國(guó)家權(quán)力過度 “下沉”的結(jié)果與反思：基于我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制的回顧

王衛(wèi)民

(山東經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院 財(cái)政金融系，山東濰坊261011)

鄉(xiāng)村是我國(guó)歷朝歷代統(tǒng)治的基礎(chǔ)，是事關(guān)王朝興衰的關(guān)鍵。新中國(guó)崛起于鄉(xiāng)野，初創(chuàng)于鄉(xiāng)村，歷來將鄉(xiāng)村治理視為政權(quán)之根基，治理有效更是當(dāng)下鄉(xiāng)村振興的追求目標(biāo)。為達(dá)鄉(xiāng)村善治，國(guó)人進(jìn)行了不懈探索?？傮w而言，“國(guó)家與鄉(xiāng)村雙軌分野”是舊中國(guó)的基本特征；新中國(guó)成立后延續(xù)了19世紀(jì)末的國(guó)家轉(zhuǎn)型史，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家成為政建目標(biāo)。現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建史就是對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的改造史，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)權(quán)力的 “剝奪史”，是國(guó)家權(quán)力的集中史和 “下沉”史，是基層政權(quán)組織的變革史，也是中央與地方、國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家與農(nóng)民等各種社會(huì)關(guān)系的調(diào)適史。新中國(guó)的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了國(guó)家權(quán)力進(jìn)場(chǎng)、膨脹、收縮、回歸四個(gè)主要階段。伴隨 “后稅費(fèi)時(shí)代”國(guó)家權(quán)力強(qiáng)勢(shì)嵌入，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了基層政權(quán) “上浮”、自治組織“行政化”等現(xiàn)象，這既是國(guó)家權(quán)力集中的后果，同時(shí)又加速了國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步下沉。導(dǎo)致國(guó)家與鄉(xiāng)村關(guān)系脫嵌，干群關(guān)系冷漠，社會(huì)力量萎縮，鄉(xiāng)村自治式微。國(guó)家權(quán)力過渡下沉使當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了“國(guó)家權(quán)力過密”現(xiàn)象，對(duì)國(guó)家權(quán)力過度依賴導(dǎo)致的治理成本和治理風(fēng)險(xiǎn)加大嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村善治。當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理，物質(zhì)資源豐富，治理資源匱乏。在村干部官僚化趨勢(shì)下，必須將農(nóng)民重新組織起來，重整自治，粘合劑應(yīng)是內(nèi)生型體制外精英，國(guó)家與社會(huì)在“國(guó)家－鄉(xiāng)村精英－村民”的結(jié)構(gòu)下良性互動(dòng)，逐步建立一套既保證國(guó)家有效管理又充分發(fā)揮農(nóng)民主體性，具有足夠韌性的鄉(xiāng)村治理體系。

一、封建中國(guó)的 “皇權(quán)不下縣”——國(guó)家與鄉(xiāng)村的雙軌分野

鄉(xiāng)村善治是歷朝統(tǒng)治者的不懈追求。我們將考察的視野拉長(zhǎng)至新中國(guó)成立前的封建統(tǒng)治史。中國(guó)自古即為人口眾多、資源相對(duì)匱乏的農(nóng)業(yè)國(guó)，農(nóng)業(yè)立國(guó)是中華王朝2200余年的基本國(guó)策，農(nóng)業(yè)是國(guó)家之大事，統(tǒng)治之根基?！皣?guó)之大事，在祀與戎”，古代祭祀首祭皇天厚土，祈五谷豐登，對(duì)天地的祭祀乃神之大節(jié)，祭祀的目的主要是祈求風(fēng)調(diào)雨順。為此，歷朝都專修天壇地壇及類似皇家建筑作為國(guó)家祭祀之圣地，足見農(nóng)業(yè)在封建社會(huì)之重要。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)生之前，歷代的農(nóng)業(yè)都是人力密集型，組織大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、興建大型水利工程，組織軍隊(duì)抵御侵略、組織人力興建城池王宮以及祭祀設(shè)施都需要強(qiáng)有力的制度將分散的自然人、家庭及家族高效地組織起來。因此，歷朝都致力于建立一套自上而下的高度集權(quán)的行政化官僚科層體制，力求將皇權(quán)意志延伸至社會(huì)的各個(gè)角落，滲透到國(guó)家的每個(gè)方面。但要實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，就需要建立起龐大的政府官僚組織，官員的數(shù)量也隨社會(huì)發(fā)展而膨脹。為供養(yǎng)日益龐大的官僚階層，農(nóng)業(yè)稅負(fù)逐年增多，苛捐雜稅在大多朝代成為常態(tài)，特別是在各朝中后期，官員愈多，貪腐越重，稅賦日重，民怨積盛。若遇天災(zāi)，農(nóng)民起義，王朝更迭；新朝初立，革故鼎新，削官減稅，休養(yǎng)生息。但世事輪回，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者、生產(chǎn)者與寄生者永遠(yuǎn)是一對(duì)矛盾。如何在保障統(tǒng)治的前提下，縮減官員數(shù)量、限制官員權(quán)力成為歷代先賢和歷朝統(tǒng)治者思考的問題。他們的糾結(jié)，用今天的學(xué)術(shù)話語(yǔ)描述即為 “皇權(quán)的邊界在哪里”，在鄉(xiāng)，在縣? 亦或在城、在邑? 雖說“普天之下，皆是王土”，但在中國(guó)歷史上皇權(quán)從未完全控制鄉(xiāng)村這一社會(huì)末梢。歷朝歷代或是試錯(cuò)后得出的答案，或是諸侯兼并、國(guó)家統(tǒng)一造成的疆域擴(kuò)大導(dǎo)致的自身力量不足，亦或是民間對(duì)皇權(quán)的各種抵制使然，中華帝國(guó)統(tǒng)一后，特別是每一朝的后期，皇權(quán)延伸至縣而未再下探實(shí)為常態(tài)。溫鐵軍將其總結(jié)為 “皇權(quán)不下縣”，秦暉則描述為 “國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治、自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[1]?？h以下主要實(shí)行鄉(xiāng)民自治，由社會(huì)力量主導(dǎo)，三老、族長(zhǎng)、鄉(xiāng)官、里甲、保甲、鄉(xiāng)賢等非體制性力量是鄉(xiāng)村治理的主角。以縣為界，逐漸形成了縣上 “中央集權(quán)”、縣下 “鄉(xiāng)民自治”的 “雙軌制”?？傊?，“家國(guó)同構(gòu)”下的國(guó)家與鄉(xiāng)村雙軌分野是郡縣制以來我國(guó)封建社會(huì)國(guó)家治理的基本模式，皇權(quán)在全國(guó)形式上的一元統(tǒng)治與 “族權(quán)”“紳?rùn)?quán)”在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)質(zhì)上的多元共治雖是封建王朝國(guó)家力量不足的無奈選擇，但卻也是歷朝歷代實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的奧秘。

