經(jīng)濟責任審計：審計“免疫系統(tǒng)”的防火墻

【摘要】經(jīng)濟責任審計對于促進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、正確履行工作職責具有非常重要的意義，是從機制上和源頭上預(yù)防和治理腐敗，加強主動監(jiān)督，促進依法行政，推進依法治國的一項有效措施。審計“免疫系統(tǒng)”論的提出，更是要求經(jīng)濟責任審計充分發(fā)揮防火墻的功能維護國家經(jīng)濟安全。本文即以“免疫系統(tǒng)”論為主線，系統(tǒng)分析了經(jīng)濟責任審計在新環(huán)境下的目標理念的提升、職能的拓展，明確提出經(jīng)濟責任審計應(yīng)凸顯財政績效、地方政府債務(wù)、“三公”經(jīng)費、民生責任和生態(tài)環(huán)保責任等方面內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】免疫系統(tǒng)職能拓展防火墻

審計署劉家義審計長指出：審計的本質(zhì)是保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，如果“免疫系統(tǒng)”不健全，就會產(chǎn)生嚴重后果?！懊庖呦到y(tǒng)”理論的提出，強調(diào)了在傳統(tǒng)審計職能的基礎(chǔ)上，擴展了預(yù)防，揭露和抵御的職能，更加重視審計的預(yù)防功效，起到從源頭遏制問題的作用。而經(jīng)濟責任審計，作為一項伴隨著我國政治和經(jīng)濟體制改革的發(fā)展而建立起來的具有中國特色的審計制度，應(yīng)該成為審計“免疫系統(tǒng)”的“防火墻”，通過考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力與執(zhí)政能力，在促進其依法管理，防止源頭腐敗、加強黨風廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。

一、“免疫系統(tǒng)”論下經(jīng)濟責任審計的目標定位

在“免疫系統(tǒng)”論下，政府審計要預(yù)防、揭露和抵御經(jīng)濟發(fā)展過程中的社會問題。傳統(tǒng)的經(jīng)濟責任審計側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財政財務(wù)收支的真實性、合法性，審計方式多以離任審計為主，通過事后的監(jiān)督和評價，對領(lǐng)導(dǎo)干部受托經(jīng)濟責任進行考核。2009年匯總的部長經(jīng)濟責任審計結(jié)果報告基本上是部門預(yù)算執(zhí)行審計中的違紀違規(guī)問題，內(nèi)容相當單薄，對審計“免疫系統(tǒng)”的把握上還存在較大的認識問題，審計人員的審計理念還沒有完全與“免疫系統(tǒng)論”融合起來。

但是在防風險、重控制、強監(jiān)管的時代背景下，經(jīng)濟責任審計審計必須要更新目標理念，擺脫傳統(tǒng)政府審計內(nèi)容的束縛，樹立監(jiān)督與服務(wù)并重的理念，樹立“免疫系統(tǒng)”功能的理念，從過去注重財政財務(wù)監(jiān)督，發(fā)展到預(yù)測決策等前瞻性的增加政府組織價值的目標導(dǎo)向上來。在經(jīng)濟責任審計工作中，堅持以守法、守紀、守規(guī)、盡責為重點，注重堅持以促進內(nèi)控的嚴格有效執(zhí)行和健全完善、防范未來風險為落腳點，注重從體制、運行機制等層面對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改建議，促進政府管理效能的提高，努力發(fā)揮經(jīng)濟責任審計作為“免疫系統(tǒng)”防火墻的功能。

二、“免疫系統(tǒng)”論下經(jīng)濟責任審計的職能拓展

黨的十七大報告指出：“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行。要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制……重點加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”由此可見，新形勢下經(jīng)濟責任審計的職能拓展是建立在國家對于權(quán)利控制的新要求基礎(chǔ)之上的。經(jīng)濟責任審計作為政府審計維護國家經(jīng)濟安全的重要一環(huán)，應(yīng)借助政府管理的平臺，從體制的公平效率、管理的效能、資金的績效、工作的成效、政策的效用等五個方面來發(fā)揮審計的建設(shè)性作用，完全符合“免疫系統(tǒng)論”對經(jīng)濟責任審計的要求。

（一）經(jīng)濟責任審計的制度創(chuàng)新

審計起源于受托經(jīng)濟責任的存在，由于社會需要的層次與水平總是不斷發(fā)展和提高的，受托經(jīng)濟責任的內(nèi)容隨之呈現(xiàn)出逐步擴大的趨勢，從而導(dǎo)致了審計活動的不斷發(fā)展與創(chuàng)新。經(jīng)濟責任審計正是不斷發(fā)展的現(xiàn)代審計活動發(fā)展創(chuàng)新的成果之一，體現(xiàn)了中國審計實踐與中國國情的緊密結(jié)合。

