推進(jìn)西部大開發(fā)與民族邊疆地區(qū)維護(hù)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定安全

畢躍光，余文兵，秉 浩

（1.云南民族大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650500；2.國(guó)家民委重點(diǎn)基地 中央民族大學(xué)中國(guó)特色民族理論研究基地，北京 100081）

2020年5月17日，新華社全文刊發(fā)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）①《人民日?qǐng)?bào)》2020年5月18日第1版全文刊發(fā)了《指導(dǎo)意見》內(nèi)容。?！吨笇?dǎo)意見》分三部分，第一部分是“總體要求”，第二部分是“重點(diǎn)任務(wù)”，第三部分是“政策支持和組織保障”②中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)《指導(dǎo)意見》的解釋和分類，參見：https：//www. ndrc. gov. cn/xxgk/jd/jd/202005/t20200521_1228547. html。?！吨笇?dǎo)意見》在充分肯定西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“取得重大歷史性成就”的同時(shí)，連續(xù)使用了四個(gè)“依然”和一個(gè)“仍然”，指出了存在的不足和問題。其中之一就是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全任務(wù)“依然繁重”，這是新一輪西部大開發(fā)要解決的重大問題。這一要義在第二部分做出了更明確的表達(dá)，在第二部分“重點(diǎn)任務(wù)”中指出：切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。統(tǒng)籌發(fā)展與安全兩件大事，更好發(fā)揮西部地區(qū)國(guó)家安全屏障作用；鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗和共同繁榮發(fā)展；深入推進(jìn)立體化社會(huì)治安防控，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)可靠的社會(huì)安全體系。換句話說，新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，既要解決“發(fā)展問題”和“經(jīng)濟(jì)任務(wù)”，也要解決“穩(wěn)定問題”和“政治任務(wù)”。不言而喻，“新格局”既包含發(fā)展的新格局，也包含穩(wěn)定的新格局?？梢哉f，新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)，包含著三個(gè)方面的內(nèi)容：一是在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步和鑄牢中華民族共同體意識(shí)上形成新格局；二是在推進(jìn)民族工作上形成新格局；三是在維護(hù)國(guó)家安全上形成新格局。

一、在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和鑄牢中華民族共同體意識(shí)上形成新格局

2013年年底，中央政治局常委會(huì)聽取新疆工作匯報(bào)，首次提到“中華民族共同體意識(shí)”，之后，對(duì)中華民族共同體意識(shí)的提法歷經(jīng)多次變化，從“牢固樹立中華民族共同體意識(shí)”“積極培養(yǎng)中華民族共同體意識(shí)”“積極培育中華民族共同體意識(shí)”到“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，再到“以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線”①2019年9月27日，習(xí)近平總書記在全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上的講話中指出，要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)作為基礎(chǔ)性事業(yè)抓緊抓好。，中華民族共同體意識(shí)隨之不斷進(jìn)入各種議題和文本之中，從“工作匯報(bào)會(huì)”“座談會(huì)”“中央民族工作會(huì)議”講話精神進(jìn)入黨代會(huì)的政治報(bào)告，再到寫入黨章，作為制度優(yōu)勢(shì)，成為全黨全國(guó)各族人民的共同意志和根本遵循。新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，既有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，又有利于民族團(tuán)結(jié)和鑄牢中華民族共同體意識(shí)。

共同體是有邊界的，一方面，以內(nèi)部的統(tǒng)一性、共同價(jià)值等為支撐和維系，另一方面，以外部的情境性為參照而存在。西部地區(qū)在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的過程中，既要克服內(nèi)部多民族、多元文化、信教群眾多宗教信仰等方面的張力，又要應(yīng)對(duì)外部敵對(duì)勢(shì)力的意識(shí)形態(tài)滲透、宗教滲透和各種顛覆破壞活動(dòng)，還要應(yīng)對(duì)來自內(nèi)外“三股勢(shì)力”的破壞、跨境民族的中華民族認(rèn)同問題等諸多挑戰(zhàn)，在鑄牢中華民族共同體意識(shí)上有其特殊性和復(fù)雜性。