新中國(guó)成立后，中共將鄉(xiāng)村穩(wěn)定和有效治理視為鞏固人民政權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。本文基于 “國(guó)家－社會(huì)”關(guān)系理論，從 “國(guó)家權(quán)力”這一視角，分析我國(guó)鄉(xiāng)村治理中國(guó)家權(quán)力的 “往復(fù)”，大體將新中國(guó)的鄉(xiāng)村治理史分為四階段：第一階段(1949－1957)從新中國(guó)建立至全國(guó)農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)合作化，這是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的初步探索階段；第二階段(1958－1978)是人民公社會(huì)化運(yùn)動(dòng)下的 “政社合一”階段；第三階段(1979至2006)是改革開放以來的 “鄉(xiāng)政村治”階段。第四階段(2006 至今)是后稅費(fèi)時(shí)代“鄉(xiāng)政村治”的新發(fā)展階段。

二、新中國(guó)鄉(xiāng)村治理的初步探索——國(guó)家權(quán)力進(jìn)場(chǎng)

新中國(guó)成立后的首要任務(wù)是鞏固執(zhí)政地位，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。中共取得政權(quán)走了 “農(nóng)村包圍城市”之路，鞏固政權(quán)也必須首先鞏固農(nóng)村政權(quán)，解決農(nóng)民問題。新中國(guó)和舊社會(huì)最大的不同在農(nóng)村，在土地制度，土改是中共 “一切工作的最基本環(huán)節(jié)”[2]78。解放后，全國(guó)范圍的土地改革運(yùn)動(dòng)開始。以1950年劉少奇《關(guān)于土地改革問題的報(bào)告》和《土地改革法》為標(biāo)志，土改運(yùn)動(dòng)在全國(guó)開展，到1952年基本完成(除新疆、西藏外)。土地改革極大地解放了生產(chǎn)力，確立了土地的農(nóng)民私有制，貧苦農(nóng)民幾千年來第一次擁有了自己的土地，革命和建設(shè)熱情空前高漲，新生的人民政權(quán)建立了穩(wěn)固的社會(huì)基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。新中國(guó)成立后的又一重大改革是農(nóng)業(yè)合作化。1953年，國(guó)家提出實(shí)行農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造并逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化①。經(jīng)初級(jí)社(1954年)、高級(jí)社(1955－1956年)，到1957年全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化。

建國(guó)初，國(guó)家通過土地改革和農(nóng)業(yè)合作化，徹底改造了舊中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)和政治制度，初步確立了新中國(guó)初期的鄉(xiāng)村治理格局，國(guó)家權(quán)力完成了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的初步控制，中共黨的組織在基層全面建立，黨成為鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，貧苦農(nóng)民則成為鄉(xiāng)村治理的主體，傳統(tǒng)社會(huì)的舊鄉(xiāng)紳、舊地主、舊買辦被逐出鄉(xiāng)村治理的權(quán)力層，成了被治理、被改造、被革命的對(duì)象。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的自治力量全面退場(chǎng)，鄉(xiāng)村傳統(tǒng) “治理網(wǎng)絡(luò)”被打破，國(guó)家權(quán)力強(qiáng)力進(jìn)場(chǎng)，重新搭建起以黨為核心的鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)。

為實(shí)現(xiàn)基層的有效管制，新中國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)了基層政權(quán)重心下移和基層官員官僚化改革。建國(guó)時(shí)，我國(guó)基層行政區(qū)級(jí)別是縣、縣轄區(qū)、鄉(xiāng)(行政村)②。鄉(xiāng)和行政村為同級(jí)鄉(xiāng)村政權(quán)，此時(shí)的鄉(xiāng)村治理重心在縣轄區(qū)，鄉(xiāng)和行政村并非重點(diǎn)，此即所謂的 “小鄉(xiāng)制”。鄉(xiāng)和行政村所屬干部也不享受國(guó)家干部津貼，且大多不脫離生產(chǎn)(每鄉(xiāng)脫產(chǎn)3人)。1954年憲法撤消了縣轄區(qū)和行政村建制(縣轄區(qū)持續(xù)存在至1958年底才全部實(shí)際撤銷)，將縣以下主要分為鄉(xiāng)和鎮(zhèn)。根據(jù)1955年國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定③，“小鄉(xiāng)制”改“大鄉(xiāng)制”。農(nóng)村治理重心由縣轄區(qū)下移至鄉(xiāng)級(jí)，鄉(xiāng)成為我國(guó)基層社會(huì)治理的核心之一。

