重慶市主城區(qū)交通擁堵成因分析及對策

陳 偉

(重慶市市政設計研究院，重慶 400020)

一、引言

近年來，城市機動車保有量不斷增加，城鎮(zhèn)化率不斷提升，2009—2018年間，重慶市市域城鎮(zhèn)化率由51.59%提高至65.5%，年均增長約1.4個百分點；市域城鎮(zhèn)人口由1474.92萬人增至2031.59萬人，凈增556.67萬人；機動車擁有量由203.7萬輛增至520.25萬輛[1]，凈增316.55萬輛，年均增長率為15.5%。

重慶受地形條件限制，穿山隧道、過江橋梁以及立交成了早晚高峰的主要交通瓶頸點。截至2018年，重慶主城共有橋梁29座、隧道16座、立交235座。主城區(qū)居民出行結構中，小汽車占比35%，軌道交通占16.3%，地面公共汽車占42.1%，巡游出租汽車占5.8%，其他方式占0.8%[2]。在此背景下，重慶主城的交通擁堵問題日益嚴峻，成為城市發(fā)展的一大難題。

二、 重慶主城區(qū)交通擁堵的主要特征及問題

(一)高密度的開發(fā)吸引高強度的交通

基于重慶市主城區(qū)兩江、四山的特殊地形，可建設用地局促，促使核心組團高強度開發(fā)，導致人口高度集中，進而引發(fā)高強度的交通流。2018年主城區(qū)現(xiàn)狀常住人口約875萬人，居住用地面積約211平方公里。其中渝中區(qū)的居住人口為66萬人，占主城區(qū)居住人口的7.53%；居住用地面積約6平方公里，占主城區(qū)居住用地面積的2.8%[2]。

從居住人口密度來看，重慶市主城區(qū)人口密度偏高，導致高強度的交通需求，一度導致交通擁堵呈現(xiàn)常態(tài)化。按照國標中居住用地宜占城市建設用地的25%～40%，以及1平方公里的城市建設用地居住1萬人推算，得出1平方公里建設用地的居住人數(shù)大于4萬人時，可稱為高密度開發(fā)，而重慶市主城區(qū)的居住密度為4.15萬人/平方公里，渝中組團更是達到11萬人/平方公里。高密度的土地開發(fā)導致山地城市的出行極其集聚，進一步加劇了常態(tài)化的交通擁堵。

(二)公共交通難以支撐高強度的交通出行需求

由于重慶山地城市的天然地形特征，區(qū)域路網(wǎng)連通性差，且部分區(qū)域聯(lián)系通道唯一。截至2018年底，主城區(qū)已運營軌道交通線路8條，里程313.4千米，同比2017年，新開通4號線與環(huán)線東北半環(huán)。但核心區(qū)人口集中且軌道出行依賴度高，而軌道運力分布有限，導致線路客流分布不均衡，高峰時段部分線路過于飽和。如軌道6號線最大日客流量達76萬人次；軌道3號線更高，達108萬人次；軌道4號線僅1.3萬人次[2]。

截至2018年底，主城區(qū)已運營地面公交線路777條，開通公交優(yōu)先道14條，其中2018年新開通13條[2]，但地面公交線路主要集中于部分主干路上，主次干路公交覆蓋率分別為74%、59%，支路系統(tǒng)公交覆蓋率僅為16%。根據(jù)2013年居民出行調(diào)查研究顯示，都市區(qū)公共交通平均出行時間44分鐘，而居民兩端步行時間約16分鐘，約占36%[3]，導致公共交通對周邊地塊的可達性和服務性較差。

與國內(nèi)主要城市核心區(qū)公共交通耗時相比，重慶各中心間公共交通出行時耗較長，主要原因是軌道交通與地面公交的接駁度低，地面公交組織效率低；站點的可達性、線路的覆蓋范圍以及換乘便捷程度較低。出行過程中“最后一公里”的接駁問題成為一大難點，進一步降低公共交通的承擔率。

