外空國(guó)際規(guī)則對(duì)未來(lái)軍事行動(dòng)的影響及對(duì)策

左清華，蘆 雪

(航天工程大學(xué),北京 101416)

一、引言

外空蘊(yùn)藏著無(wú)與倫比的戰(zhàn)略資源，具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值。隨著航天技術(shù)的進(jìn)步，外空的利益競(jìng)爭(zhēng)日益白熱化，外空軍事化已成為既定的事實(shí)。當(dāng)前，某些空間大國(guó)為了在未來(lái)軍事行動(dòng)中奪取制天權(quán)和制信息權(quán)，加強(qiáng)軍用衛(wèi)星等航天裝備的能力，作為對(duì)地面軍事行動(dòng)進(jìn)行信息支援的重要力量，同時(shí)大力發(fā)展反衛(wèi)星武器等外空武器，未來(lái)軍事行動(dòng)的空間從陸地、海洋、空中延伸到了外層空間。

自20世紀(jì)60年代以來(lái)，隨著人類外空活動(dòng)的發(fā)展，規(guī)制外空活動(dòng)的國(guó)際規(guī)則就開(kāi)始出現(xiàn)。文章將外空國(guó)際規(guī)則的發(fā)展歸納為三個(gè)時(shí)期，并指出了這些規(guī)則存在的一些問(wèn)題。顯然，正是因?yàn)榇嬖诓蛔悴攀沟猛饪諊?guó)際規(guī)則不是一個(gè)靜態(tài)的概念，而是動(dòng)態(tài)的，不斷完善發(fā)展的過(guò)程。外空國(guó)際規(guī)則不僅規(guī)制民用航天活動(dòng)，在外空的軍事行動(dòng)也同樣受其約束和制約。文章指出了在未來(lái)軍事對(duì)抗裝備、未來(lái)軍事對(duì)抗技術(shù)、未來(lái)軍事行動(dòng)的作戰(zhàn)空間以及圍繞新外空規(guī)則草案博弈等四個(gè)方面外空國(guó)際規(guī)則對(duì)未來(lái)軍事行動(dòng)的限制，最后提出了一些有價(jià)值、可供參考的對(duì)策和建議。

二、外空國(guó)際規(guī)則的發(fā)展?fàn)顩r

外空國(guó)際規(guī)則主要明確各國(guó)開(kāi)展航天活動(dòng)應(yīng)遵守的規(guī)則并協(xié)調(diào)各國(guó)的利益。外空國(guó)際規(guī)則的發(fā)展主要經(jīng)歷了形成期、軟法期和博弈期三個(gè)階段。

形成期——具有法律強(qiáng)制約束力的條約，也稱為“硬法”的出現(xiàn)。這些條約是在20世紀(jì)60～70年代 美、蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)冷戰(zhàn)的背景下制定的，不僅迎合了美、蘇兩國(guó)利用規(guī)則約束對(duì)手的利益需要，而且符合其他國(guó)家對(duì)外空探索和利用的需要，是在各國(guó)完全協(xié)商一致的前提下達(dá)成的。主要包括《外空條約》《登記公約》《責(zé)任公約》《營(yíng)救協(xié)定》《月球協(xié)定》這五大條約。

軟法期——沒(méi)有法律強(qiáng)制約束力，只是作為一種指導(dǎo)或是參考的“軟法”的出現(xiàn)。主要包括20世紀(jì)80年代至今聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的一些決議，如《各國(guó)利用人造地球衛(wèi)星進(jìn)行國(guó)際直接電視廣播所應(yīng)遵守的原則》《關(guān)于從外層空間遙感地球的原則》《關(guān)于在外層空間使用和動(dòng)力源的原則》《空間碎片減緩指南》等。