治理重心下移后，鄉(xiāng)的規(guī)模隨著合并撤銷逐步擴(kuò)大，行政事務(wù)逐漸增多，鄉(xiāng)干部官僚化改革逐步開展。1955年，國(guó)家干部待遇由包干制改為貨幣工資制；1956年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被納入30級(jí)國(guó)家干部序列④；“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全脫產(chǎn)和正規(guī)化為標(biāo)志，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官僚化也就基本上大功告成了。”[3]土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)、基層治理重心下移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部官僚化改革為實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的全面控制奠定了基礎(chǔ)。

三、高度集權(quán)的 “政社合一”體制——國(guó)家權(quán)力極度膨脹

1958年，中央提出建立人民公社，并明確指出要實(shí)行 “政社合一”⑤，到年底，全國(guó)用了不到三個(gè)月時(shí)間就跑步進(jìn)入了人民公社化時(shí)期。從1958年到1983年，人民公社作為一種正式的鄉(xiāng)村治理制度存在了近25年。⑥

在此階段，國(guó)家通過人民公社化實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村的全面鉗制，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)全覆蓋，物質(zhì)到文化，經(jīng)濟(jì)到政治，身體到精神，國(guó)家權(quán)力無孔不入地滲透至鄉(xiāng)村社會(huì)的每一個(gè)細(xì)胞。“政社合一”集中體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力 “全能主義”傾向，此時(shí)的鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的軍事化、政治化以及國(guó)家與社會(huì)一體化。國(guó)家力量完全取代鄉(xiāng)村社會(huì)力量，鄉(xiāng)賢、董事、莊頭等鄉(xiāng)村自治的傳統(tǒng)力量徹底退出；黨員、軍人、干部等政治精英崛起為鄉(xiāng)村治理主體；黨團(tuán)組織取代宗族、家族成為治理核心。

此時(shí)的基層政權(quán)從法律上看仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但實(shí)際已被人民公社取代(期間一度被 “四清”工作團(tuán)、“革命委員會(huì)”等取代)。鄉(xiāng)變?yōu)槿嗣窆纾遄優(yōu)榇箨?duì)，自然村變?yōu)樾￡?duì)。1958年，國(guó)家規(guī)定 “人民公社是政權(quán)組織的基層單位”⑦。此時(shí)的鄉(xiāng)村治理力量復(fù)雜多變，1958－1963年間的公社干部、大隊(duì)書記，1964－1966年間的四清工作隊(duì)成員，1966－1967年間的 “造反派”“武斗派”“奪權(quán)派”“三支兩軍”，1968－1976年間的 “革委會(huì)”成員等粉墨登場(chǎng)，相繼成為鄉(xiāng)村主宰?！八念惙肿印薄白哔Y派”及一切舊勢(shì)力全被鏟除，寺廟、文廟、鄉(xiāng)賢祠等舊傳統(tǒng)文化符號(hào)全部清理?！捌扑呐f”“清理階級(jí)隊(duì)伍”，運(yùn)動(dòng)一場(chǎng)又一場(chǎng)，場(chǎng)場(chǎng)都是新舊勢(shì)力的 “你死我活”，鄉(xiāng)村社會(huì)治理混亂無序，處在 “內(nèi)戰(zhàn)邊緣”。

四、改革開放以來的 “鄉(xiāng)政村治”——國(guó)家權(quán)力收縮與鄉(xiāng)村自治恢復(fù)

“政社合一”的鄉(xiāng)村治理體制，極大壓縮了鄉(xiāng)村社會(huì)的自治空間，國(guó)家通過對(duì)農(nóng)民的 “剝削”和對(duì)農(nóng)業(yè)的 “汲取”，完成了國(guó)家工業(yè)化初期的剩余積累，農(nóng)民生活日益貧困，農(nóng)村愈發(fā)凋敝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力遭受嚴(yán)重破壞，農(nóng)民作為中共執(zhí)政的最大支持者開始出現(xiàn)對(duì)國(guó)家和現(xiàn)狀的不滿，“政社合一”的治理模式已至盡頭。

1978年大旱，安徽鳳陽(yáng)小崗村全村18戶中有16戶外出要飯。遭遇天災(zāi)，更加凸顯 “政社合一”治理體制之無效。國(guó)家權(quán)力缺位，個(gè)體自救意識(shí)萌生。18戶農(nóng)民出于要吃飯、要生存的本能，冒著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行了包產(chǎn)到戶，影響近代中國(guó)歷史的一場(chǎng)大變革開始了。1978年12月包產(chǎn)到戶的 “星星之火”到1979年在全國(guó)已是燎原之勢(shì)，1980年國(guó)家正式予以認(rèn)可⑧。

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，重塑了農(nóng)村治理體制。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，農(nóng)村治理體制改革也大膽試水，創(chuàng)新同樣來自農(nóng)村基層。1980年1月，廣西果作屯⑨村民自發(fā)組織民主選舉，投票選舉成立了 “果地村委會(huì)”，在全國(guó)率先實(shí)行了村民自治。隨后，周邊縣市鄉(xiāng)村也都逐步建立了自己的村委會(huì)。全能型的 “政社合一”體制逐步瓦解，“鄉(xiāng)政村治”的治理體制逐步萌發(fā)。

1982年憲法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人大和人民政府，并將村委會(huì)確定為基層群眾性自治組織。1983年，中央提出 “政社必須分開并建立鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)黨委”⑩。至此，“鄉(xiāng)”被重新定位為基層政權(quán)組織，人民公社制度正式撤銷。1987年，《村民委員會(huì)組織法(試行)》通過；1988年，村民選舉全國(guó)推廣，村民自治進(jìn)入法律實(shí)施階段；1994年，村民自治的 “四項(xiàng)民主制度”?確立；1998年，《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理體制正式確立。