(三)關鍵截面(穿山隧道、跨江橋梁)交通瓶頸嚴重

截至2018年底，重慶市主城區(qū)現(xiàn)狀市政道路橋梁29座(其中跨長江道路橋梁14座、跨嘉陵江道路橋梁15座)，在建7座(其中跨長江道路橋梁2座、跨嘉陵江道路橋梁5座)；主城區(qū)現(xiàn)狀穿兩山道路隧道16座(其中穿中梁山8座、穿銅鑼山8座)，在建3座(其中穿中梁山2座、穿銅鑼山1座)[2]。這一本土條件導致主城區(qū)的道路布局受穿山隧道及跨江橋梁的影響，跨組團式的通勤交通通道單一，無分流通道。這些因素將加重關鍵截面的交通壓力，進而形成交通擁堵。

(四)泊位數(shù)缺口較大，停車供給失衡

由于重慶的特殊地形環(huán)境，交通建設困難，停車位總量缺口較大。截至2018年底，主城區(qū)納入市城管局管理的停車場共有5143處，停車位約152.08萬個。其中配建停車場4353個，停車位約142.06萬個；公共停車場約243個，停車位約5.65萬個；路內(nèi)停車場547個，停車位約4.37萬個[2]。截至2018年底，主城區(qū)小汽車保有量142.7萬輛[2]，若根據(jù)車輛泊位比1：1.2計算，需要泊位171萬個，停車泊位缺口達到20萬個。

停車位缺口較大是導致“停車難”的一個重要原因，但重慶市主城區(qū)“停車難”還有一些其他因素，如路內(nèi)、路外供需不平衡。路內(nèi)停車管理不嚴、收費偏低，使得路內(nèi)停車資源緊張，路外停車庫利用率不高。根據(jù)國內(nèi)外城市的經(jīng)驗，各類停車設施(車位數(shù))的合理比重為配建停車設施占80%～85%、路外公共停車設施占10%～17%、路內(nèi)臨時停車設施占3%～5%。重慶現(xiàn)狀停車設施比例為配建停車位占93.5%、公共停車位占3.2%、路內(nèi)停車位占3.3%，主城區(qū)公共停車場結構性占比明顯偏低。

停車信息系統(tǒng)不完善。全市停車引導系統(tǒng)嚴重匱乏，智能化管理水平較低，出行者無法及時獲取目的地周邊停車場空車位信息，只好盲目繞行尋找停車位，加重了路面道路交通的壓力。

違規(guī)停車現(xiàn)象嚴重。主城區(qū)內(nèi)違規(guī)停車現(xiàn)象嚴重，機動車隨意停放、占壓人行道等違法停車現(xiàn)象屢見不鮮。這些違法行為擾亂了正常的交通秩序，進而影響道路交通的通行能力，也是導致交通擁堵的原因之一。

(五)交通設計不夠精細化，導致通行效率較低

關鍵節(jié)點的渠化不夠精細化，以及部分節(jié)點的施工影響，導致節(jié)點的交通通行能力下降。一是城市道路部分交叉口渠化不夠到位，導致部分節(jié)點及路段無法發(fā)揮應有的潛力，進而造成交通擁堵。二是部分快速路承擔了主干路的功能，導致出現(xiàn)快速路不快的現(xiàn)象[4]。如南岸區(qū)學府大道沿線開口過多，且道路沿線信號燈較多，嚴重影響了道路的實際通行能力。三是部分公交?？空救詾閯澗€式公交站，影響了主線交通運行。四是部分立交節(jié)點受到地形條件的限制，存在立交等級與立交功能不符、匯流前后主線車道不匹配，以及匝道半徑小、交織距離短等問題，影響主線交通運行。如南岸區(qū)四公里立交的交織距離較短，導致四公里立交與江南立交交通擁堵問題日益突出。

三、主要經(jīng)驗借鑒

重慶作為超大型山地城市，既面臨山地城市交通的典型問題，也面臨超大型城市所具有的交通共性問題。重慶市主城區(qū)的交通擁堵問題日益突出，緩堵日益嚴峻，下面簡介國內(nèi)外超大型城市和山地城市的發(fā)展歷程，重慶市可以從中吸取經(jīng)驗。