從內(nèi)部來講，目前納入西部大開發(fā)的12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，加上湖北恩施、湖南湘西、吉林延邊，包括了我國(guó)的五大自治區(qū)、三個(gè)多民族省份（云南、貴州、青海）、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣（旗）的83個(gè)自治縣（旗）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西部少數(shù)民族人口占全國(guó)少數(shù)民族人口的75%左右，近50個(gè)少數(shù)民族集中分布在西部地區(qū)。西部地區(qū)民族多元，語言文化多樣，生計(jì)方式各異，風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰多種多樣。族體規(guī)模較小的人口較少民族，發(fā)育程度較低的直過民族，分布狀況特殊的跨境民族，宗教影響廣泛的少數(shù)民族，基本上集中分布在西部地區(qū)。中國(guó)作為統(tǒng)一的多民族國(guó)家的基本國(guó)情，“多”在西部地區(qū)得到更鮮活的體現(xiàn)。正因?yàn)槿绱耍覀兺?xí)慣于把西部地區(qū)稱為少數(shù)民族地區(qū)，把中東部地區(qū)稱為漢族地區(qū)。西部地區(qū)由于民族種類多、語言文字多、風(fēng)俗習(xí)慣多、宗教信仰多，所以，在加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、處理統(tǒng)一性與多樣性、鑄牢中華民族共同體意識(shí)等方面面臨更為繁重的任務(wù)。

從中華民族發(fā)展的時(shí)空角度和多民族國(guó)家治理角度考量，“歷史中國(guó)”面臨問題更多的是“南北問題”，即北方的游牧板塊與南方的農(nóng)耕板塊之間的沖突和調(diào)適問題。南方的農(nóng)耕生計(jì)方式需要“靜”，要附著在土地上；北方的游牧生計(jì)方式需要“動(dòng)”，要逐水草而居?！耙混o一動(dòng)”，易生沖突；而“現(xiàn)實(shí)中國(guó)”所面臨問題更多的是“東西問題”，“東西問題”既有發(fā)展問題，也有民族團(tuán)結(jié)問題。所以，推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，一是要解決東西部之間的發(fā)展差距問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)東西雙向互濟(jì)、雙向開放，協(xié)同并進(jìn)；二是要解決“漢族—少數(shù)民族”東西二元板塊的整合問題。由于我國(guó)相對(duì)特殊的民族分布狀況，東西部這一地理空間概念也承載著漢族與少數(shù)民族之間的關(guān)系，這一關(guān)系是我國(guó)民族關(guān)系的主軸。眾所周知，平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧是社會(huì)主義民族關(guān)系的本質(zhì)特征，各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展是我國(guó)民族關(guān)系的主流。但也應(yīng)該承認(rèn)，在對(duì)多民族國(guó)情和民族關(guān)系的認(rèn)識(shí)上，也存在把多民族當(dāng)作“包袱”，把民族問題當(dāng)作“麻煩”的模糊認(rèn)識(shí)乃至錯(cuò)誤觀點(diǎn)，將少數(shù)民族作為“他者”“對(duì)象”“客體”，制造了漢族與少數(shù)民族之間的區(qū)隔，背離了中華民族是“一家人”的主體性視角。同時(shí)，還存在大漢族主義和狹隘民族主義的隱憂。這就警示我們，毛澤東同志《論十大關(guān)系》一文中提出的“我們必須搞好漢族和少數(shù)民族的關(guān)系”[1]（541）在今天仍然十分重要。從加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的角度看，漢族與少數(shù)民族之間的團(tuán)結(jié)是基礎(chǔ)；漢族與少數(shù)民族之間的親和態(tài)度、親近感情，漢族與少數(shù)民族之間的一體感、凝聚力、認(rèn)同感是中華民族共同體意識(shí)的核心。從這個(gè)意義上講，西部大開發(fā)形成新格局，既是東西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展之舉，亦是協(xié)調(diào)漢族與少數(shù)民族關(guān)系以及鑄牢中華民族共同體意識(shí)的固本之舉。