“鄉(xiāng)政村治”的治理體制在一定程度上實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的收縮與約束，部分恢復(fù)了農(nóng)民自治權(quán)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展，為根本上理順國(guó)家與鄉(xiāng)村關(guān)系提供了制度可能。但 “鄉(xiāng)政村治”只是國(guó)家權(quán)力在一定程度上的收縮，國(guó)家仍通過征收農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”?、計(jì)劃生育等控制著鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序?！班l(xiāng)政村治模式從根本上說是一種控制大于自治、地方政府控制處于支配地位的政府主導(dǎo)型治理方式?！盵4]在此模式下，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一級(jí)政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)逐漸增多，機(jī)構(gòu)日益膨脹，特別是1994年分稅制改革后，地方財(cái)政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)泛濫，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重，干群矛盾尖銳，群體性事件頻發(fā)，基層政權(quán)面臨嚴(yán)重的 “合法性危機(jī)”。同時(shí)，村兩委選舉中賄選不斷、黑惡勢(shì)力滲透、家族勢(shì)力復(fù)興等一系列社會(huì)問題嚴(yán)重影響基層穩(wěn)定，鄉(xiāng)村治理體制亟需進(jìn)一步改革。

五、“后稅費(fèi)時(shí)代”的鄉(xiāng)村治理——基層政權(quán) “上浮”與鄉(xiāng)村自治組織 “行政化”

2000年，農(nóng)村稅費(fèi)改革啟動(dòng)，除農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加以外的所有涉農(nóng)收費(fèi)全部取消。2005年12月，國(guó)家廢止農(nóng)業(yè)稅條例；自2006年起，在全國(guó)范圍內(nèi)廢止農(nóng)業(yè)稅；2600余年的 “皇糧國(guó)稅”成為歷史，我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入 “后稅費(fèi)時(shí)代”。

農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，國(guó)家對(duì)農(nóng)民具有直接的掠奪性，從這一點(diǎn)上看，2600年來一直如此。但在 “后稅費(fèi)時(shí)代”，就國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系來講，在中國(guó)歷史上真正開創(chuàng)了一個(gè)革命性的新時(shí)代?！昂蠖愘M(fèi)時(shí)代”是 “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”“城市反哺農(nóng)村”“公共財(cái)政反哺農(nóng)民”的新時(shí)代，國(guó)家政權(quán)由 “汲取型”變?yōu)?“給予型”?！昂蠖愘M(fèi)時(shí)代”的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家關(guān)系深刻調(diào)整與重塑。以往因稅費(fèi)征繳和計(jì)劃生育等引發(fā)的干群矛盾基本緩和，鄉(xiāng)村政治環(huán)境日益寬松，基層政府角色逐步由管制向治理轉(zhuǎn)型，基層政府服務(wù)功能凸顯。國(guó)家權(quán)力攜大量資源強(qiáng)勢(shì)回歸，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理體制出現(xiàn)重大改革，導(dǎo)致出現(xiàn)鄉(xiāng)級(jí)政權(quán) “上浮”和村民自治組織 “行政化”等兩大直接結(jié)果。

（一）“后稅費(fèi)時(shí)代”的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán) “上浮”

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)徹底取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持，而以前供養(yǎng)的人員和機(jī)構(gòu)短期內(nèi)又無法消化，導(dǎo)致鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政 “空殼化”，變?yōu)?“吃飯財(cái)政”，公共服務(wù)能力嚴(yán)重削弱。另外，國(guó)家權(quán)力出現(xiàn) “跨層級(jí)治理”取向，國(guó)家權(quán)力直接下沉至村，國(guó)家與農(nóng)民打交道的方式由 “背對(duì)背”變?yōu)?“面對(duì)面”。給予農(nóng)民的補(bǔ)貼都由縣財(cái)政直接通過 “一卡通”發(fā)放；農(nóng)村教師工資也由縣直接支付，不再經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；其他專項(xiàng)支農(nóng)資金也大多以 “項(xiàng)目制”方式直接對(duì)接村兩委。鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)與農(nóng)民發(fā)生直接交往的頻率大大降低，關(guān)系日漸疏遠(yuǎn)，農(nóng)民越來越覺得鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)可有可無。鄉(xiāng)級(jí)政權(quán) “懸浮”[5]于鄉(xiāng)村社會(huì)，面臨 “存在的必要性危機(jī)”。周飛舟認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況是稅費(fèi)改革的結(jié)果，其實(shí)更準(zhǔn)確地講是國(guó)家有意為之，是為國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村進(jìn)一步下沉排除障礙。

（二）“后稅費(fèi)時(shí)代”的村民自治組織 “行政化”

