民辦高校去行政化改革的對策研究

湯迪操

改革開放以來，我國民辦高等教育發(fā)展迅速，民辦高校發(fā)展規(guī)模已超過了普通高校總規(guī)模的20%，為高等教育毛入學率達到40%作出了重要貢獻。隨著高等教育改革發(fā)展的深入，制約和束縛包括民辦高校在內的普通高?？沙掷m(xù)發(fā)展的“行政化”問題凸顯，已引發(fā)社會廣泛熱議和批評，并引起中央的高度重視。

一、高校去行政化問題的提出

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出：“克服高校行政化傾向，取消行政級別和行政化管理模式?！薄吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“深化教育領域綜合改革，深入推進管辦評分離?！边@表明政府轉變職能、深化教育領域綜合改革、改革學校管理體制，已刻不容緩。高校去行政化目前尚無統(tǒng)一的標準定義，但總結歸納專家、學者們的意見，不難發(fā)現(xiàn)，高校去行政化是指去除政府對高校出現(xiàn)的行政管理的過度化以及高校內部出現(xiàn)的行政權力的泛濫化，讓高?；貧w學術組織本位，更科學地履行好人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承與創(chuàng)新的職能。

二、民辦高校行政化問題的現(xiàn)狀

民辦高校行政化問題中既有高校行政化的共性問題，又存在民辦高校行政化的特殊問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）共性問題

一是政府管理行政化。主要表現(xiàn)在政府對高校統(tǒng)得過多、管得過死，壟斷了專業(yè)設置、招生、學位授予、項目審批等權力。

二是學術權力行政化。在內部治理結構中，行政權力強化、學術權力虛化，帶來了人才培養(yǎng)的同質化、人才培養(yǎng)規(guī)格與目標的異化，難以持續(xù)培養(yǎng)高水平人才。

三是民主管理形式化。師生難以真正介入內部治理，師生的建議權、監(jiān)督權難以落實，教代會被行政權力把持，工會淪為了行政領導的福利工具，民主管理組織基本喪失了獨立性、自主權。

（二）特殊問題

一是管理權力資本化。民辦高校的內部法人治理結構不健全，沒有建立法人財產制度，學校法人財產與舉辦者的私人財產界定不明，董（理）事會憑借資本強勢地位，公開干涉學校教育教學工作，插手學校內部具體行政管理事務，校長的法定職權如聘任和解聘學校工作人員、獎懲、組織教育教學、日常管理等6項權力并未得到充分、有效的行使，導致學校人事權、財務權、教育教學管理權、行政管理權高度集中在董（理）事會和董（理）事長手中，董（理）事長“一言堂”，以及“家族制”管理模式橫行。

在管理權力資本化背景下，民辦高校建設發(fā)展的狀況往往取決于管理者的學歷能力、綜合素質、審美情趣和道德情操的高低。由于歷史原因，多數管理者的綜合能力、閱歷素養(yǎng)不能完全適應民辦高校自身發(fā)展的需要，極易導致董（理）事會和董（理）事長產生違背教育教學規(guī)律的盲目決策、越級指揮、監(jiān)督無序和監(jiān)督失范的任性之舉。

二是管理模式公辦化。民辦高校是改革開放的產物，起步較晚，誕生之初沒有成熟的管理模式可借鑒，且民辦高校的教師和管理人員多為公辦高校退休人員，教育行政主管部門也缺乏有針對性的管理經驗，因此，無論是政府還是民辦高校自身均簡單套用了公辦高校的教育教學制度、行政管理制度，所以，行政化的管理模式便沿用了下來。綜觀全國各民辦高校的管理架構與管理制度，無論是組織機構、教學管理、科學研究、專業(yè)設置，還是人事管理、后勤服務、學生工作等方面，幾乎照搬復制。