從外部來看，西部地區(qū)所呈現(xiàn)出的民族性往往與邊疆性、國(guó)際性相交疊。中國(guó)陸地邊境線近2.2萬公里，西部民族地區(qū)占1.9萬公里，30多個(gè)民族跨境而居，與周邊國(guó)家在文化上具有一定的同質(zhì)性，彼此間有親緣性聯(lián)系、地緣性毗鄰、歷史性交集。所以，從中華民族共同體意識(shí)建設(shè)的角度來看，西部地區(qū)有外部的情境性參照，“對(duì)他而自覺為我”的認(rèn)同體驗(yàn)和感受最為活躍和真切，處在“共同體意識(shí)”最活躍“區(qū)間”，也最具變化性，同時(shí)面臨更多的挑戰(zhàn)。因此，這些地區(qū)往往成為西方敵對(duì)勢(shì)力西化、分化、弱化中國(guó)圖謀的前沿地帶，是意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)奪的重要陣地，在鑄牢中華民族共同體意識(shí)的過程中，受外部干擾最大。

總之，推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，既要在推進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生建設(shè)上形成新格局，也要統(tǒng)攝民族、邊疆、宗教、文化、安全等議題，處理好統(tǒng)一性與多樣性之間的關(guān)系，加強(qiáng)各民族之間“心通、情通、語通、文通、政通”[2]，在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)上形成新格局。也就是說，一方面，要通過高質(zhì)量發(fā)展和高水平開放破解西部地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題，要以人民為中心，增進(jìn)西部地區(qū)民生福祉，從而為解決民族問題、鑄牢中華民族共同體意識(shí)提供雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，要始終牢記我國(guó)作為統(tǒng)一的多民族國(guó)家的基本國(guó)情，以及西部地區(qū)民族性、邊疆性、國(guó)際性等特殊區(qū)情，高度關(guān)切《指導(dǎo)意見》所提及的維護(hù)民族團(tuán)結(jié)“任務(wù)依然繁重”的現(xiàn)實(shí)狀況，緊緊圍繞“民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固”的總體要求，不斷消除影響民族團(tuán)結(jié)和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的內(nèi)部阻滯性因素，消除和抵御外部的干擾性和破壞性因素，在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)上形成新格局。

二、在推進(jìn)民族工作上形成新格局

《指導(dǎo)意見》指出，當(dāng)前西部地區(qū)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的任務(wù)“依然繁重”，表明面臨的民族工作任務(wù)十分艱巨。2014年中央民族工作會(huì)議指出，我國(guó)民族工作面臨著“五個(gè)并存”的階段性特征[3]（58）。顧名思義，就是指當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，民族工作的主要特征是民族工作面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)的總體形勢(shì)，這也是民族工作要著力解決的問題。推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，對(duì)民族工作面臨的時(shí)代特征做出了重大回應(yīng)，必將對(duì)民族工作形成新格局產(chǎn)生重大影響。

首先，對(duì)“改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存”做出了重大回應(yīng)。改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)給西部地區(qū)帶來的機(jī)遇不言而喻，40多年的改革開放成果和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就已經(jīng)得到充分體現(xiàn)。尤其是新一輪對(duì)外開放和“一帶一路”建設(shè)，西部地區(qū)從中國(guó)改革開放的邊緣、后方、末梢轉(zhuǎn)變?yōu)榍把亍蝾^堡和中心地帶，其戰(zhàn)略地位顯著提升，機(jī)遇顯而易見。為應(yīng)對(duì)面臨的挑戰(zhàn)，《指導(dǎo)意見》對(duì)“改革”“開放”“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”等方面均做出了一系列重大部署?！案母铩币辉~在《指導(dǎo)意見》中總共出現(xiàn)了24次，是出現(xiàn)頻率最高的詞匯之一，說明西部地區(qū)深化改革的重要性和緊迫性，也指出了此輪大開發(fā)旨在通過深化改革來實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放的主旨。不僅提出了改革的“總體要求”，而且明確了改革的“重點(diǎn)領(lǐng)域”，涉及要素市場(chǎng)化配置、科技體制、信用體系、營(yíng)商環(huán)境等諸多領(lǐng)域。“開放”在《指導(dǎo)意見》中出現(xiàn)次數(shù)高達(dá)33次，“擴(kuò)大高水平開放”是推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的鮮明主題和重要內(nèi)容。既要對(duì)內(nèi)“高水平開放”，強(qiáng)化開放大通道建設(shè)，構(gòu)建內(nèi)陸多層次開放平臺(tái)，拓展區(qū)際互動(dòng)合作，推進(jìn)與中東部地區(qū)的互動(dòng)和協(xié)同，也要擴(kuò)大對(duì)外開放，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，做好人暢其行、物暢其流工作，加強(qiáng)與境外的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，積極參與和融入“一帶一路”建設(shè)。為解決西部地區(qū)市場(chǎng)化程度低、要素市場(chǎng)發(fā)育不成熟等問題，《指導(dǎo)意見》也提出了深化要素市場(chǎng)化配置改革的一整套方案?？梢?，《指導(dǎo)意見》以深化西部地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域改革和擴(kuò)大西部地區(qū)內(nèi)外開放為突破口，以優(yōu)化和完善西部地區(qū)資源配置方式為基礎(chǔ)，旨在解決影響制約西部地區(qū)發(fā)展的體制、機(jī)制、環(huán)境等深層次問題，這無疑將進(jìn)一步激發(fā)西部地區(qū)發(fā)展活力，增強(qiáng)動(dòng)力，提升自我發(fā)展能力，通過發(fā)展提高應(yīng)對(duì)民族工作各種挑戰(zhàn)的能力。