為節(jié)約土地，保護(hù)耕地，實(shí)施 “集約化管理”，解決所謂 “三高兩難”?問題，全國(guó)多地積極推行合村并組和 “農(nóng)民上樓”。導(dǎo)致村組規(guī)模擴(kuò)大，鄉(xiāng)村 “去鄉(xiāng)土化”“社區(qū)化”，村民 “居民化”“陌生化”。村民自治組織也出現(xiàn)一定程度的 “上浮”或 “懸浮”，原來與農(nóng)民經(jīng)常打交道的 “要糧、要錢、要命”(訂購(gòu)糧、“三提五統(tǒng)”和計(jì)劃生育)等工作一夜之間不復(fù)存在，而為民服務(wù)的理念和習(xí)慣短期內(nèi)又無法轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致村兩委與農(nóng)民的關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)。再加之村干部腐敗、賄選以及原來稅費(fèi)時(shí)代農(nóng)民對(duì)國(guó)家的不滿也遷怒于村干部，導(dǎo)致干群關(guān)系愈發(fā)冷漠甚至對(duì)立。另外，由于多數(shù)村莊集體經(jīng)濟(jì) “空殼”，鄉(xiāng)村公共服務(wù)和村級(jí)政權(quán)運(yùn)行嚴(yán)重依賴地方政府財(cái)政，導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治組織出現(xiàn) “行政化”趨勢(shì)，并主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，村干部報(bào)酬 “工資化”。村干部報(bào)酬在人民公社時(shí)期主要來自村級(jí)提留的誤工補(bǔ)貼，改革開放后也主要來自誤工補(bǔ)貼以及完成 “三提五統(tǒng)”和計(jì)劃生育罰款收繳后的獎(jiǎng)勵(lì)性返還等?！昂蠖愘M(fèi)時(shí)代”村干部報(bào)酬則出現(xiàn) “工資化”趨勢(shì)。2008年，中央提出通過財(cái)政和黨費(fèi)補(bǔ)助來保障村干部報(bào)酬?。2009年，中央提出依托財(cái)政建立 “基層工作經(jīng)費(fèi)保障制度”解決村干部報(bào)酬問題?，并明確村支書報(bào)酬按“當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力平均收入水平”確定?。以湖北為例，2018年恩施某縣實(shí)施一肩挑的村支書年工資約3.8萬元、副職1.2萬元。市郊農(nóng)村的村干部工資稍微高一些，武漢某區(qū)的村支書年工資約4.2萬元，副職2.5萬元。

第二，村干部 “考核制”。村干部報(bào)酬工資化的直接后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部實(shí)行 “壓力型”考核。村干部工資被分為基本工資和績(jī)效工資，而績(jī)效工資所占比例最高。村干部的績(jī)效工資又與目標(biāo)考核項(xiàng)目掛鉤，“黨建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、計(jì)劃生育、征兵入伍、村容村貌、耕地流轉(zhuǎn)、旱廁改造、合作社組建、職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)、工商資本下鄉(xiāng)、農(nóng)村違規(guī)用地”等考核項(xiàng)目繁多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的 “考核制”，從實(shí)質(zhì)上看是把村干部當(dāng)做其下屬公務(wù)員來管理，違背了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì) “指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系。

第三，村干部 “坐班制”。近年來，很多地方都開始要求村干部坐班，有的地方提出要 “定崗、定時(shí)、定點(diǎn)、定人”，要求村干部工作日全天候上班，節(jié)假日值班，每天不少于8小時(shí)。坐班期間須堅(jiān)守崗位，不遲到、早退，甚至實(shí)行打卡、“刷臉”，村干部請(qǐng)假需報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案。村干部坐班制直接導(dǎo)致村干部 “脫產(chǎn)化”，村干部不再是一直以來以從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為主業(yè)的“兼業(yè)村干部”，脫產(chǎn)后的村干部開始遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至出現(xiàn)了 “不懂農(nóng)業(yè)、不懂農(nóng)民、不懂農(nóng)村”的 “三不懂”村干部。

村民自治組織的行政化，一定程度上有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)對(duì)村干部的監(jiān)督與激勵(lì)，更好完成國(guó)家行政任務(wù)。但也帶來諸多問題，面臨現(xiàn)實(shí)悖論。村干部報(bào)酬工資過高導(dǎo)致地方財(cái)政壓力過大，工資過低又對(duì)有能力、有學(xué)歷的年輕人缺乏吸引力。待遇不高，又需脫產(chǎn)坐班，最終擠走的都是兼業(yè)的 “中堅(jiān)農(nóng)民型”村干部；留下來的往往是50歲以上的老年型村干部或者 “富人型”村干部；而開廠辦企業(yè)的富人村干部又不會(huì)真正去坐班為民服務(wù)，他們更看重的是村干部的政治地位以及由此帶來的商業(yè)便利。坐班制和考核制導(dǎo)向下的部分村干部把考核項(xiàng)目當(dāng)成工作內(nèi)容，對(duì)于考核事項(xiàng)以外的工作能推則推，能躲則躲，甚至理直氣壯地認(rèn)為 “不屬于其職責(zé)范圍”。村干部只對(duì) “八小時(shí)以內(nèi)”負(fù)責(zé)，只對(duì)考核內(nèi)容負(fù)責(zé)，成了 “只唯上，不唯下”的官僚組織。村干部被吸納進(jìn)國(guó)家的官員科層體制后，與農(nóng)民的關(guān)系，與農(nóng)業(yè)的聯(lián)系越來越弱，干群關(guān)系被行政化割裂，產(chǎn)生了 “行政消解自治”[6]的社會(huì)后果。村干部傳統(tǒng)的 “國(guó)家代理人和農(nóng)民保護(hù)人的雙重角色與身份”[7]發(fā)生異化，變?yōu)榱思兇獾膰?guó)家代理人，農(nóng)民保護(hù)人的角色和職責(zé)則逐漸淡化。村干部行政化侵蝕村民自治制度，使得規(guī)范意義上的 “鄉(xiāng)政村治”體制異化為 “鄉(xiāng)政村政”體制。