三是管理方式企業(yè)化。由于《民辦教育促進法》不完善，配套政策措施落實力度小，民辦高校內部法人治理結構運轉情況和章程實施情況缺乏監(jiān)督，民辦高校內部缺乏科學有效的管理規(guī)程，行政執(zhí)行層的教育教學管理和行政管理合法權力被弱化，行政管理團隊治校能力得不到充分有效的釋放，內部管理體制和運行機制不合理或者紊亂，出現(xiàn)了辦學功利化的傾向。首先董（理）事會不能有效履行籌集辦學經費、審核預決算、全力發(fā)展教育事業(yè)的職能；其次舉辦者注重投資辦學的經濟效益，輕視社會效益，不能真正做到辦學以師生為本，辦學方針、辦學理念、發(fā)展規(guī)劃與思路缺乏科學性、穩(wěn)定性；最后是教職工職業(yè)倦怠情況嚴重，舉辦者不關心教工長遠發(fā)展，發(fā)展平臺缺乏，專業(yè)化成長成本高，教師淪為教學工具，職工淪為工作機器。

三、民辦高校存在行政化問題的原因

（一）法律法規(guī)不完善

《高等教育法》沒有確立共同治理的理念，政治權力和行政權力居于支配地位，學術權力和民主權力無法對前者有效制約。尤其是學術權力只規(guī)定了對學術事務的審議權，決定權授予了行政機關。師生民主權力僅局限于參與事務、維護自身合法權益等方面，無法進入法人治理結構高層之中。

《民辦教育促進法》對民辦高校的內部法人治理結構規(guī)定不明確，董（理）事會、黨委、行政三者之間的關系模糊。董（理）事會領導下的校長負責制的內部治理體系依然不清晰、不健全。在民辦高校辦學監(jiān)督、學校組織與活動、學術機構、辦學自主權、學術權力、民主權力等方面缺乏完整、清晰的法律規(guī)定，特別是對民辦學校的董（理）事會等權力機構缺乏約束。

（二）制度供給與制度落實不到位

去行政化不是要取消行政管理，而是要去除“官僚型行政”，代之以“服務型行政”。民促法實施條例對民辦學校的管理體制、運行機制、法人屬性、法人財產權、分類管理、辦學監(jiān)督、學?；顒优c組織、辦學自主權、師資隊伍、學術活動、優(yōu)惠政策等方面缺乏可操作性的規(guī)定。

政府教育行政主管部門對民辦教育的重視程度不足，普遍存在著“厚公辦薄民辦”的管理現(xiàn)象。政府對公辦高校的權力制約和政策落實較嚴，對民辦高校管理過寬，在鼓勵民辦學校教師合理流動與教師培訓、土地與金融支持、內部法人治理體系構建、財務管理、干部隊伍建設等方面的服務工作力度不足。

受董（理）事會制約，民辦高校內部現(xiàn)代大學制度建設乏力，制度建設具有一定的選擇性、功利性，多偏于權力治理、行政管理，且在教育教學管理、學術管理、隊伍建設、民主管理等方面由利益相關者共同治理的理念體現(xiàn)不足。

（三）監(jiān)督指導不嚴格

去行政化就是要去除行政管理中的消極管理，樹立主動服務理念。政府教育行政主管部門對民辦學校辦學情況重事后監(jiān)督、輕建設指導。對民辦學校的監(jiān)督主要體現(xiàn)在辦學水平評估，由于評估周期較長，屬于事后監(jiān)控，且靈活性較強，對民辦高校平時辦學治校缺少有針對性的指導，特別是在管理體制、運行機制、財務運行、師資隊伍等方面的建設缺乏有針對性的指導，導致民辦高校治理體系與治理能力提高得很慢。