上述外空國(guó)際規(guī)則存在以下問(wèn)題：第一，滯后性和妥協(xié)性。具有法律強(qiáng)制約束力的五大條約都是在20世紀(jì)60～70年代形成的，本身具有滯后于現(xiàn)實(shí)變化的特點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上空間技術(shù)前進(jìn)的腳步，很難解決因高新技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的一些新問(wèn)題，如對(duì)像空天飛機(jī)這樣新出現(xiàn)的航天裝備不可能及早預(yù)見(jiàn)到，在外空國(guó)際條約層面留下了很多法律“真空”。同時(shí)，這些條約的制定實(shí)質(zhì)上是各國(guó)相互妥協(xié)的產(chǎn)物，因?yàn)闂l約是妥協(xié)而成的，所以本身不可能規(guī)定得非常細(xì)化，往往規(guī)定得會(huì)比較籠統(tǒng)，因而容易天然就存在漏洞和缺陷。第二，軟弱性。因?yàn)閲?guó)際社會(huì)缺乏凌駕于國(guó)家之上的強(qiáng)制實(shí)施國(guó)際法的權(quán)力機(jī)構(gòu)來(lái)約束國(guó)家的行為，同時(shí)這五大條約都沒(méi)有建立有力的條約執(zhí)行機(jī)制，規(guī)定違反條約相應(yīng)的懲罰措施，所以條約的強(qiáng)制約束力十分有限。另外，除這五大條約之外的聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的一些決議，都是以“原則”“宣言”等軟法的形式呈現(xiàn)的，因而更加軟弱。

博弈期——基于上述外空國(guó)際規(guī)則存在的問(wèn)題，近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)圍繞外空規(guī)則的制定在多個(gè)談判平臺(tái)上形成了多個(gè)規(guī)則草案的博弈。在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)形成了由聯(lián)合國(guó)大會(huì)第一委員會(huì)、裁軍談判會(huì)議主持的軍用領(lǐng)域的談判議題草案，包括防止在外空放置武器、對(duì)外空物體使用或威脅使用武力條約草案(PPWT)、承諾不首先在外空部署武器(NFP)、外空透明與建立信任措施(TCBM)等。由聯(lián)合國(guó)大會(huì)第四委員會(huì)、和平利用外層空間委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“外空委”)主持的民用領(lǐng)域的談判議題，包括外空活動(dòng)長(zhǎng)期可持續(xù)性(LTS)、空間議程2030等。在聯(lián)合國(guó)框架外，歐盟積極推出關(guān)于外空活動(dòng)行為準(zhǔn)則(ICOC)的多邊磋商，還有加拿大麥吉爾航空航天法研究中心主持起草的《適用于外空軍事利用國(guó)際規(guī)則手冊(cè)》(MILAMOS)等。這些規(guī)則草案有的還處在繼續(xù)談判的過(guò)程中，有的業(yè)已形成了軟法規(guī)范，將對(duì)人類的外空活動(dòng)進(jìn)行約束和指導(dǎo)，同時(shí)，還會(huì)有一些新的規(guī)則談判草案陸續(xù)涌現(xiàn)出來(lái)。可以說(shuō)，當(dāng)前外空國(guó)際規(guī)則的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了活躍期。

三、外空國(guó)際規(guī)則對(duì)未來(lái)軍事行動(dòng)的影響

(一)外空國(guó)際規(guī)則限制了未來(lái)軍事對(duì)抗裝備的使用

1963年的《禁止在大氣層、外空和水下進(jìn)行核武器試驗(yàn)條約》是對(duì)軍事對(duì)抗裝備的使用做出限制性規(guī)定的第一個(gè)條約，明確禁止在外空進(jìn)行任何形式的核試驗(yàn)。1967年的《外空條約》第4條明確規(guī)定：“各國(guó)不得在環(huán)繞地球軌道上放置任何攜帶核武器或其他類型的大規(guī)模毀滅性武器的物體，不得在天體上配置這種武器；也不得以任何其他方式在太空部署此種武器。”[1]5因此，在未來(lái)軍事對(duì)抗中，不得在外空進(jìn)行任何形式的核試驗(yàn)，同時(shí)應(yīng)謹(jǐn)遵《外空條約》的規(guī)定，不能在任何時(shí)候，出于任何目的，在外空部署大規(guī)模毀滅性武器裝備。然而，《外空條約》第4條禁止的是大規(guī)模毀滅性武器在外空的部署和使用，而對(duì)軍事行動(dòng)中部署大規(guī)模毀滅性武器之外的天基武器，進(jìn)行常規(guī)的反導(dǎo)、反衛(wèi)星武器試驗(yàn)等均未進(jìn)行明確的禁止規(guī)定。但上述外空國(guó)際規(guī)則還是對(duì)未來(lái)軍事對(duì)抗裝備的使用進(jìn)行了法律約束，對(duì)軍事對(duì)抗裝備在外空的試驗(yàn)、研制、部署和發(fā)展起到了一定的制約作用。

