社區(qū)韌性：基層新冠肺炎疫情的應對與挑戰(zhàn)
——基于社區(qū)抗逆力理論的視角

鄭立羽，鄭吳夢，楊 薇

(福建醫(yī)科大學 健康學院，福建 福州 350122)

2020年初，新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件給全國社會生活帶來了巨大的沖擊。社區(qū)作為現(xiàn)代社會生活的基本結構及社會民眾生活和聯(lián)系的基本場所，成為危機事件的第一現(xiàn)場，也成為危機影響及應對的基層單位[1]。社區(qū)作為疫情防控的一線，是外防輸入、內防擴散最有效的陣地，在疫情防控全局中具有基礎性地位。面對公共衛(wèi)生風險，社區(qū)的基層治理能力經(jīng)受住了極大考驗，增強了民眾對社區(qū)的參與感、認同感和歸屬感，形成了社區(qū)疫情防控共同體。雖然抗疫戰(zhàn)斗尚未結束，但筆者希望從抗逆力理論出發(fā)，發(fā)掘現(xiàn)階段社區(qū)工作成功的應對經(jīng)驗，為疫情后的社區(qū)生活恢復和社區(qū)應急體系發(fā)展提供參考。

一、社區(qū)抗逆力的研究發(fā)展

(一)社區(qū)抗逆力的概念發(fā)展

抗逆力(resilience)是優(yōu)勢視角的核心理論，它轉變了“問題化”的分析視角，特別關注個人與組織在面對壓力、挫折時的潛能激發(fā)和自我超越[2]?？鼓媪Ω拍钍紫葟奈锢砑肮こ虒W延伸到心理學研究，1997年美國管理咨詢界最先關注到了“組織抗逆力”問題[3]，其后社區(qū)抗逆力概念被災害社會學關注，Bruneau等將其引入對災后社區(qū)重建能力的量化分析[4]。近年來，哈爾濱醫(yī)科大學團隊將這一概念引入了公共衛(wèi)生領域，并在四川對風險災害下的社區(qū)進行評估分析[5]。Ganor從個體、社區(qū)兩個層面將社區(qū)抗逆力定義為：個人及社區(qū)找到內部優(yōu)勢和資源以便有效應對的能力[6]。Pfefferbaum則關注補救問題影響的社區(qū)成員集體行動，包括對環(huán)境解釋、干預和采取行動的能力[7]。二者都關注社區(qū)如何有效利用資源，在困境中保持或恢復功能。

(二)社區(qū)抗逆力的要素

在災害社會學中，Cutter強調客觀因素，如生態(tài)抗逆力、社會抗逆力、經(jīng)濟抗逆力、機構抗逆力和基礎設施抗逆力[8]，Sherrieb則關注到個體能力，認為信息傳遞、社會資本和社會支持等要素也是測量社區(qū)抗逆力的維度[9]；公共衛(wèi)生學則從健康風險控制角度，認為可以將社區(qū)資源、經(jīng)濟水平、社會資本、信息溝通及災難管理作為測量維度[10]。而社會學者則多從心理學的個體抗逆力出發(fā)，認為社區(qū)抗逆力是個人抗逆力與社會環(huán)境的互動的結果[11]，將社區(qū)成員的自我效能感、問題應對能力和社區(qū)歸屬感作為社區(qū)抗逆力的核心要素[12]。

此次新冠肺炎疫情與一般自然災害的風險情景不同，筆者以抗逆力的基本框架為基礎[13]，結合公共衛(wèi)生學和社會學對社區(qū)抗逆力的要素，從社區(qū)資源、社會資本、信息溝通、災難管理、自我效能感、問題應對能力和社區(qū)歸屬感等中觀及微觀層次，分析在新冠肺炎疫情應對中的社區(qū)行動，總結經(jīng)驗，完善應急體系；探討在外部干擾因素下，社區(qū)如何調動使用內部及外部的因素，形成對抗風險的抗逆力。

二、外部干擾因素下社區(qū)風險及應對任務分析

(一)社區(qū)面臨的公共衛(wèi)生風險及應對任務

外部干擾因素實際上就是社區(qū)所面臨的風險，Norris認為風險的嚴峻性、持續(xù)性和不可預料性與所需要的社區(qū)抗逆力成正相關[14]。從新冠肺炎疫情來看，不同社區(qū)的風險嚴峻性各有不同，即感染的暴露風險程度不同，社區(qū)面臨的風險強度有明顯差異。有感染者的社區(qū)，在高危感染人群監(jiān)管上的壓力與其他社區(qū)有明顯差別。新冠肺炎疫情風險的持久性則與疫情發(fā)展及整體社會感染控制進程有關。新冠肺炎的發(fā)生具有不可預測性，社區(qū)不僅在時間上和物資上毫無準備，在防控知識上也非常欠缺，而面對地震、臺風，從國家到社區(qū)都有較好的預案。這次疫情風險的沖擊對象廣，人人都是潛在的風險受害者。