2010年12月，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》的印發(fā)與實施，使經(jīng)濟責任審計在我國作為一項制度確立起來。該《規(guī)定》對經(jīng)濟責任審計監(jiān)督制度作了更加全面、系統(tǒng)和具體的規(guī)定，明確了經(jīng)濟責任審計在組織協(xié)調(diào)、審計評價與結(jié)果運用、審計結(jié)果公告及責任追究等方面的相關(guān)內(nèi)容與要求，細化了《審計法》規(guī)定的經(jīng)濟責任審計制度，從制度層面保障了經(jīng)濟責任審計“免疫系統(tǒng)”防火墻功能的充分發(fā)揮。

（二）經(jīng)濟責任審計的功能創(chuàng)新

審計功能不是一成不變的，而是隨著審計環(huán)境的變化和社會經(jīng)濟的發(fā)展進步而動態(tài)發(fā)展的。傳統(tǒng)理論中，經(jīng)濟責任審計的職能包括監(jiān)督、鑒證和評價三個方面的內(nèi)容。隨著公共受托責任內(nèi)涵的拓展，對經(jīng)濟責任審計本質(zhì)理解的進一步加深，經(jīng)濟責任審計功能也隨之擴展。

經(jīng)濟責任審計是實現(xiàn)審計“免疫系統(tǒng)”功能最有效的現(xiàn)實路徑選擇。審計機關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責任審計的目的是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)執(zhí)行財經(jīng)紀律等情況進行監(jiān)督檢查，并在一定程度上判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確履行其經(jīng)濟職責、是否遵守廉潔從政各項規(guī)定。在“免疫系統(tǒng)”理論下，經(jīng)濟責任審計除了具有以上三大功能外，預(yù)防、修復(fù)功能也是必不可少的。預(yù)防功能強調(diào)審計機關(guān)有能力有責任通過經(jīng)濟責任審計及時發(fā)現(xiàn)潛在風險，做出提前預(yù)警；修復(fù)功能強調(diào)審計在揭露問題的同時，更要對產(chǎn)生問題的原因進行從表象到本質(zhì)、苗頭到趨勢的深層次分析，進而強化管理、防范風險、健全法治、完善制度、規(guī)范機制，提高經(jīng)濟社會運行質(zhì)量和效益，增強經(jīng)濟社會運行的“免疫力”。經(jīng)濟責任審計的修復(fù)功能更加突顯了審計原本就應(yīng)具備的價值增值、強化組織治理和完善民主政治等功能（蔡春，田秋蓉，劉雷，2011）。

（三）經(jīng)濟責任審計評價體系的創(chuàng)新

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任的履行涉及到經(jīng)濟建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展的各個方面，由于不同行業(yè)，不同級別管理者管轄范圍，職責的差異較大，所以建立一套科學(xué)、完整的經(jīng)濟責任審計評價體系是一項重要而復(fù)雜的工作。經(jīng)濟責任審計評價是否全面、科學(xué)、合理，將直接影響經(jīng)濟責任審計結(jié)果的充分利用?？梢蕴剿饕孕姓冃橹骶€、以平衡計分卡績效評估為手段對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綠色經(jīng)濟責任的履行情況進行科學(xué)評價，重點圍繞其職能履行情況，重大經(jīng)濟事項決策、監(jiān)管、執(zhí)行情況，財政財務(wù)監(jiān)管情況，廉潔從政責任情況，通過審計調(diào)查、指標考核、數(shù)據(jù)分析，綜合評價被審計單位的行政績效情況，在整個評價體系中對于評價指標的設(shè)計要圍繞發(fā)展綠色經(jīng)濟的主題，將一些與民生、環(huán)保、持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的因素作為考量的重點。

三、“免疫系統(tǒng)”論下經(jīng)濟責任審計的著眼點

（一）關(guān)注財政績效管理

2009年，在金融危機席卷全球的背景下，我國政府提出要做好保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的工作，而提高政府財政績效管理水平是提升政府效率、促進經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。財政收支涉及各級政府，涉及不同的部門、不同的項目，財政資金作為稀缺的優(yōu)質(zhì)資源，應(yīng)該在確保安全的情況下，加快財政支出進度，把財政資金盡早落實到項目上，這是提高財政資金使用效率的基本要求。經(jīng)濟責任審計作為“免疫系統(tǒng)”的防火墻，必須關(guān)注國家財政安全與績效，要強化財政績效評價，按照“揭露問題、規(guī)范管理、促進改革、提高績效”的思路，進一步提升經(jīng)濟責任審計的層次和水平。