(二)外空國(guó)際規(guī)則限制了未來(lái)軍事對(duì)抗技術(shù)的使用

出于對(duì)外空環(huán)境的保護(hù)，在外空軍事行動(dòng)中，不得使用改變地球和外空自然環(huán)境的軍事對(duì)抗技術(shù)，比如產(chǎn)生大量空間碎片的軍事對(duì)抗技術(shù)?！锻饪諚l約》第9條指出：“各締約國(guó)從事研究、探索外層空間(包括月球和其他天體)時(shí)，應(yīng)避免使其遭受有害污染，以及地球以外的物質(zhì)，使地球環(huán)境發(fā)生不利的變化。如必要，各締約國(guó)應(yīng)為此目的采取必要措施?！盵1]6-7該規(guī)定的關(guān)鍵詞是“有害污染”。從人類活動(dòng)的歷史看，“有害污染”一般是從人類本身利益出發(fā)?？臻g碎片對(duì)外層空間本身并無(wú)影響，但卻切實(shí)會(huì)對(duì)人類空間資產(chǎn)造成威脅。因此，有學(xué)者認(rèn)為治理空間碎片是避免外空環(huán)境污染的關(guān)鍵舉措[2]。當(dāng)然，針對(duì)“有害污染”解釋本身也不應(yīng)該僅僅限于空間碎片，范圍應(yīng)更加廣泛。另外，1977年《禁止為軍事或其他敵對(duì)目的使用改變環(huán)境的技術(shù)的公約》規(guī)定，各國(guó)承允不為軍事或敵對(duì)目的使用具有廣泛、持久或嚴(yán)重后果的改變環(huán)境的技術(shù)[3]。同時(shí)，1977年《日內(nèi)瓦四公約第一附加議定書(shū)》將禁止使用改變環(huán)境的作戰(zhàn)方法，確定為約束作戰(zhàn)方法和手段的三項(xiàng)基本原則之一，體現(xiàn)在了具體的條文中[4]。由此可以看出，外空國(guó)際規(guī)則對(duì)未來(lái)軍事行動(dòng)中使用的技術(shù)手段進(jìn)行了法律約束，不得使用諸如產(chǎn)生大量空間碎片、造成外空嚴(yán)重污染的軍事對(duì)抗技術(shù)。

(三)外空國(guó)際規(guī)則限制了未來(lái)軍事行動(dòng)的作戰(zhàn)空間

外空國(guó)際規(guī)則限制了未來(lái)軍事行動(dòng)的作戰(zhàn)空間，同時(shí)保護(hù)了特定的外空領(lǐng)域。首先，外空國(guó)際規(guī)則限制了軍事行動(dòng)在外空的發(fā)生。《外空條約》強(qiáng)調(diào)了外空活動(dòng)要遵守一般國(guó)際法原則，《聯(lián)合國(guó)憲章》的禁止使用武力原則同樣適用于外空。因此，不得在外層空間，包括月球和其他天體上使用武力或以武力威脅，禁止利用月球?qū)Φ厍?、月球、航天器上的設(shè)施、人員使用武力或任何武力威脅。其次，外空國(guó)際規(guī)則限制了在月球和其他天體上進(jìn)行軍事行動(dòng)?！锻饪諚l約》第 4 條規(guī)定確立了月球和其他天體的完全非軍事化，強(qiáng)調(diào)禁止在其上建立軍事基地、設(shè)施和工事；禁止試驗(yàn)任何類型的武器以及進(jìn)行軍事演習(xí)。因此，在未來(lái)軍事行動(dòng)中，不得在月球和其他天體上建立軍事基地、設(shè)施和工事，試驗(yàn)、部署、使用任何類型的武器。雖然，人類探索和利用外空的活動(dòng)已經(jīng)拓展到了月球和其他天體，但外空國(guó)際規(guī)則要求保證月球和其他天體的絕對(duì)純凈，不允許它們成為未來(lái)軍事行動(dòng)的戰(zhàn)場(chǎng)。