(一)以公共交通主導城市發(fā)展

香港作為山地城市的代表，高密度的人口特點讓香港無法依賴小汽車出行，造就了高度發(fā)達的公共交通系統(tǒng)。在居民的出行結構中，公共汽車和有軌電車的出行比例高達90%[5]。這一出行結構足以表明香港是以公共交通為絕對主導的城市。

香港的公共交通系統(tǒng)以多元化的特點而著名，包括公共汽車、有軌電車、軌道交通、輪渡、出租車。其中，公共汽車由公共小巴、特殊巴士等構成，軌道交通由地鐵、九廣鐵路構成。多元化、多層級的公共交通系統(tǒng)將滿足各種人群的出行需要。此外，香港著名的發(fā)展模式是TOD。通過“軌道站點+上蓋物業(yè)”發(fā)展策略，軌道交通站點500米范圍內(nèi)覆蓋了香港大多數(shù)的居住人口和就業(yè)崗位。以軌道站點為中心的城市復合體通過舒適的步行空間與公共汽車停靠站、商業(yè)、辦公以及教育等設施銜接，減少小汽車出行對地面道路的交通壓力，同時減少人們對機動車出行的依賴。

香港的《道路交通(泊車)規(guī)例》規(guī)定了路邊停車和停車場停車費用的數(shù)額。路邊停車每15分鐘收費2元，停車場每小時停車費約為20元。以上環(huán)林士街停車場為例，私家車每月停車費為3850元，7點—23點每小時停車費為20元，23點到次日早晨7點為每小時15元。高昂的停車費促使香港居民主動選擇公共交通出行。部分大陸一線城市正在借鑒此方法，中心城區(qū)重點片區(qū)停車費用接近15～20元/小時。

(二)以交通需求管理引導城市發(fā)展

城鎮(zhèn)化率越來越快，勢必會導致城市建設用地緊張，進一步形成高密度的建設，從而引發(fā)高強度的交通需求。面對高強度的交通需求，一味增加供給并不能解決問題，必須堅持以交通需求管理為核心手段，調(diào)整和優(yōu)化城市交通出行結構，從而實現(xiàn)城市交通的可持續(xù)發(fā)展。

新加坡通過靜態(tài)的車輛配額系統(tǒng)和動態(tài)的電子道路收費系統(tǒng)兩種方式來控制交通需求。車輛配額系統(tǒng)是指通過限制車輛年增長率和增加機動車所有人的負擔，有效控制機動車數(shù)量的大幅度增加，并促使居民選擇公共交通出行。電子收費系統(tǒng)是指通過額外的交通收費，促使居民在非必須時避免進入收費控制區(qū)域，達到緩解交通擁堵的目的。

通過兩種控制系統(tǒng)的結合運用，新加坡政府實現(xiàn)了對交通需求長期和短期、靜態(tài)和動態(tài)的調(diào)控，從而保證了以公共交通為主導的交通發(fā)展策略；香港特區(qū)按照《汽車首次登記稅條例》對首次登記實行階梯稅率，分為35%、65%、85%、100%四檔。此外，還需要每年繳納車輛牌照費用，依據(jù)車型和排量的不同，收取不同費用。其中，私人小汽車按照排量的不同，每年收取3900～11 000元的費用，再加上不菲的停車費用，以及較高的車輛購置稅，高昂的成本使得全香港機動車保有量僅70余萬輛。通過城市交通需求管理調(diào)控市場交通需求與供給的不平衡，避免了采用“限車限號”措施。這一系列的交通需求管理手段為創(chuàng)建香港良好的交通運行環(huán)境奠定了堅實基礎。

四、交通擁堵改善對策建議

針對重慶市主城區(qū)特有的地形地貌，建議構建以“公共交通+步行”為主導的綠色出行模式，突出具有重慶特色的出行結構。注重以管理手段為主、建設為輔的方式，最大限度地挖掘現(xiàn)有路段及節(jié)點的通行能力，從而達到緩解交通擁堵的目的，并全面提升城市交通設施和管理水平。

(一)加強土地TOD綜合利用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

TOD模式是以公共交通為導向的一種開發(fā)模式，規(guī)劃居民區(qū)或者商業(yè)區(qū)時，使公共交通使用最大化的一種非汽車化的規(guī)劃設計方式。