其次，對(duì)“民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展勢(shì)頭和發(fā)展低水平并存”做出了重大回應(yīng)。西部大開發(fā)實(shí)施20年來，西部12省、自治區(qū)、直轄市地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)10.9%①中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公布數(shù)據(jù)，參見：https：//www. ndrc. gov. cn/xxgk/jd/jd/202005/t20200521_1228547. html。，高于全國(guó)平均水平。隨著《指導(dǎo)意見》的全面深入貫徹落實(shí)，西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的勢(shì)頭仍將持續(xù)。但是，西部地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題突出，普遍存在發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展條件滯后、低端產(chǎn)業(yè)多、競(jìng)爭(zhēng)力弱、自我發(fā)展能力不足等諸多問題。2014年中央民族工作會(huì)議指出：“發(fā)展是解決民族地區(qū)各種問題的總鑰匙?！盵3]（139）低水平的發(fā)展?fàn)顩r直接影響西部地區(qū)各種問題的解決，包括民族問題的解決。所以，《指導(dǎo)意見》從總體要求到發(fā)展理念均突出了“高質(zhì)量發(fā)展”的主題，解決發(fā)展低水平問題成為推進(jìn)西部大開發(fā)的明確目標(biāo)指向，并提出了如何推動(dòng)西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策方案，內(nèi)容包括七個(gè)方面，涉及三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、創(chuàng)新發(fā)展能力、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、能源供需結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。值得一提的是，《指導(dǎo)意見》將維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定納入高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容之一，這充分說明，《指導(dǎo)意見》所說的高質(zhì)量發(fā)展，既包括經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，也包括社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展；要解決的問題，既包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低水平問題，也包括社會(huì)發(fā)展的低水平問題。

再次，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)的支持力度持續(xù)加大，但民族地區(qū)基本公共服務(wù)能力建設(shè)仍然薄弱，這是民族工作面臨的又一階段性特征。一方面，隨著我國(guó)綜合國(guó)力的顯著增強(qiáng)，國(guó)家對(duì)西部民族地區(qū)的支持力度持續(xù)加大，《指導(dǎo)意見》就是支持西部發(fā)展的“加強(qiáng)版”和“升級(jí)版”，從財(cái)稅和金融支持到產(chǎn)業(yè)、用地、人才、幫扶政策支持，再到組織保障等，均加大了力度，體現(xiàn)了“持續(xù)加大”的特征。另一方面，“民族地區(qū)基本公共服務(wù)能力建設(shè)仍然薄弱”。眾所周知，基本公共服務(wù)建設(shè)事關(guān)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，事關(guān)創(chuàng)新發(fā)展能力。為進(jìn)一步提升西部民族地區(qū)公共服務(wù)能力建設(shè)水平，《指導(dǎo)意見》堅(jiān)持以人民為中心，從八個(gè)方面提出了加強(qiáng)西部地區(qū)公共服務(wù)能力建設(shè)的具體意見，涵蓋了就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、養(yǎng)老、文化體育、住房、應(yīng)急管理能力等方面。這些意見著力于增進(jìn)西部地區(qū)民生福祉，促進(jìn)社會(huì)公平正義；著力于增強(qiáng)西部地區(qū)公共服務(wù)能力，提升西部地區(qū)自我發(fā)展能力。這對(duì)解決“少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快發(fā)展和自我發(fā)展能力不足的矛盾”[4]（10）將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