(四) 圍繞新外空國(guó)際規(guī)則草案的博弈深刻影響未來(lái)軍事行動(dòng)

當(dāng)前圍繞新外空國(guó)際規(guī)則多個(gè)草案的博弈將深刻影響著未來(lái)的軍事行動(dòng)，約束著未來(lái)軍事行動(dòng)的對(duì)抗裝備、對(duì)抗技術(shù)等的使用，尤其是軍用領(lǐng)域的談判議題。中俄向裁談會(huì)提交的PPWT條約草案以及聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的NFP，專門針對(duì)防止外空軍備競(jìng)賽以及外層空間武器化問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。而TCBM報(bào)告以及歐盟提議的ICOC都主要關(guān)注外空活動(dòng)透明度和信任措施的建立，致力于達(dá)成各國(guó)自愿遵守的軟法規(guī)范。外空活動(dòng)透明度和信任措施對(duì)于防止外空軍備競(jìng)賽具有非常積極的意義。MILAMOS致力于就國(guó)家在外空合法使用武力的情形，以及可在外空合法使用的武力和武器類型編撰一部具有中立性和權(quán)威性的供參考的手冊(cè)，幫助航天國(guó)家之間建立透明和信任度，降低外空戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，甚至在發(fā)生外空沖突時(shí)，減少對(duì)外空基礎(chǔ)設(shè)施的影響，維護(hù)外空安全和可持續(xù)性。

這些規(guī)則博弈雖然談判平臺(tái)不同、議題焦點(diǎn)不同，但議題內(nèi)容并不是孤立的，而是相互交叉，共同指向太空安全問(wèn)題。多數(shù)議題都涉及到了外空活動(dòng)信息共享、外空武器等內(nèi)容。而這種規(guī)則博弈發(fā)展的態(tài)勢(shì)就是，其一，當(dāng)前有缺陷的條約通過(guò)新的不具有法律約束力的軟法的制訂得以具體化，成為未來(lái)軍事行動(dòng)的參考；其二，進(jìn)而上述軟法被普遍接受并通過(guò)國(guó)家實(shí)踐成為國(guó)際習(xí)慣法，成為約束未來(lái)軍事行動(dòng)的有效規(guī)范；其三，當(dāng)前有缺陷的條約通過(guò)新的能達(dá)成國(guó)際條約的硬法得以具體化，成為約束未來(lái)軍事行動(dòng)的有效規(guī)范。

四、對(duì)策與思考

(一)跟蹤研判外空安全環(huán)境，加快外空安全立法步伐

2018年6月18日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普下令美國(guó)國(guó)防部立即啟動(dòng)組建天軍，成為美國(guó)武裝力量的第六軍種。同年12月，美國(guó)頒布最新版的《空間作戰(zhàn)條令》，將太空視為了作戰(zhàn)域[5]。面對(duì)強(qiáng)國(guó)強(qiáng)化太空作戰(zhàn)力量，而當(dāng)前外空國(guó)際規(guī)則對(duì)其約束非常有限的嚴(yán)峻形勢(shì)，應(yīng)對(duì)中國(guó)外空安全環(huán)境進(jìn)行跟蹤研判，積極采取對(duì)策，塑造有利的外空安全環(huán)境。當(dāng)前，與外空安全相關(guān)的航天立法是中國(guó)由航天大國(guó)邁向航天強(qiáng)國(guó)的必由之路，也是維護(hù)中國(guó)外空安全的法治保障。不僅要靈活運(yùn)用當(dāng)前的外空國(guó)際規(guī)則發(fā)展自己，還要通過(guò)外空安全國(guó)內(nèi)立法，為中國(guó)航天事業(yè)的發(fā)展提供法理依據(jù)，使航天事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展有法可依。