在此次新冠肺炎疫情下，當社區(qū)遭受病毒感染沖擊、出現(xiàn)傳播風險時，應對風險取代了社區(qū)日常工作任務，疾病防控成為首要任務。為控制傳播風險，醫(yī)院承擔甄別、治療任務，疾控體系負責基層防疫指導和流行病學調查任務，而社區(qū)成為發(fā)現(xiàn)和管控潛在感染風險人員的前哨。社區(qū)需要對小區(qū)及市場等公共場域的進入進行管理，控制居民的聚集行為，開展健康宣傳、環(huán)境日常消殺。除了面對一般居民，社區(qū)還需對高風險群體進行排查及管控，對流動人口、租住人員等潛在風險人群進行健康篩查、登記；對高感染風險的密切接觸者進行社區(qū)隔離管理。在醫(yī)院床位不足的情況下，社區(qū)要負責疑似或確診病人在家的隔離管理。

(二)公共衛(wèi)生風險下的次生風險及社區(qū)應對任務

新冠肺炎疫情不僅帶來健康風險，還因防控產(chǎn)生社會生產(chǎn)中斷、物資緊缺、心理恐慌和人群歧視等次生風險。次生風險一方面來自于防疫管制下的環(huán)境改變而產(chǎn)生的日常生活沖擊，如物資流動性下降、家庭收入減少、公交減運造成出行不便、醫(yī)院就診限制引發(fā)就醫(yī)困難等；另一方面來自于公眾對風險感知夸大或縮小，如疫期風險的夸大所產(chǎn)生的物資搶購、心理恐慌和人群歧視，以及因疫情感知的縮小而產(chǎn)生的接觸史瞞報、無防護的隨意流動等[15]。

由于次生風險來自主觀與客觀兩個方面，因此社區(qū)一方面要做好社會日常運作中斷下的生活保障，關注高社會風險的個人與家庭，如因家庭隔離導致監(jiān)護缺失的兒童、老人和殘疾人等，因停產(chǎn)導致家庭收入無法保障者，因社區(qū)排斥無法入住的外地回崗人員；另一方面則需穩(wěn)定民眾不良情緒，需向居民傳達真實信息，避免心理恐慌；要保持風險警示，避免防控疏漏。

三、社區(qū)抗逆力下的社區(qū)應對系統(tǒng)及應對策略分析

(一)外部保護因素下的社區(qū)支持系統(tǒng)分析

1.政府行政體系的政策與物資保障。社區(qū)不僅是集體的共同居住地，還是政府管理的基層組織，是政府與個人的紐帶。新冠肺炎疫情期間，社區(qū)承載著政府基層防控職能，因此政策與資源保障對社區(qū)尤為重要。各級政府在“一級應急響應”機制下出臺了各類防控制度及執(zhí)行規(guī)范，社區(qū)對高危人群管控行動進行了合法性賦權。政府下發(fā)的一線防護物品和生活物資為社區(qū)提供了保障。

2.基層聯(lián)防聯(lián)控隊伍支持。傳染病疫情與區(qū)域間流動密切相關，影響健康、生活、環(huán)境和治安等多個領域，基層聯(lián)防聯(lián)控機制已成為重要的疫情防控手段。社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作，一是針對社區(qū)疫情的聯(lián)防聯(lián)控，主要合作對象是社區(qū)基層衛(wèi)生所、衛(wèi)生服務中心及定點醫(yī)院等，開展人群監(jiān)測、疑似及確診者檢測及轉送、家庭隔離管控等；二是社會穩(wěn)定的聯(lián)防聯(lián)控，主要依托原有合作機制，與公安、環(huán)保和工商等部門共同維持生活與生產(chǎn)秩序。因此，在公共衛(wèi)生危機事件的應對中，政府分權力和社區(qū)基層治理的結合，可以將政府強大的行政力量、協(xié)同力量傳導給社區(qū)基層，增加其權威性和動員力。

(二)內部保護因素下的社區(qū)內部運作分析

1.“網(wǎng)格化”的社區(qū)內部治理體系。面對新冠肺炎疫情防控這一全新而緊急的治理需求，如何迅速調整工作分配、建立應急管理體系是社區(qū)抗逆力的重要組成，是社區(qū)內部治理的核心，最常用的“網(wǎng)格化”治理體系被迅速調用?！熬W(wǎng)格化”管理是根據(jù)地理布局原則將管轄地域分成網(wǎng)格單元進行管理，并運用數(shù)字化對每一網(wǎng)格實施動態(tài)、全方位管理的模式[16]。社區(qū)由網(wǎng)格員對網(wǎng)格內的特殊家庭進行入戶監(jiān)控及數(shù)據(jù)收集、環(huán)境消殺、居民通知和物資配送等，這是工作落實到戶、開展精細化防控的組織內在優(yōu)勢。

2.“三社聯(lián)動”的社區(qū)內聯(lián)動機制。由于社區(qū)內的防疫監(jiān)控、社會穩(wěn)定、定點測溫登記、數(shù)據(jù)整理報送等工作繁多，在一線隊伍人員不足時，社區(qū)-社會工作-社會組織為主體的“三社聯(lián)動”機制可發(fā)揮其應有的作用：社區(qū)工作人員專注于網(wǎng)格化入戶工作；社會工作者利用專業(yè)優(yōu)勢提供線上情緒干預；社區(qū)志愿組織協(xié)助數(shù)據(jù)整理及宣傳工作；社區(qū)內的社會組織如物業(yè)、業(yè)主委員會協(xié)助環(huán)境消殺、定點測溫、線上居民微信群的管理或組建等，形成分工不同、各有重點的聯(lián)動機制。