相似的問題，費(fèi)孝通也曾提出并討論過。他說“管事是不能在公務(wù)上和差人接頭的，因?yàn)槿绻灾螆F(tuán)體成了行政機(jī)構(gòu)里的一級(jí)，自下而上的軌道就被淤塞了?！盵8]149村干部行政化現(xiàn)象在清代也曾出現(xiàn)。清代設(shè)立保甲制度，從村民中選任保甲長(zhǎng)等村莊帶頭人，以維持鄉(xiāng)村治安、教化鄉(xiāng)里并協(xié)助征稅納糧。該制度本為村民自治目的而設(shè)，但在清中后期，這些代理人逐漸異化為地方政府的 “差役”和 “苦役”，百姓視之 “低賤”，大多不愿擔(dān)任，“愿為者往往系鄉(xiāng)間無賴不軌之徒，多數(shù)鄉(xiāng)民對(duì)之予以鄙視?！盵9]歷史具有相似性，我們通過這段歷史來審視此時(shí)的村干部“行政化”與彼時(shí)的 “差役化”，二者制度設(shè)計(jì)初衷都是鄉(xiāng)民自治組織，最終卻都走上了 “官僚化”的不歸路。雖然村干部還不至于像那時(shí)的保甲長(zhǎng) “低賤”、受鄉(xiāng)民鄙視，但據(jù)我們?cè)谵r(nóng)村的長(zhǎng)期觀察，很多老百姓對(duì)村干部根本談不上 “尊重”，表面的 “尊重”也僅僅是 “怕”或 “不愿得罪”而已，其實(shí)在他們心中，不少村干部也很 “低賤”，為鄉(xiāng)民所不齒。用老百姓的話講就是 “村干部，好人不能當(dāng)”，這種現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在當(dāng)下，在農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的 “狠人治村”“富人治村”“村霸治村”時(shí)就已普遍。

村民自治組織隨同鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)一同上浮并 “行政化”的直接原因在于稅費(fèi)改革，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消致使鄉(xiāng)村兩級(jí)組織與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生根本改變，農(nóng)民在獲得經(jīng)濟(jì)自由的同時(shí)也獲得了政治自由，農(nóng)民與鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)(法律上，“村兩委”雖不能稱為一級(jí)政權(quán)，但其越來越具有政權(quán)的特點(diǎn)，為便于討論，我們將其和鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)統(tǒng)稱為鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)。)的關(guān)系由“人身依附”變?yōu)槠降汝P(guān)系，農(nóng)民不再對(duì)鄉(xiāng)村政權(quán)負(fù)特定的經(jīng)濟(jì)政治義務(wù)，甚至可以說農(nóng)民從心理上厭倦了權(quán)力一直以來的 “剝削”。農(nóng)民與村民自治組織及鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的關(guān)系急速淡化，農(nóng)民與國(guó)家權(quán)力 “脫嵌”，二者存在斷裂風(fēng)險(xiǎn)，需要根本性重塑，也需要很長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)適。隨著村民自治組織及鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)上浮，國(guó)家權(quán)力 “下沉”趨勢(shì)進(jìn)一步加快。

六、鄉(xiāng)村治理中的國(guó)家權(quán)力 “上收”與 “下沉”

從資源流向的角度看，農(nóng)業(yè)稅時(shí)代是國(guó)家自下而上的汲取鄉(xiāng)村資源，“后稅費(fèi)時(shí)代”則是自上而下的資源下鄉(xiāng)。資源流向的變化重塑了國(guó)家與鄉(xiāng)村的關(guān)系結(jié)構(gòu)。國(guó)家權(quán)力隨同國(guó)家資源一并 “下沉”。而且為了提高資源利用率，防止各級(jí)政府和組織截留，國(guó)家采取了直接面向農(nóng)民的資源輸出方式，國(guó)家權(quán)力第一次實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民直接面對(duì)面。從某種意義上講，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)都表現(xiàn)出了某種程度的 “不信任”，或者說是為了防止鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)和村干部這一農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的 “利益共同體”繼續(xù) “自利性共謀”。近年來的國(guó)家三農(nóng)工作，越來越體現(xiàn)出國(guó)家權(quán)力 “一竿子插到底”的跨層級(jí)治理特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)上收，鄉(xiāng)財(cái)縣管，財(cái)政架空；村干部行政化，村財(cái)鄉(xiāng)管；國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼 “一卡通化”等都是國(guó)家在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域權(quán)力 “上收”的具體體現(xiàn)。權(quán)力 “上收”是為了國(guó)家權(quán)力集中后更好的 “下沉”。除了國(guó)家權(quán)力在縣級(jí)以下采取“先上收，后集中使用”的方式外，還出現(xiàn)了直接從省級(jí)或地市級(jí)層面運(yùn)用國(guó)家權(quán)力強(qiáng)勢(shì)嵌入鄉(xiāng)村的現(xiàn)象?！榜v村第一書記”制度即為典型。

2010年，“駐村第一書記”制度開始探索實(shí)施?；2015年，中央發(fā)文要求在全國(guó)推廣該制度?。近年來，國(guó)家陸續(xù)下派近百萬名第一書記赴農(nóng)村從事脫貧攻堅(jiān)等工作。第一書記制度是國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的強(qiáng)力嵌入，直接目的是推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)，推動(dòng)基層組織再造，最終目的是提升鄉(xiāng)村治理水平。但在實(shí)踐中也遇到了 “與村兩委關(guān)系難協(xié)調(diào)，不了解鄉(xiāng)村實(shí)際，農(nóng)民對(duì)其缺乏信任”等諸多難題。本質(zhì)上看，該制度的設(shè)計(jì)邏輯是扶貧邏輯，既是經(jīng)濟(jì)扶貧，也是“政治扶貧”，具有短期性。而且仍將農(nóng)民視為被管理對(duì)象，忽視了農(nóng)民的主體地位，使得該制度短期脫貧效果明顯，但對(duì)鄉(xiāng)村治理水平提升作用有限。