中國(guó)于2015年7月1日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，第32條指出：“國(guó)家堅(jiān)持和平探索和利用外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地，增強(qiáng)安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開(kāi)發(fā)利用的能力，加強(qiáng)國(guó)際合作，維護(hù)我國(guó)在外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地的活動(dòng)、資產(chǎn)和其他利益的安全?！盵6]該法第一次為外空、深海和極地等新型領(lǐng)域國(guó)家安全提供法律支撐。但相較于其他國(guó)家，中國(guó)外空安全立法的步伐需要加快。例如，美國(guó)在航天發(fā)展伊始制定的1958年《國(guó)家航空航天法》就對(duì)外空安全事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范，非常重視外空安全。2016年，中國(guó)發(fā)布了《2016中國(guó)的航天》白皮書(shū)，強(qiáng)調(diào)“中國(guó)將堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，推動(dòng)空間科學(xué)、空間技術(shù)、空間應(yīng)用全面發(fā)展，為服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局和增進(jìn)人類福祉作出更大貢獻(xiàn)”[7]。這與美國(guó)《國(guó)家航天戰(zhàn)略》中提出的“美國(guó)優(yōu)先”是截然不同的理念，這讓中國(guó)在情理上得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同。贏得認(rèn)可的同時(shí)也應(yīng)依托白皮書(shū)，以發(fā)展的眼光綜合評(píng)判外空安全環(huán)境和威脅，對(duì)外空安全環(huán)境進(jìn)行跟蹤研究和預(yù)判，明確外空安全的核心利益和政策主張，并以此為依據(jù)盡快制定維護(hù)中國(guó)外層空間活動(dòng)安全的法律法規(guī)，將中國(guó)的空間事業(yè)納入法制化、制度化的軌道，形成有利于中國(guó)空間活動(dòng)的法治環(huán)境，用法律武器維護(hù)中國(guó)外空利益。

(二)積極開(kāi)展外空領(lǐng)域國(guó)際立法合作，參與主導(dǎo)外空規(guī)則制定

美國(guó)和俄羅斯持續(xù)加強(qiáng)外空軍事力量建設(shè)，爭(zhēng)奪外空優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，圍繞取得外空利用與反利用、控制與反控制力量?jī)?yōu)勢(shì)的外空軍備較量持續(xù)升溫。日本、印度、歐盟等國(guó)家也在積極尋求占有外空一席之地。

在當(dāng)前外空國(guó)際規(guī)則存在諸多問(wèn)題的情況下，能否在新規(guī)則制定中贏得與中國(guó)大國(guó)地位相對(duì)應(yīng)的參與權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，最大限度保護(hù)自身利益，防止將來(lái)被動(dòng)接受“游戲規(guī)則”，應(yīng)當(dāng)成為維護(hù)外空安全關(guān)注的重要問(wèn)題。首先，發(fā)展航天事業(yè)是國(guó)際舞臺(tái)上取得外空規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)，也是國(guó)家贏得戰(zhàn)略主動(dòng)的重要保證。在堅(jiān)決反對(duì)外空武器化的同時(shí)，加快推動(dòng)航天事業(yè)的發(fā)展。其次，在外空新國(guó)際規(guī)則的制定中，要注重聯(lián)合俄羅斯及第三世界國(guó)家等一切可以聯(lián)合的力量，以PPWT條約草案為基礎(chǔ)構(gòu)建防止外空軍備競(jìng)賽和武器化的國(guó)際法框架，牽制以美國(guó)為首的外空霸權(quán)國(guó)家，營(yíng)造有利的國(guó)際外空環(huán)境。再次，要注重同外空委等聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)聯(lián)系與合作，將新規(guī)則的談判置于聯(lián)合國(guó)的框架內(nèi)，防止美國(guó)等另辟蹊徑，從而導(dǎo)致外空新規(guī)則的制定更加不可控。