四、民辦高校去行政化改革的對策

（一）完善政策法規(guī)，理順政府、學校、社會關系

加快修訂民促法實施條例，強調民辦學校的公益性質，規(guī)定非營利性民辦學校與公辦學校同屬公益性法人，界定非營利民辦學校的學術組織定位。貫徹“管辦評分離”的改革原則，制定教育行政主管部門權力清單，明確政府對民辦高校管理的職責范圍，加強教育行政主管部門的宏觀指導、監(jiān)督責任。進一步簡政放權，減少不必要的評估檢查項目，充分保障民辦高校的辦學自主權，不越位、不錯位。建立民辦高校辦學信息公開制度，保證利益相關者的知情權、參與權。利用第三方教育中介組織機構的獨立性、專業(yè)性特點，讓中介組織擔當起政府、高校、社會三者之間的橋梁角色，參與民辦高校辦學評估，診斷辦學問題，提出發(fā)展建議，以改變教育行政主管部門拿一把尺子衡量所有高校的弊端，鼓勵民辦高校辦出特色和水平，以多樣化的人才培養(yǎng)滿足社會多樣化的需求。

（二）簡政放權，擴大民辦高校辦學自主權

教育行政主管部門應積極落實中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，逐步擴大民辦高校辦學自主權。一是擴大招生權。允許在基本辦學條件達標的前提下，自主制定年度招生范圍與招生規(guī)模，并報有關部門備案。二是擴大收費自主權。自主確定收費標準，備案后向社會公示。三是擴大專業(yè)設置權。根據教育部學科專業(yè)目錄，自主設置專業(yè)數量與專業(yè)方向。四是完善民辦學校年審制度，引入高水平民辦高校免檢制度。

（三）實施分類管理，建立新型監(jiān)督評價體系

教育行政主管部門要對營利性和非營利性民辦高校分別制定監(jiān)督評價體系，對營利性民辦高校、非營利性民辦高校、公辦高校分類制定辦學評估指標體系。本著宏觀指導、突出重點的原則，加強對非營利性民辦高校的董（理）事會建設、干部隊伍建設、財務管理、師資隊伍建設等方面的指導與監(jiān)督。出臺《民辦高校綜合改革方案》《民辦高校領導干部選拔任用管理辦法》《民辦高校財務管理辦法》《民辦高校辦學體制機制改革意見》《健全和落實民辦高等教育公共政策的意見》《民辦高校師資隊伍建設實施辦法》《民辦高?，F(xiàn)代大學制度建設辦法》《非營利民辦高校法人財產權實施辦法》等政策制度。開展民促法實施情況檢查，開展民辦高校章程實施情況檢查，嚴肅查處違法違紀情況，保證民辦高校依法辦學、依法治校，保障民辦高校及其師生合法權益不受侵犯。

（四）建立現(xiàn)代大學制度，構建新型教書育人體制

加強以大學章程為核心的現(xiàn)代大學制度建設，進一步明晰領導體制、治理結構、管理模式，推進依法治校，形成按制度辦事、按程序辦事的制度環(huán)境。董（理）事會應準確定位、不失位、不越位，搞好資金籌措、決定預決算與編制，聘用校長，制定規(guī)劃與制度等職能，退出對教育教學和行政管理的干預，真正落實董（理）事會領導下的校長負責制，摒棄控制式、家族式、家長式管理方式。董（理）事會應積極為校長依法充分行使權力創(chuàng)造條件，達到“教育家治校，專家治學”的目的。董（理）事長不得兼任校長、黨委書記，不能搞形式主義、“影子內閣”的做法。

民辦高校應減少行政機構層級，扁平化設置機構，調整民辦高校內部決策權、學術權和行政權之間的關系，回歸學術公益組織本質。適當分離行政權與學術權，實施學術自治，成立教授委員會，開展教授治學。完善學術委員會、教學指導委員會、學位委員會等專門委員會的職能，發(fā)揮這些學術機構在學科專業(yè)建設、教學質量工程、課程建設、教材建設、實驗室建設、教學改革、科學研究、教科研成果評審等方面的決策作用。

（五）樹立現(xiàn)代大學治理理念，推進校長職業(yè)化

民辦高校校長職業(yè)化的前提是董（理）事會遴選好校長。校長須具備突出的治校能力和豐富的治校經驗，品德高尚、健康狀況良好、精力充沛，善于結合實際施政、取得實效并深得董（理）事會信任、師生愛戴。

