn)出的依附性，使得秦鎮(zhèn)政府快速推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，并且降低了政府進(jìn)行農(nóng)業(yè)治理的各種成本。然而，依附性治理格局下的規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，卻出現(xiàn)了一些意外性后果。

首先，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營呈現(xiàn)出名實分離的狀態(tài)，政府為了推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，穩(wěn)定糧食和蔬菜的生產(chǎn)面積，給予種植水稻和蔬菜的家庭農(nóng)場和合作社一定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助。同時，在市、區(qū)以及鎮(zhèn)政府都對合作社進(jìn)行等級評定。按照上海市的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，市級合作社將會給予一次性補(bǔ)助50萬元，區(qū)級合作社30萬元，鎮(zhèn)級合作社10萬元補(bǔ)助。種植水稻以及蔬菜也只有在成立合作社兩年之后，才能夠申請無公害認(rèn)證。因此，申請合作社成為種植大戶謀取經(jīng)濟(jì)利益的手段之一，甚至出現(xiàn)偽造合作社成員名單、多個合作社成員名單完全一致的情形。于是，在政府希望快速完成農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營目標(biāo)的情勢之下，合作社、家庭農(nóng)場等集體經(jīng)營的組織方式逐漸成為大農(nóng)戶套取國家利益的一種隱晦方式。

其次，政府通過福利型治理和村規(guī)民約式的治理手段，實現(xiàn)了將外來人口從土地上驅(qū)逐出去的目的。同時，將農(nóng)戶手中的土地上收至村集體手中之后，再將土地轉(zhuǎn)包給本地人。然而，這種轉(zhuǎn)包之后農(nóng)業(yè)中心和村干部的監(jiān)管乏力，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)市場中土地販子的出現(xiàn)，即土地流轉(zhuǎn)市場呈現(xiàn)出多個層級的土地流轉(zhuǎn)交易。也就是說，政府通過社會治理的方式實現(xiàn)了對外來農(nóng)戶的驅(qū)逐，并且將土地轉(zhuǎn)租給了種植大戶。種植大戶卻基于經(jīng)營成本與農(nóng)業(yè)經(jīng)營利益的考慮，將土地以高額租金再次把土地轉(zhuǎn)租給外來務(wù)農(nóng)群體，外來的務(wù)農(nóng)群體也會因為經(jīng)營不善產(chǎn)生多次轉(zhuǎn)租。因此，在秦鎮(zhèn)與其他鎮(zhèn)之間，存在著到處尋找土地的“中介”以及為獲得土地而四處遷移的外來務(wù)農(nóng)群體。也就是說，政府雖然通過社會治理的方式實現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)的規(guī)?；卫?，可是土地販子的存在卻使得規(guī)模化經(jīng)營的實質(zhì)依舊是分散的小農(nóng)戶的聯(lián)合。

最后，農(nóng)業(yè)規(guī)模化治理以及政府社會治理的成本，部分轉(zhuǎn)嫁給土地流轉(zhuǎn)市場中底層小農(nóng)戶與外來農(nóng)戶群體。在農(nóng)業(yè)規(guī)?；卫淼囊栏叫愿窬种?，政府通過行政干預(yù)的手段實現(xiàn)了表面的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。可是在市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行邏輯下，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的背后是多數(shù)小農(nóng)戶以及外來農(nóng)戶的聯(lián)合經(jīng)營體?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府基于降低對接分散小農(nóng)戶治理成本的考慮，選擇以高額補(bǔ)貼的方式扶持家庭農(nóng)場、合作社等農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的組織形式，可是這種高額的土地流轉(zhuǎn)租金以及社會治理的其他成本卻是隨著土地流轉(zhuǎn)市場的多級化發(fā)展而轉(zhuǎn)移到底層分散的本地小農(nóng)戶以及大量的外來務(wù)農(nóng)群體的身上。這就導(dǎo)致了政府采用社會治理的邏輯來干預(yù)農(nóng)業(yè)治理，雖然實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的目標(biāo)，卻進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)的非經(jīng)濟(jì)性。

致謝：感謝熊萬勝、葉敏、張建雷、朱靈艷等師友在調(diào)研與論文寫作過程中的幫助，感謝匿名審稿老師和編輯老師的修改意見，文責(zé)自負(fù)。