香港作為世界上人口最稠密的城市之一，城市交通能夠保持順暢的原因之一是TOD模式得到了很好的推廣與應用，使得港鐵成為世界上為數(shù)不多的盈利性軌道交通企業(yè)之一。利用TOD模式，在土地利用機制與規(guī)劃的雙重作用下，一方面公共交通的可達性導致周邊土地利用開發(fā)的強度提高；另一方面商業(yè)及居住的配套設施成為交通吸引點，進一步提高公共交通客流量，引領城市發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)城融合的可持續(xù)發(fā)展模式。

建設軌道交通的同時，對有建設條件的節(jié)點調(diào)整建設用地，無建設條件的調(diào)整軌道線型。通過雙向調(diào)整優(yōu)化，實現(xiàn)交通用地與城市開發(fā)用地的整體契合，進一步提高居民對公共交通出行的依賴性。

(二)優(yōu)先發(fā)展公共交通，提倡綠色出行

隨著城市的迅速發(fā)展，公共交通難以滿足交通需求的增長。軌道交通近期內(nèi)難以形成網(wǎng)絡，公共交通發(fā)展速度落后于城市機動化進程，公交路權和用地未得到優(yōu)先保障，多元化、多層次的公共交通一體化體系仍未形成。確立公共交通的主導地位，以多元化的服務充分滿足多樣化的交通需求，全面落實“公交優(yōu)先”政策，包括持續(xù)加強軌道交通建設，不斷從政府投入、票制、交通資源分配、公交系統(tǒng)整合等多方面向公共交通傾斜，建設優(yōu)質高效的公共交通系統(tǒng)，優(yōu)先滿足通勤出行需要[6]。

目前，重慶市主城區(qū)已設置14條公交優(yōu)先道，但長期存在私家車占用公交專用道的現(xiàn)象，導致公交專用道無法發(fā)揮應有的作用。對此，相關部門應加大處罰力度和處罰形式，進一步優(yōu)化現(xiàn)有公交專用道，加大公交專用道設置范圍，使之更加系統(tǒng)化、連續(xù)化，切實保障公交路權優(yōu)先，全面提升地面公交運行速度，提高居民出行滿意度。

(三)優(yōu)化山城步道，完善慢行網(wǎng)絡

建設優(yōu)質順暢的步道系統(tǒng)。重慶市2010年就開展了山城步道建設，取得了良好成效，受到市民的普遍歡迎。之后還組織開展了“最美山城步道”的評選活動。在此基礎上，全面提升主城區(qū)步行網(wǎng)絡品質，針對步行街巷、濱水步道、山體步道等不同類型的慢行道，優(yōu)化步行網(wǎng)絡連通度與可達性，增強與公共交通的系統(tǒng)銜接，優(yōu)化無障礙設施。針對部分坡度較大或高差較大的地區(qū)，可安裝自動扶梯或垂直電梯，從立體空間上解決交通聯(lián)系不便問題，全面提升步道的出行品質及舒適度。

以公共交通站點為中心，完善慢行網(wǎng)絡系統(tǒng)。2018年重慶市主城區(qū)步行出行比例為43.6%[2]，“公共交通+步行”的出行模式具有良好的基礎。有調(diào)查表明，居民出行過程中進出軌道站的交通方式多為步行。結合重慶主城區(qū)公共交通站點布局，將站點周邊500米劃為步行范圍，以提升慢行服務品質為目的進行綜合改善，建設和完善慢行網(wǎng)絡系統(tǒng)。通過山城步道、人行天橋、建筑連廊、自動扶梯、地面步行道、垂直電梯等交通設施，實現(xiàn)公共交通站點與周邊商業(yè)辦公建筑、地面廣場、綠地空間等無縫銜接，形成網(wǎng)絡化、全天候的慢行系統(tǒng)。

