建立健全防治“小金庫”工作長效機(jī)制探析

夏紅文

改革開放以來，全國先后開展了三次“小金庫”專項(xiàng)治理工作，但由于一些地方、部門和單位法制觀念淡薄、管理不到位，私設(shè)“小金庫”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真，擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序，造成國家財(cái)政收入和國有資產(chǎn)流失，而且違背了科學(xué)發(fā)展觀要求，扭曲了市場對(duì)資源的合理配置，削弱了政府宏觀調(diào)控能力，影響了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，甚至誘發(fā)和滋生腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。因此，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)“小金庫”治理的必要性和現(xiàn)實(shí)意義，分析“小金庫”存在形式、形成原因及其危害，采取切實(shí)有效措施，建立健全防治“小金庫”工作長效機(jī)制，從源頭上根治“小金庫”。

一、“小金庫”概念及表現(xiàn)形式

（一）概念

“小金庫”是民間俗語，是國家政治經(jīng)濟(jì)生活的一種現(xiàn)象，始于上世紀(jì)七十年代末財(cái)政部組織清理的“小錢柜”，1986年開展稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查時(shí)開始俗稱“小金庫”。在借鑒以往“小金庫”定義，充分吸取現(xiàn)行法律、法規(guī)相關(guān)規(guī)定內(nèi)容，并廣泛征求部門與地方意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)研究與討論，將“小金庫”定義為：違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。

（二）表現(xiàn)形式

按照《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》，“小金庫”主要有七種表現(xiàn)形式，分別是：一是違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫”；二是用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”；三是以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫”；四是經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬戶核算設(shè)立“小金庫”；五是虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫”；六是以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫”；七是上下級(jí)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”。

（三）資金來源

“小金庫”資金來源主要包括：一是財(cái)政撥款；二是政府性基金收入；三是專項(xiàng)收入；四是行政事業(yè)性收費(fèi)收入；五是罰沒收入；六是國有資本經(jīng)營收入；七是國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入；八是資產(chǎn)處置收入；九是資產(chǎn)出租收入；十是經(jīng)營收入；十一是利息收入；十二是捐贈(zèng)收入；十三是附屬單位上繳收入等。

二、“小金庫”形成原因及其危害

（一）形成根源

1.單位領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識(shí)不足。一些單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)經(jīng)法規(guī)制度不熟悉不了解，法制觀念淡薄，對(duì)私設(shè)“小金庫”危害性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為“賬外賬”也是賬，變通為單位職工搞福利。

2.部門和個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)。從當(dāng)前查處的“小金庫”資金去向分析來看，大部分用于本單位職工獎(jiǎng)金福利、請(qǐng)客送禮費(fèi)用支出等。近年來，財(cái)政部門加大對(duì)預(yù)算資金監(jiān)管力度，對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工各種津補(bǔ)貼列支進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)招待費(fèi)列支指標(biāo)限制，使一些部門單位感覺手腳被捆死，便通過設(shè)立“小金庫”處理不合規(guī)費(fèi)用。

3.財(cái)會(huì)部門各級(jí)人員落實(shí)制度不嚴(yán)。部分單位財(cái)會(huì)人員原則性不強(qiáng)，明知私設(shè)“小金庫”嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，仍然不按制度辦事，助長“小金庫”滋生。

4.查處力度不強(qiáng)。有關(guān)部門的監(jiān)察審計(jì)不深入、不到位，處罰辦法剛性差、彈性大，大多是對(duì)“小金庫”一收了之，一罰了之，或根本不沒收不處罰。沒有追根溯源，沒有對(duì)直接責(zé)任人給予相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分。國家及各級(jí)財(cái)政審計(jì)部門曾組織過多次清查活，雖有收效，但遠(yuǎn)沒有達(dá)到令行禁止的地步，有的地方則出現(xiàn)屢禁不止的現(xiàn)象。

（二）危害

1.擾亂國民經(jīng)濟(jì)正常秩序?！靶〗饚臁碧颖車液暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控和監(jiān)督，為其擴(kuò)大對(duì)各種資金管理使用的權(quán)力范圍提供了方便，各種會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)信息失真、各種消費(fèi)開支不反映、大量的資金脫離基本賬戶、公款私存、人為虛增儲(chǔ)蓄數(shù)額、個(gè)人灰色收人增加，造成國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控決策不準(zhǔn)、政策失效或不能發(fā)揮應(yīng)有的效能。

2.誘發(fā)職務(wù)犯罪，助長腐敗現(xiàn)象蔓延?！靶〗饚臁笔罩Р还_，不設(shè)賬目或賬目混亂，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)將其視為已有，隨意支配，任意揮霍，也為一些犯罪分子貪污、賄賂、挪用公款等提供了方便。