3.社區(qū)信任下的社會資本積累。社區(qū)社會資本的核心是社區(qū)管理者與居民間的信任關系，是嵌入治理網(wǎng)絡并提升治理績效的資源，保證社區(qū)對居民持續(xù)動員的構建[17]。社區(qū)居民互信互通，提高了居民的社區(qū)歸屬感與群防群治的參與度。內部的保護機制主要依托于社區(qū)原有的資源網(wǎng)絡，有效調動內部資源。一方面增加了社區(qū)在公共衛(wèi)生危機中的行動力量，另一方面也有效組織了社區(qū)成員，形成了社區(qū)行動的共同體。

(三)自我效能下社區(qū)行動激勵因素分析

自我效能是抗逆力的核心概念之一，是社區(qū)在抵御新冠肺炎疫情危機所表現(xiàn)的“We can”的能力與信心，影響社區(qū)防控疫情的態(tài)度和行動的堅定性。社區(qū)自我效能感的水平與社區(qū)工作人員及居民的個體的自我效能感相關。社區(qū)自我效能受到組織經(jīng)驗、情緒喚醒和話語勸導等因素影響[12]。

1.政府信息的公開化。政府及時客觀通報疫情態(tài)勢和防控工作進展權威信息，可遏制社區(qū)居民對疫情風險的放大或輕視，避免群眾心理恐慌、傳遞錯誤信息和過度應對。政府信息公開的及時化、透明化和常規(guī)化，能使居民客觀判斷疫情形勢，提升疫情應對的自我效能；防護知識的科學宣傳能提高公眾自我保護意識，提高社會應對疫情的信心。

2.個體積極行動的榜樣宣傳。通過醫(yī)護人員、科研工作者、社區(qū)工作者、志愿者和外賣員等社會個體戰(zhàn)勝疫情信心的榜樣宣傳報道，能引導居民積極應對，使廣大居民產(chǎn)生共鳴，受到激勵鼓舞，能喚醒認同感與自信感而積極配合防疫工作。

3.過往成功防控非典的經(jīng)歷。2002年抗擊非典的勝利，不僅為當下提供了有效、具體的經(jīng)驗，而且對社區(qū)工作者和居民形成正面的替代性強化，增強了行動信心，激發(fā)了對政府、社會、自身和制度的自信與效能感。通過信息共享和社會激勵，調動社區(qū)成員在應對公共衛(wèi)生危機中的投入感、能力感，是提升社區(qū)抗疫行動效率的主要保障。

四、應急處理中的社區(qū)脆弱性

疫情風險來臨時，社區(qū)脆弱性與社區(qū)抗逆力動態(tài)并存。社區(qū)脆弱性指社區(qū)遭受災難破壞的可能性，與資源的健壯性和社區(qū)存在的弱點相關聯(lián)[12]。

1.應急制度支持不足?？挂叱跗?，社區(qū)工作缺乏應急預案、防護用具儲備，難以開展工作。《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》提出，“要加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)為單位的公眾應急能力建設，發(fā)揮其在應對突發(fā)公共事件中的重要作用”。目前，省級的應急預案主要針對社會響應層面，對部門職責做了劃分，但對社區(qū)層面的應急干預及社區(qū)在應急中的職責尚未明確，社區(qū)在抗疫中，特別是抗疫初期，缺乏有效的政策指引與物資支持。

2.社區(qū)工作者隊伍補充不足。現(xiàn)有的社區(qū)工作者隊伍難以滿足精細化防控管理需求，特別是在高風險、高強度工作出現(xiàn)健康風險時，缺乏預備梯隊補充。即使有聯(lián)防聯(lián)控機制，但基層部門多自顧不暇。由于實施隔離政策，在疫情期內對社會組織和社區(qū)志愿者的發(fā)動與組織較為有限，難以補充社區(qū)治理隊伍需求。

3.應急處理能力不足。由于社區(qū)層面應急預案缺失，社區(qū)應急能力，特別是公共衛(wèi)生事件應急能力培育不足。許多社區(qū)工作者反映，最大的工作困難不是入戶走訪，而是數(shù)據(jù)收集、整理和疫情期間數(shù)據(jù)的每日限時上報；在高風險隔離家庭管控等非社區(qū)日常工作方面，社區(qū)工作也常捉襟見肘，缺乏處理能力。

目前，社區(qū)新冠肺炎疫情防控已取得階段性勝利，充分體現(xiàn)了中國社區(qū)在社會風險下的強大抗逆力，體現(xiàn)了行政體系和基層治理的制度優(yōu)勢。每一個“危”都是發(fā)展的“機”，希望通過這次抗疫集體行動的總結與反思，進一步完善社區(qū)的應急體系，發(fā)展社區(qū)韌性以應對各種挑戰(zhàn)。