(四)交通組織精細化，充分挖掘節(jié)點通行能力

有研究表明，60%的交通擁堵均起源于交叉口，通過精細化設計交叉口，可大幅度提高節(jié)點通行效率。經(jīng)過合理的改造設計，有些交叉口的通行效率可提高20%左右[7]。針對交叉口可通過優(yōu)化信號配時、展寬進出口道、設置可變車道或共享轉換車道等精細化手段，挖掘節(jié)點的通行能力；針對路段可結合現(xiàn)狀情況，采用設置潮汐車道、定向車道、“右進右出”交通組織方式等精細化手段，挖掘路段通行能力；針對片區(qū)可采用單向交通組織、微循環(huán)、優(yōu)化開口交通組織形式、加強施工管理等精細化手段，提升通行能力。

(五)停車需求管理精細化，引導公共交通發(fā)展

以停車需求發(fā)展管理政策作為實施交通需求管理的重要抓手，堅持“軟硬結合、動靜結合”原則，引導城市交通出行方式由個體交通向公共交通轉變。推行差異化停車收費政策，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用，合理引導停車需求；推行智能化停車設施共享政策，鼓勵停車資源開放共享；推行更嚴格的停車監(jiān)管政策，強化停車綜合治理，規(guī)范停車秩序。

差異化停車收費。根據(jù)區(qū)域、時段、路內(nèi)外，深化差異化停車收費政策。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)路內(nèi)外停車收費標準，形成路內(nèi)外停車的合理比價，引導停車需求向路外轉移。綜合考慮停車場庫的投資、經(jīng)營、社會成本和使用者的經(jīng)濟承受能力，以及不同公共停車場庫的競爭狀況，制定差別化停車費率。停車收費按照“路內(nèi)高于路外、核心高于外圍、商業(yè)高于居住區(qū)、白天高于夜間”的原則定價，拉開價格級差，細化計費單位，并根據(jù)周邊路外停車收費價格水平，按照“路內(nèi)高于路外”原則及時調(diào)整價格。

智能化停車共享。推動停車設施管理系統(tǒng)的智能化建設，引入停車智能化管理系統(tǒng)，加強泊位共享，提升停車場停車設施的周轉率和利用率。建立多方數(shù)據(jù)交換共享機制，實現(xiàn)停車信息全面聯(lián)網(wǎng)，合理設置停車誘導系統(tǒng)?？茖W利用現(xiàn)有停車位，根據(jù)居民不同時段不同需求，精準分析停車需求狀況和資源利用情況。合理整合居住小區(qū)周邊商業(yè)、辦公等停車資源，采取實名登記方式，發(fā)放錯時停車憑證，實現(xiàn)商業(yè)、辦公等不同設施停車場之間的不同時段停放，緩解老舊小區(qū)停車設施不足的矛盾。同時建立完善的信用體系，利用信用保證制度，錯開停車時間，對違反信用規(guī)定的行為實施懲戒，規(guī)范并強化停車管理。

嚴格停車監(jiān)管政策。由相關部門成立停車整治領導小組，對違法停車實行“零容忍”，堅決杜絕違法停車現(xiàn)象，加大違法停車的處罰力度；針對非法挪用停車泊位等現(xiàn)象，采取責令限期改正并從重處罰等措施。規(guī)范停車秩序，突出道路資源公共屬性，優(yōu)化城市交通環(huán)境。

(六)推進新型基礎設施建設，加快智慧城市建設

重慶市住建委在《關于統(tǒng)籌推進城市基礎設施物聯(lián)網(wǎng)建設的指導意見》中指出，近期發(fā)展重點之一是“物聯(lián)網(wǎng)+其他城市基礎設施”[8]。以推進“新基建”為主、加快傳統(tǒng)基建為輔的建設模式，在緩解城市交通擁堵中將扮演至關重要的角色。

加快推進新型基礎設施建設，進一步完成向智慧城市的轉變。提升城市基礎設施智能監(jiān)測水平，全面實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與業(yè)務協(xié)同[9]。以大數(shù)據(jù)為支撐，采用信息化手段管理交通，將是城市緩解交通擁堵的新舉措。

五、結語

隨著城市現(xiàn)代化進程不斷加快，機動車保有量不斷增加，一味增加道路供給已不能緩解交通擁堵。本文以重慶市主城區(qū)交通擁堵為例，分析其成因，提出以“公共交通+步行”為主導的出行模式，并大力推進智慧城市的建設來緩解交通擁堵，保證城市交通運行暢通。