3.造成國有資產(chǎn)流失。有的單位“小金庫”賬外經(jīng)營，使大量國有資產(chǎn)不在賬上反映；有的單位“小金庫”隱瞞收入、虛列成本，偷逃國家大量的流轉(zhuǎn)稅、所得稅等稅款；有的單位則直接將國家及地方預(yù)算收入截人“小金庫”，使國家財(cái)政蒙受重大損失，國有資產(chǎn)流失。

三、“小金庫”治理情況

我國大范圍的“小金庫”治理主要有三次：第一次是在1989年。針對(duì)“小金庫”蔓延，消費(fèi)基金增長過猛，奢侈浪費(fèi)嚴(yán)重的問題，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理檢查“小金庫”的通知》，決定結(jié)合稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查對(duì)“小金庫”進(jìn)行一次全面清理和檢查。第二次是在1995年。黨中央、國務(wù)院針對(duì)“小金庫”屢禁不止、嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣的問題，以國辦發(fā)[1995129號(hào)文件，批轉(zhuǎn)了財(cái)政部、審計(jì)署和中國人民銀行《關(guān)于清理檢查“小金庫”意見的通知》，在全國范圍開展了大規(guī)模的“小金庫”專項(xiàng)清查，對(duì)21萬多戶企業(yè)和單位進(jìn)行了重點(diǎn)檢查，共查出違紀(jì)金額柏多億元，對(duì)1萬多個(gè)單位和企業(yè)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)130名有關(guān)責(zé)任人給予了黨紀(jì)政紀(jì)處分或移交司法機(jī)關(guān)處理。第三次是在2008年。按照第十七屆中央紀(jì)委二次全會(huì)精神和國務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議精神，對(duì)“小金庫”問題開展了全國性的治理。從各省自查的情況看，情況并不樂觀。在查處中還發(fā)現(xiàn)，與過去相比，“小金庫”問題出現(xiàn)了許多新的變化和特點(diǎn)。

四、“小金庫”現(xiàn)狀及新動(dòng)向

近年來。國家加大了對(duì)私設(shè)“小金庫”的清查力度。然而重重禁令，依然未能阻止小金庫的擴(kuò)張蔓延：上至國家機(jī)關(guān)，下至地方政府，“小金庫”司空見慣。國家審計(jì)署的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示。從1998年到2006年上半年的8年半間，全國審計(jì)機(jī)關(guān)共查出“小金庫”（含擠占挪用）資金1406億元。僅2006年上半年，全國審計(jì)機(jī)關(guān)就查出違規(guī)小金庫資金130億元。而在審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍內(nèi)，所有國家機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位每年“小金庫”的數(shù)額可能高達(dá)827億元。

（一）數(shù)額逐年攀升

從這些年查處的情況看，盡管每年對(duì)“小金庫”都有各種檢查，但“小金庫”的數(shù)量不僅沒有明顯減少，而且出現(xiàn)上升趨勢。從國家審計(jì)署披露的資料看，查處“小金庫”數(shù)額呈逐年上升趨勢。2005年查處312億元，是1998年的3倍。

（二）手段更加隱蔽

近年來，少數(shù)單位開始采取從收入不入賬逐步轉(zhuǎn)向虛列支出套取現(xiàn)金等更隱蔽方法私設(shè)小金庫，虛開正規(guī)發(fā)票，虛列支出、套取現(xiàn)金，為防止被查處，個(gè)別單位甚至定期或不定期將“小金庫”賬目秘密銷毀，手法十分隱蔽，調(diào)查取證難度加大，如無知情人舉報(bào)并與往來單位核對(duì)賬目，相當(dāng)難發(fā)現(xiàn)，即使有少數(shù)虛假發(fā)票被發(fā)現(xiàn)，也不易暴露“小金庫”的整體情況。

（三）用途日益多樣化

不僅用于單位職工個(gè)人福利、補(bǔ)助、獎(jiǎng)金以及超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍解決單位辦公費(fèi)用等“灰色消費(fèi)”，而且相當(dāng)一部分用于滿足個(gè)別人的利益，進(jìn)行送禮、行賄、揮霍、因私消費(fèi)甚至貪污私分等“黑色支出”。據(jù)某省檢察機(jī)關(guān)抽樣調(diào)查，63%的貪污案件涉及“小金庫”，賄賂案件中42%的行賄款項(xiàng)來自“小金庫”。