最后，對(duì)民族工作面臨的其他兩個(gè)階段性特征也做出了總體性交代和應(yīng)對(duì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求打破封閉狀態(tài)，要求資源和要素自由流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)最佳的配置效益。隨著西部地區(qū)改革開放的深入，市場(chǎng)環(huán)境的成熟，必然會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)各民族交往交流交融。但是，各民族交往頻率的提高，交流范圍的擴(kuò)大，矛盾發(fā)生的可能性也大大增加。涉及民族因素的矛盾糾紛將隨之上升，這是民族工作面臨的一個(gè)階段性特征。再者，反對(duì)“三股勢(shì)力”的斗爭(zhēng)成效顯著，但是與局部地區(qū)暴力恐怖活動(dòng)活躍多發(fā)并存，也是民族工作面臨的重要階段性特征。對(duì)上述兩項(xiàng)民族工作面臨的階段性特征，《指導(dǎo)意見》沒有針對(duì)性的具體闡述，但綜觀整個(gè)文本，其中有一條沒有明確展開但貫穿始終的線索就是，西部地區(qū)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全任務(wù)依然繁重。所以，推進(jìn)西部大開發(fā)要落實(shí)總體國(guó)家安全觀，要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，要統(tǒng)籌“發(fā)展”與“安全”兩件大事。涉及民族因素的矛盾糾紛上升是影響西部民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，“三股勢(shì)力”是國(guó)家治理的心腹大患，是最具破壞性的政治和社會(huì)力量之一?！吨笇?dǎo)意見》提出的解決對(duì)策之一是通過高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放，以人民為中心，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展，從而破解西部地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問題，根除民族因素矛盾糾紛上升的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，破除“三股勢(shì)力”滋生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源?！吨笇?dǎo)意見》提出的對(duì)策之二是建設(shè)與防控相結(jié)合：一方面，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建，鞏固和發(fā)展社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)“兩個(gè)共同”；另一方面，深入推進(jìn)立體化社會(huì)治安防控，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)可靠的社會(huì)安全體系。

民族鑲嵌在社會(huì)之中，是社會(huì)肌體的重要組成部分，與社會(huì)無法切割。因此，民族工作涉及方方面面。從問題角度觀之，民族問題是社會(huì)總問題的一部分，受社會(huì)總問題的影響和制約，民族問題的徹底解決，有賴于社會(huì)總問題的解決。中共中央、國(guó)務(wù)院在新時(shí)代適時(shí)推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，旨在通過高質(zhì)量發(fā)展、對(duì)內(nèi)對(duì)外全方位開放、深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，充分釋放民族地區(qū)發(fā)展活力，激發(fā)民族地區(qū)發(fā)展動(dòng)力，形成與中東部地區(qū)相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局，以此解決“不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，從解決社會(huì)總問題的高度，開創(chuàng)民族工作新格局。

三、在維護(hù)國(guó)家安全上形成新格局

《指導(dǎo)意見》雖然聚焦西部發(fā)展主題，但始終貫穿著安全線索，體現(xiàn)了統(tǒng)籌“發(fā)展”與“安全”兩件大事。推動(dòng)西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展是主題和核心，安全是推動(dòng)西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的前提和保障?！吨笇?dǎo)意見》開篇首段就指出，維護(hù)國(guó)家安全任務(wù)“依然繁重”，所以，“總體要求”中明確提出，要“落實(shí)總體國(guó)家安全觀”，努力實(shí)現(xiàn)“民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固”?！爸攸c(diǎn)任務(wù)”部分更是強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌發(fā)展與安全兩件大事，更好發(fā)揮西部地區(qū)國(guó)家安全屏障作用”，構(gòu)建堅(jiān)實(shí)可靠的社會(huì)安全體系。