近年來，與國(guó)家 “資源下鄉(xiāng)”同步的 “權(quán)力下鄉(xiāng)”實(shí)際上仍是19世紀(jì)以來我國(guó)國(guó)家轉(zhuǎn)型的歷史延續(xù)。其目的仍是 “將散落于鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力集中于國(guó)家，同時(shí)又將集中于國(guó)家手中的權(quán)力滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)?！盵10]所以說，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村的下沉具有歷史必然性。但國(guó)家權(quán)力過渡下沉必然擠壓鄉(xiāng)村自治空間，侵蝕鄉(xiāng)村社會(huì)自治基礎(chǔ)，抑制村民自治的內(nèi)生動(dòng)力。國(guó)家權(quán)力與社會(huì)力量在鄉(xiāng)村這一場(chǎng)域碰撞、博弈。結(jié)果就是國(guó)家力量強(qiáng)勢(shì)占領(lǐng)鄉(xiāng)村社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，鄉(xiāng)村社會(huì)力量全面萎縮，鄉(xiāng)村自治式微。國(guó)家與社會(huì)形式上粘合在一起，國(guó)家權(quán)力從形式上強(qiáng)化了對(duì)村莊的控制，實(shí)質(zhì)上卻造成了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步脫嵌。以往與農(nóng)民打交道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“上浮”，農(nóng)民倚重的鄉(xiāng)村自治組織也愈發(fā) “行政化”，農(nóng)民選舉產(chǎn)生的 “當(dāng)家人”變?yōu)榱藝?guó)家干部、鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)“代理人”。村干部 “脫產(chǎn)化”“官僚化”“離農(nóng)化”，使農(nóng)民與村干部的天然關(guān)系被瓦解。鄉(xiāng)村社會(huì)為抗衡國(guó)家組織而建立起來的自治組織異化為“行政組織”，并被吸納進(jìn)國(guó)家的科層官僚體系。國(guó)家與社會(huì)的粘合劑失效，二者之間產(chǎn)生組織斷裂。伴隨國(guó)家權(quán)力的過度下沉，當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理已出現(xiàn)了 “組織過密”“國(guó)家權(quán)力過密”現(xiàn)象，對(duì)復(fù)雜組織網(wǎng)絡(luò)和國(guó)家權(quán)力過度依賴導(dǎo)致的治理成本和治理風(fēng)險(xiǎn)加大，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村善治。

七、結(jié)論與反思

新中國(guó)成立后，國(guó)家權(quán)力滲透鄉(xiāng)村，經(jīng)歷了 “進(jìn)場(chǎng)、膨脹、收縮、回歸”，形式是 “往復(fù)”，實(shí)質(zhì)是 “持續(xù)下沉”。特別是近年來，國(guó)家權(quán)力的下沉持續(xù)加速，在此背景下，國(guó)家權(quán)力如何與社會(huì)力量協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，節(jié)約治理成本，共同提升鄉(xiāng)村治理水平?

歷史是一面鏡子，清乾隆年后，保甲制沒落，導(dǎo)致清王朝對(duì)鄉(xiāng)村的控制衰弱，嚴(yán)重威脅其統(tǒng)治，國(guó)家不得不開始倚重曾經(jīng)被處處提防的地方鄉(xiāng)紳，賦予其 “合法鄉(xiāng)村治權(quán)”。這段歷史給我們的啟發(fā)就是“國(guó)家權(quán)力不是萬能的”。

我們當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理可以說物質(zhì)資源豐富，而治理資源匱乏。國(guó)家權(quán)力強(qiáng)勢(shì)嵌入鄉(xiāng)村治理，大量資源下鄉(xiāng)改造鄉(xiāng)村，但面對(duì)的卻是一個(gè)基層的 “資源耗散結(jié)構(gòu)”[11]，下鄉(xiāng)資源看似豐富，效果卻十分有限，我們當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理越來越陷入了 “錢可以解決一切”“國(guó)家權(quán)力萬能論”等認(rèn)識(shí)誤區(qū)。或者從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，我們的鄉(xiāng)村治理遇到了 “諾斯悖論”(用諾斯的話講就是 “沒有國(guó)家辦不成事，有了國(guó)家又有很多麻煩”)。作為全體人民代理人的政府，精心設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村治理制度，增進(jìn)社會(huì)福利，但由于利益集團(tuán)掣肘、政府的有限理性和歷史慣性等原因，制度實(shí)施效果卻愈發(fā)偏離政策目的和社會(huì)利益，鄉(xiāng)村治理制度徘徊于有效和無效之間。“國(guó)家是一個(gè)可怕的存在物，卻在讓民眾按其政策制定者們的意愿行事時(shí)步履蹣跚、一籌莫展。國(guó)家正如投入小池塘的巨石：它們?cè)诔孛婷總€(gè)角落都泛起了漣漪，卻抓不住一條小魚?！盵12]9我們當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理就是如此，“有或沒有國(guó)家權(quán)力都很麻煩”。如何走出 “諾斯悖論”?諾斯曾建議：首先，明確政府的基本職能是確保公正、安全的制度環(huán)境，而不應(yīng)過多成為市場(chǎng)主體。其次，完善法治，約束公權(quán)力，通過法律保證規(guī)則的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