五、必須充分認(rèn)識(shí)“小金庫”治理的重大意義和必要性

在當(dāng)前受國際金融危機(jī)影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大情況下，開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作，對(duì)營造公平競爭經(jīng)濟(jì)環(huán)境，合理配置社會(huì)資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。2009年，中辦、國辦《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》、四部委《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》出臺(tái)后，各級(jí)人民銀行高度重視“小金庫”專項(xiàng)治理工作，濟(jì)南分行專門召開電視電話會(huì)議進(jìn)行部署，李亞新副行長對(duì)開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作提出具體工作意見。其必要性主要表現(xiàn)在：一是開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作是全面貫徹黨的十七大精神，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求；二是開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作是按照“標(biāo)本兼治、重在治本”原則，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然要求；三是開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作是強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理，深化收入分配制度改革，進(jìn)一步提升央行履職能力的必然要求。

六、“小金庫”治理長效機(jī)制建議

治理“小金庫”問題不是幾次專項(xiàng)行動(dòng)可以解決的，必須建設(shè)根治“小金庫”長效機(jī)制，重點(diǎn)從源頭上治理“小金庫”。

（一）加強(qiáng)思想教育

通過黨性、黨風(fēng)、黨紀(jì)教育，幫助廣大黨員干部堅(jiān)定理想信念，樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀、榮辱觀，正確對(duì)待權(quán)力、地位、名譽(yù)和利益，明辨是非，不斷增強(qiáng)拒腐防變能力，自覺抵御拜金主義、享樂主義等腐朽思想和生活方式的侵蝕。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員教育培訓(xùn)，搞好財(cái)會(huì)人員的職業(yè)道德建設(shè)，努力做到“誠信為本，操守為重，堅(jiān)持準(zhǔn)則，不做假賬”，充分認(rèn)識(shí)到“小金庫”的嚴(yán)重危害性。

（二）深化財(cái)政預(yù)算體制改革

一是要解決預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩本賬的問題，一個(gè)單位只能有一本賬。二是要深化“收支兩條線”改革。第三，無論是哪個(gè)政府機(jī)關(guān)，不管是法院、公安、工商、稅務(wù)還是別的機(jī)關(guān)，都不能在本部門、本系統(tǒng)內(nèi)制定行政性收費(fèi)和集體或個(gè)人的工作考核掛鉤的績效考評(píng)政策。作為一級(jí)政府，更不能制定這樣直接誘發(fā)濫用權(quán)力、部門創(chuàng)收的政策。最后，所有收費(fèi)政策必須經(jīng)過一定的民主決策程序，且要制定成正式的政策，通過網(wǎng)站或其他便利的方式預(yù)先告知交費(fèi)人。所有收費(fèi)都必須直接交納到規(guī)定的部門，而不能由具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)或人員來直接收取。

（三）嚴(yán)查嚴(yán)處

切實(shí)加強(qiáng)查處力度，開展定期或不定期的檢查清理，對(duì)有令不行，有禁不止，私設(shè)“小金庫”的行為要嚴(yán)肅處理，嚴(yán)格責(zé)任追究，要與單位主要領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)先、評(píng)優(yōu)、評(píng)模及經(jīng)濟(jì)責(zé)任制考核掛鉤，實(shí)行一票否決制，對(duì)造成較大損失或較大影響的要嚴(yán)格按黨紀(jì)政紀(jì)對(duì)有關(guān)責(zé)任人作出相應(yīng)的處理，情節(jié)惡劣，觸犯國家法律的要及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理，真正起至查處一件，教育一批的警示教育作用，只有這樣，才能從根本上剎住私設(shè)“小金庫”的歪風(fēng)。

（四）推動(dòng)職務(wù)消費(fèi)制度改革，推行陽光財(cái)務(wù)，實(shí)行群眾監(jiān)督

各級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)合理的職務(wù)消費(fèi)要獨(dú)立負(fù)擔(dān)，不能向下攤派，要從權(quán)力監(jiān)督上探索出能有效監(jiān)督自上而下攤派行為的體制和機(jī)制。在各級(jí)政府內(nèi)部，都要推行職務(wù)消費(fèi)公開，定期把單位的所有收支公布于陽光之下，接受職工監(jiān)督。只有這樣，在審計(jì)部門審計(jì)單位的時(shí)候，通過廣泛與單位職工的接觸，充分了解被查單位的經(jīng)營范圍、收支情況、全面掌握調(diào)查對(duì)象的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而掌握違紀(jì)線索。同時(shí)，發(fā)動(dòng)單位全體職工進(jìn)行舉報(bào)，對(duì)查處屬實(shí)者給予舉報(bào)人重獎(jiǎng)。