(三)充分利用外空規(guī)則，培塑以外空規(guī)則運(yùn)用為核心的輿論應(yīng)對(duì)能力

外空是人類活動(dòng)的共有場(chǎng)所，關(guān)系的是全人類的未來(lái)和命運(yùn)，從來(lái)不是個(gè)別國(guó)家的專屬領(lǐng)域。本著和平利用外空的宗旨，應(yīng)在人類命運(yùn)共同體的理念指引下，遵守外空規(guī)則，探索和利用外空，防止外空武器化，保障全人類的共同利益，同時(shí)充分利用外空規(guī)則，為中國(guó)航天事業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的國(guó)際輿論環(huán)境。

2008年2月21日，美國(guó)進(jìn)行了反衛(wèi)星試驗(yàn)，在伊利湖號(hào)巡洋艦上發(fā)射了一枚“標(biāo)準(zhǔn)-3導(dǎo)彈”擊中了一顆美國(guó)故障衛(wèi)星[8]。美國(guó)在發(fā)射的一個(gè)多月前就聲稱目標(biāo)衛(wèi)星已經(jīng)失控，將會(huì)撞上地球，而且這顆衛(wèi)星攜帶了劇毒燃料，落點(diǎn)無(wú)法控制和預(yù)測(cè)，會(huì)對(duì)人類生命安全產(chǎn)生極大威脅，試圖將人們關(guān)注的焦點(diǎn)從軍事意圖轉(zhuǎn)移到人類健康安全上來(lái)，為進(jìn)行反衛(wèi)星試驗(yàn)制造合理的理由。按照《外空條約》進(jìn)行航天發(fā)射通報(bào)的要求，在發(fā)射前美國(guó)提前一周進(jìn)行了公布，這樣，美國(guó)打著保護(hù)地球人安全的幌子，站在道義制高點(diǎn)上，堂而皇之地進(jìn)行了反衛(wèi)星試驗(yàn)。同時(shí)，美國(guó)注意到《外空條約》對(duì)外空環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，選擇了對(duì)低軌運(yùn)行的衛(wèi)星進(jìn)行打擊，產(chǎn)生的碎片可在48小時(shí)內(nèi)墜入地球大氣層燃燒殆盡。

在注重充分利用外空國(guó)際規(guī)則方面，美國(guó)的上述做法值得人們思考。中國(guó)航天事業(yè)的發(fā)展需要培塑以外空規(guī)則的運(yùn)用為核心的輿論應(yīng)對(duì)能力，為中國(guó)航天事業(yè)的發(fā)展提供輿論法理支持，保駕護(hù)航。同時(shí)，有效運(yùn)用外空規(guī)則，制約不負(fù)責(zé)任的外空行動(dòng)，和平利用外空，保障外空的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)論

隨著外空軍事化趨勢(shì)的呈現(xiàn)，未來(lái)軍事行動(dòng)向外空領(lǐng)域延伸的可能性日益加大。但并不意味著在外空的軍事行動(dòng)不受任何限制，各國(guó)可以恣意妄為。當(dāng)前，外空國(guó)際規(guī)則對(duì)未來(lái)軍事行動(dòng)有著明確的約束和規(guī)制。然而，基于外空國(guó)際規(guī)則存在的一些問(wèn)題，其對(duì)未來(lái)軍事行動(dòng)的約束非常有限。面對(duì)這一嚴(yán)峻的形勢(shì)，加快外空安全立法，積極參與主導(dǎo)外空規(guī)則制定，培塑以外空規(guī)則運(yùn)用為核心的輿論應(yīng)對(duì)能力，推動(dòng)外空軟實(shí)力的發(fā)展和運(yùn)用，是維護(hù)中國(guó)外空安全的重要保障。