“國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！盵5]（5）當(dāng)下，西部地區(qū)面臨著較為突出的安全問題，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。一是國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整依然面臨威脅，主要表現(xiàn)在邊界爭(zhēng)端尚未完全解決；民族分裂勢(shì)力的存在是對(duì)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的潛在威脅，同時(shí)影響邊疆安全穩(wěn)定。二是利用民族、宗教進(jìn)行危害國(guó)家安全的違法犯罪活動(dòng)依然影響社會(huì)穩(wěn)定和意識(shí)形態(tài)安全，主要表現(xiàn)在境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力利用互聯(lián)網(wǎng)、印刷品等各種傳媒工具進(jìn)行思想和意識(shí)形態(tài)滲透，暗中支持極少數(shù)民族分裂分子、宗教極端分子進(jìn)行分裂破壞活動(dòng)，擴(kuò)大非法宗教勢(shì)力……利用各種手段和方式向黨、政、軍及愛國(guó)教會(huì)高層人士滲透[6]（317～318）。長(zhǎng)期以來，民族分裂勢(shì)力大肆歪曲、編造、篡改新疆歷史，企圖搞亂新疆人民的思想觀念[7]。在國(guó)際舞臺(tái)上，由于西方敵對(duì)和反華勢(shì)力的支持，宗教領(lǐng)域話語權(quán)的斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，三是非法宗教活動(dòng)、邪教活動(dòng)危害邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，主要表現(xiàn)在非法傳教對(duì)民族邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、治安秩序和生產(chǎn)生活產(chǎn)生極大危害，打著宗教旗號(hào)對(duì)信教群眾進(jìn)行盤剝、斂財(cái)、詐騙，加重了信教群眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有些宗教活動(dòng)與農(nóng)村宗族勢(shì)力相關(guān)聯(lián)，嚴(yán)重干擾和破壞農(nóng)村基層組織建設(shè)，邪教組織散布歪理邪說、從事邪教活動(dòng)，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)治安[6]（318～320）。四是生態(tài)環(huán)境惡化嚴(yán)重影響國(guó)家生態(tài)安全。

《指導(dǎo)意見》在“總體要求”中明確提出“落實(shí)總體國(guó)家安全觀”。推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，具有國(guó)家安全方面的重要考量，“總體國(guó)家安全”包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、生態(tài)、社會(huì)等諸多方面內(nèi)容。從《指導(dǎo)意見》呈現(xiàn)的內(nèi)容看，突出了三個(gè)方面的國(guó)家安全：其一，人民安全是國(guó)家安全的基石得到了充分體現(xiàn)；其二，更好發(fā)揮西部地區(qū)國(guó)家安全屏障作用；其三，筑牢西部地區(qū)國(guó)家生態(tài)安全屏障。

一是突出以人民為中心的國(guó)家安全觀。領(lǐng)土、主權(quán)、人口是國(guó)家的基本構(gòu)成要素。領(lǐng)土是人口生息繁衍之地，主權(quán)在民（人口）。所以，從國(guó)家安全的角度講，領(lǐng)土安全、主權(quán)安全都是為了保障人民（人口）安全，沒有人民安全就沒有國(guó)家安全，人民安全是國(guó)家安全的基石。在《指導(dǎo)意見》中，以人民為中心的安全宗旨得到充分體現(xiàn)。在“總體要求”中，明確了實(shí)現(xiàn)更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，并且提出到2035年，基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度、人民生活水平與東部地區(qū)大體相當(dāng)，民族邊疆地區(qū)繁榮安全穩(wěn)固、人與自然和諧共生。在“重點(diǎn)任務(wù)”中，圍繞西部群眾的民生訴求，提出堅(jiān)持以人民為中心、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。提出的八項(xiàng)任務(wù)聚焦于滿足和實(shí)現(xiàn)西部人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，立足增強(qiáng)西部人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