民辦高校校長職業(yè)化的關鍵在于清晰界定并嚴格執(zhí)行董（理）事會的決策職權和校長的執(zhí)行職權。厘清董（理）事會和校長的權力邊界，雙方到位不越位、有為不錯位。有必要分別出臺董（理）事會工作規(guī)程和學校工作規(guī)程，互相信任、互相支持。鼓勵校長出任民辦高校的法人代表，獨立行使教育教學和行政管理權，對學校負責，向董（理）事會報告工作。

民辦高校校長職業(yè)化的重點是校長要在民辦高校內部營造出教書育人的文化氛圍，加強人力資源運作，凝聚好人才隊伍，運用先進的治校理念帶領師生推進教育教學改革，產出一批先進的教育教學成果，推動民辦高校科學發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。

（六）落實民主管理，維護師生合法權益

民辦高校應認真貫徹全國高校思想政治工作會議精神和中央加強和改進黨的群團工作的意見，健全內部民主管理機制。堅持教代會、工會制度，每年堅持召開“雙代會”，匯報學校年度工作要點與總結，審議學校預決算、發(fā)展規(guī)劃、薪酬改革方案，認真落實會議提案。充分發(fā)揮群團組織、專家學者參與學校管理的積極性，建立民主決策機制，做到民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障學校和師生的合法權益。加強對民辦教育規(guī)律的研究，用科學的理論、制度和方法指導學校建設，提高管理水平。嚴格遵守國家法律法規(guī)，認真貫徹學校章程，每年清理規(guī)章制度，健全學校規(guī)章制度體系，提高依法治校的能力，保障民辦高校健康可持續(xù)發(fā)展。

（七）遵循高等教育規(guī)律，提高生存發(fā)展能力

高等教育和民辦高等教育改革均已進入深水區(qū)、攻堅區(qū)。民辦高校應全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，遵循高等教育規(guī)律和民辦教育發(fā)展規(guī)律，堅持走“特色與創(chuàng)新”的發(fā)展道路，高舉立德樹人、公益辦學的旗幟，努力創(chuàng)辦高水平民辦大學。

目前，我國充分利用社會力量辦大學，推動了高等教育的大眾化，取得了舉世矚目的成就。在解決了上學難的問題后，上好大學成為了每個家庭的追求。在高等教育大眾化時期，民辦高校主要以搶奪生源、拓展空間、擴大規(guī)模的外延式發(fā)展方式為主，更多的是按市場規(guī)律、經濟規(guī)律辦學，辦學方式企業(yè)化、功利化。如今，經濟發(fā)展進入了新常態(tài)，經濟供給側結構性改革和教育供給側結構性改革正在加快推進，經濟社會轉型升級與高等教育綜合改革轉型發(fā)展成為時代主題，人才培養(yǎng)的質量成為民辦高校生存競爭的命脈，內涵發(fā)展之路成為民辦高校發(fā)展方式的必然選擇。民辦高校必須遵循高等教育規(guī)律辦學，更加注重科學發(fā)展、特色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。

教育行政主管部門可以遴選辦學基礎良好、辦學信譽佳、辦學水平較高的民辦高校開展高水平民辦高校項目建設，通過示范引領、獎勵扶持引導民辦高校規(guī)范發(fā)展、提高水平。建立民辦高校退出機制，建立“獎優(yōu)罰劣”制度，促進民辦高等教育健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

【本文系河南省教育科學“十三五”規(guī)劃課題“教育供給側改革背景下民辦高校去行政化問題研究”（〔2017〕-JKGHYB-0294）、河南省高等教育教學改革研究與實踐立項項目“河南民辦高校錯位發(fā)展特色辦學的研究與實踐”（2017SJGLX540）的階段性成果】

（作者單位：黃河交通學院）