（二）關(guān)注地方政府債務(wù)風險

2010年，地方政府投融資平臺的負債規(guī)模急劇膨脹，大規(guī)模的投融資帶來巨額債務(wù)。機構(gòu)預(yù)測，從期限上來看，2011年到2013年期間，大量地方債將進入還款期，城投債風險會在未來兩三年集中爆發(fā)，而今后兩年內(nèi)地方債務(wù)的積累仍然會維持在很高的水平。面對日益凸顯、嚴峻的地方政府債務(wù)風險，審計署審計長劉家義在2011年全國審計工作會議上明確表示，要按照中央經(jīng)濟工作會議的要求，對地方政府性債務(wù)進行全面摸底審計，摸清規(guī)模和結(jié)構(gòu)，反映問題和成因，分析風險和責任，為政府決策提供有價值的意見和建議。經(jīng)濟責任審計可以在一定程度上以地方政府債務(wù)審計為依托，在對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任履行情況進行評價時充分考慮地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模，綜合評價項目投資績效，充分發(fā)揮自身的防火墻功能，為確保國家金融安全提供決策信息。

（三）關(guān)注“三公”職務(wù)消費

三公消費，指政府部門人員在因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費、公務(wù)招待費產(chǎn)生的消費，是當前公共行政領(lǐng)域亟待解決的問題之一。2012年6月財政部公布，2011年中央行政單位、事業(yè)單位和其他單位的“三公經(jīng)費”支出，合計93.64億元人民幣。政府審計機關(guān)在著力開展專項審計調(diào)查的同時，可以將“三公”經(jīng)費等行政成本的控制和降低程度作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計評價指標之一，切實將職務(wù)消費控制與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任的評價掛鉤，促使領(lǐng)導(dǎo)干部真正重視“三公”經(jīng)費管理，成為從源頭上規(guī)范政府部門行為、轉(zhuǎn)變工作作風、梳理管理職能的有效輔助手段。

（四）關(guān)注民生責任

“關(guān)注民生、保障民生、改善民生、促進和諧”是建設(shè)服務(wù)型政府的核心，關(guān)注民生也是國家審計的本質(zhì)要求。隨著國家涉及到民生資金的投入逐年增長，審計工作的重點也向民生資金傾斜，以推進政府民生責任的履行。審計機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計的導(dǎo)向作用，在經(jīng)濟責任評價過程中，直接關(guān)注政府各項惠民政策是否得到貫徹落實，關(guān)注民生資金的運營績效，聚焦于醫(yī)療、社保、教育等民生工程建設(shè)，把民生責任融入到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計之中，以促進各項社會事業(yè)的發(fā)展。

（五）關(guān)注生態(tài)環(huán)保責任

2010年6月8日，劉家義審計長在以“人與自然和諧發(fā)展”為主題的世界審計組織環(huán)境審計工作組會議上提出：“中國國家審計署將繼續(xù)加大環(huán)境審計力度，積極探索中國特色審計路子，為中國的環(huán)境根本改善，實現(xiàn)人與自然和諧，經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展貢獻力量?！闭畬徲嫅?yīng)對影響國家可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題加以重視，以促進落實節(jié)約能源資源和環(huán)境保護基本國策為目標，積極將生態(tài)環(huán)保責任的履行情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任審計評價的重要指標，以轉(zhuǎn)變地方領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求政績、漠視生態(tài)環(huán)境、一切以GDP為綱的經(jīng)濟發(fā)展理念。經(jīng)濟責任審計應(yīng)和環(huán)境審計結(jié)合起來，不僅要針對生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)建設(shè)資金使用進行審計，還應(yīng)在項目審計過程中，對“高污染、高能耗”產(chǎn)業(yè)進行摸底和分析，提出針對性的專題報告和績效評估意見對資源環(huán)境的審計，以落實節(jié)約資源和保護環(huán)境為目標，維護資源環(huán)境安全，發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在促進節(jié)能減排措施落實以及在資源管理與環(huán)境保護中的積極作用。

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基金項目：本文為安徽財經(jīng)大學(xué)校級青年科研項目《和諧視角下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計研究》（ACKYQ1120）的研究成果。

作者簡介：官銀（1981-），女，安徽蚌埠人，碩士，安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院講師，研究方向為審計理論與實務(wù)。