二是更好發(fā)揮西部地區(qū)國(guó)家安全屏障的作用。西部地區(qū)面積為685萬平方公里，占全國(guó)國(guó)土總面積的71.4%。陸地邊境線近2萬公里，與周邊十幾個(gè)國(guó)家接壤，是與“三股勢(shì)力”斗爭(zhēng)的前沿陣地；是挫敗西方敵對(duì)勢(shì)力西化、分化、弱化中國(guó)圖謀，抵御宗教和意識(shí)形態(tài)滲透的前沿陣地；是中國(guó)重要的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地；是中國(guó)對(duì)外開放的戰(zhàn)略樞紐和重要門戶。從地緣政治的角度看，西部地區(qū)位于歐亞大陸腹地的中心，是連接歐亞大陸的重要通道，是“一帶一路”的前沿地帶。北有大國(guó)俄羅斯，南有正在崛起且與中國(guó)有領(lǐng)土爭(zhēng)端的印度，美國(guó)在中亞地區(qū)處心積慮，以“反恐”之名，借機(jī)在中亞建立軍事基地，企圖遏制中國(guó)，日本也在積極擴(kuò)大軍事外交半徑，加緊對(duì)“陸上東盟”的政治、安全滲透活動(dòng)，拉攏東南亞國(guó)家遏制中國(guó)。西部地區(qū)通過高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放，進(jìn)一步融入“一帶一路”建設(shè)和國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略，從中國(guó)改革開放的后方、末梢轉(zhuǎn)變?yōu)榍把睾椭行?，成為“新西部”，形成“新格局”，必將極大促進(jìn)中國(guó)海陸內(nèi)外聯(lián)動(dòng)和東西雙向互濟(jì)，擴(kuò)展國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略回旋空間，對(duì)影響中國(guó)國(guó)家安全的有害要素構(gòu)成阻礙、緩沖或防護(hù)作用，乃至有效消除國(guó)家安全隱患，均具有重大戰(zhàn)略意義。

三是筑牢西部地區(qū)國(guó)家生態(tài)安全屏障。西部地區(qū)的草原面積約占全國(guó)的73%，天然草地占全國(guó)天然草地面積的90%以上，我國(guó)最著名的四大草原，即呼倫貝爾大草原、錫林郭勒大草原、伊犁草原、那曲高寒草原均在西部地區(qū)；西部地區(qū)有多處國(guó)際重要濕地、濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園；內(nèi)蒙古和西南地區(qū)重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)是中國(guó)天然林的主要分布地；西部地區(qū)也是我國(guó)的“水系源頭區(qū)”，我國(guó)絕大多數(shù)江河源頭均發(fā)源于西部地區(qū)。西部地區(qū)集中了大量的生態(tài)資源，是我國(guó)生態(tài)安全的重要屏障，但是西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，保護(hù)和修復(fù)任務(wù)非常艱巨。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》提及“生態(tài)” 一詞20次，體現(xiàn)了“大發(fā)展”（高質(zhì)量發(fā)展）、“大開放”（高水平開放）、“大保護(hù)”的主題。將美麗西部建設(shè)、修復(fù)和治理西部生態(tài)上升至筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障層面，并從重點(diǎn)生態(tài)工程、重點(diǎn)區(qū)域綜合治理、綠色發(fā)展等三個(gè)方面提出了筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障的具體措施。

多民族國(guó)家治理是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要做好頂層設(shè)計(jì)，總攬全局，總體把握，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。《指導(dǎo)意見》是最具中國(guó)特色的具有指導(dǎo)性、戰(zhàn)略性、針對(duì)性、長(zhǎng)期性的發(fā)展規(guī)劃，其站在新時(shí)代的高度，面對(duì)中國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入新階段的現(xiàn)實(shí)，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)大局，提出了高質(zhì)量發(fā)展、全方位開放、大力度保護(hù)的實(shí)踐路徑。這一重大戰(zhàn)略部署和指導(dǎo)意見，一方面，聚焦民族工作的物質(zhì)力量和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生建設(shè)上形成新格局；另一方面，協(xié)同民族工作的精神力量，統(tǒng)攝民族、邊疆、宗教、文化、安全等議題，在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)上，在推進(jìn)民族工作上，在維護(hù)國(guó)家安全上形成新格局。綜合觀之，《指導(dǎo)意見》是西部大開發(fā)的“加強(qiáng)版”和“升級(jí)版”。它堅(jiān)持以人民為中心，突出了高質(zhì)量發(fā)展的新理念，體現(xiàn)了全方位開放的新格局，描繪了美麗西部建設(shè)的新藍(lán)圖，以深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革為突破口，既有總體要求，又有重點(diǎn)任務(wù)，也有政策支持和組織保障。聚焦發(fā)展、開放、保護(hù)、改革的主題，協(xié)同民族、邊疆、文化、安全等議題。發(fā)展理念、開放程度、建設(shè)力度、重點(diǎn)領(lǐng)域改革都全面體現(xiàn)了“新格局”。正如《指導(dǎo)意見》所指出的，新時(shí)代繼續(xù)做好西部大開發(fā)工作，對(duì)增強(qiáng)防范和化解各類風(fēng)險(xiǎn)的能力，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，決勝全面建成小康社會(huì)，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。