“諾斯悖論”本是針對(duì)產(chǎn)權(quán)制度而言，但也給我們的鄉(xiāng)村治理提供了重要啟示，即國(guó)家權(quán)力特別是基層政權(quán)(包括行政化后的村兩委)的權(quán)力應(yīng)受到約束。一是完善法治，通過法治約束國(guó)家權(quán)力，特別是基層政權(quán)的權(quán)力，建立基層政權(quán)權(quán)力清單，全面梳理其行政職權(quán)；對(duì)基層行政職權(quán)，逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合憲法、合法性審查；探索建立基層政權(quán)責(zé)任清單；在村民委員會(huì)組織法、村民委員會(huì)選舉法基礎(chǔ)上加快制定村民自治法。二是培育鄉(xiāng)村社會(huì)力量或是部分學(xué)者提出的 “中間層”?，對(duì)基層政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約。歷史上，只要中間層強(qiáng)大，中間層能夠當(dāng)好農(nóng)民的代理人，鄉(xiāng)村就能治理好，代理人越行政化，越變?yōu)?“贏利型經(jīng)紀(jì)”，國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系就越緊張。我國(guó)當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理不僅缺少物質(zhì)資源，更缺乏分配管理物質(zhì)資源的制度資源。在村干部行政化導(dǎo)致干群關(guān)系疏遠(yuǎn)的趨勢(shì)下，必須將農(nóng)民重新組織起來，組織農(nóng)民的粘合劑應(yīng)是來自鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的內(nèi)生型體制外精英，這些鄉(xiāng)村精英力量既是 “粘合劑”也是 “減壓閥”，更是 “領(lǐng)頭雁”，這些鄉(xiāng)村精英不僅是法理型更應(yīng)該是 “卡里斯瑪型”?。這樣，國(guó)家就可以通過官僚式的行政科層組織與鄉(xiāng)村社會(huì)力量有效對(duì)接，國(guó)家與社會(huì)之間在 “國(guó)家－鄉(xiāng)村精英－村民”的結(jié)構(gòu)下形成良性互動(dòng)，逐步建立起一套既保證國(guó)家有效管理又充分發(fā)揮農(nóng)民自主性，具有足夠韌性的鄉(xiāng)村治理體系。

本文認(rèn)為，培育和健全鄉(xiāng)村社會(huì)組織和社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村治理，加快形成 “一核多元”的鄉(xiāng)村治理體系是當(dāng)下解決鄉(xiāng)村治理困局的根本。40年來，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理已初步完成 “民主選舉”任務(wù)，“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”將是今后提升農(nóng)民自治能力的關(guān)鍵。其中 “民主管理、民主監(jiān)督”尤為重要。鄉(xiāng)賢等為代表的鄉(xiāng)村社會(huì)力量是今后農(nóng)民可以倚重的重要力量。需要指出的是，這里的鄉(xiāng)賢其主要功能已不是傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢從事的 “公產(chǎn)、義學(xué)、社倉(cāng)、搭橋、修路”等鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)，此類事項(xiàng)在國(guó)家資源大量下鄉(xiāng)的背景下已然不是鄉(xiāng)村治理的主要問題，此類事項(xiàng)是國(guó)家權(quán)力的主要任務(wù)。目前最根本的治理任務(wù)在于農(nóng)民利益的表達(dá)與國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，這是新鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用的主要價(jià)值所在。村干部越來越行政化、官僚化的趨勢(shì)下，越來越 “原子化”的農(nóng)民需要一群德高望重的 “挑頭人”來代表農(nóng)民利益發(fā)聲，代表農(nóng)民對(duì)基層政府和村兩委實(shí)施民主監(jiān)督，防止再次出現(xiàn) “國(guó)家政權(quán)的內(nèi)卷化”[13]50。

① 實(shí)際的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)從1951年成立互助組就已開始。

② 具體規(guī)定見1950年《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》。

③1955年12月29日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)家機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)工作的指示》。

④1955年8月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員全部實(shí)行工資制和改行貨幣工資制的命令》，決定自1955年7月起國(guó)家干部實(shí)行工資制待遇；1956年7月的《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員工資表》把所有國(guó)家干部分為30個(gè)級(jí)別，其中正副鄉(xiāng)長(zhǎng)為21－26級(jí)，鄉(xiāng)文書為24－29級(jí)。

⑤1958年8月29日發(fā)布的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》。

⑥ 從1958年4月河南省遂平縣嵖岈山衛(wèi)星公社作為第一個(gè)人民公社算起，到1983年10月12日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》正式宣布人民公社解體為止。

⑦1958年12月，中共八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》規(guī)定：“人民公社是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)結(jié)構(gòu)的工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合的基層單位，同時(shí)又是社會(huì)主義政權(quán)組織的基層單位。人民公社應(yīng)當(dāng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的制度。公社的管理機(jī)構(gòu)，一般可以分為公社管理委員會(huì)、管理區(qū)(或生產(chǎn)大隊(duì))、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)。”

⑧1980年9月27日，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)責(zé)任制的幾個(gè)問題的通知》印發(fā)，標(biāo)志著國(guó)家正式承認(rèn)包產(chǎn)到戶改革。

⑨果作屯為當(dāng)時(shí)廣西壯族自治區(qū)河池地區(qū)宜山縣(現(xiàn)河池市宜州區(qū))合寨生產(chǎn)大隊(duì)的一個(gè)自然村。

⑩1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。

? 1994年2月，民政部發(fā)布《全國(guó)農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要(試行)》，提出建立 “民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”等四項(xiàng)村民自治的民主制度。

? “三提五統(tǒng)”即 “三項(xiàng)提留”“五項(xiàng)統(tǒng)籌”。三項(xiàng)提留指村級(jí)組織的管理費(fèi)、公積金和公益金三項(xiàng)。五項(xiàng)統(tǒng)籌則是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫等公共事業(yè)的五類費(fèi)用。

? 三高：一是村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，基層負(fù)擔(dān)重；二是空心村比例高，土地浪費(fèi)嚴(yán)重；三是醫(yī)院、學(xué)校、超市等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，公共服務(wù)水平低。兩難：一是村級(jí)管理水平低，帶領(lǐng)群眾增收致富難。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以根除。

? 2008年10月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出 “通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和黨費(fèi)補(bǔ)助等途徑，形成農(nóng)村基層組織建設(shè)、村干部報(bào)酬和養(yǎng)老保險(xiǎn)、黨員干部培訓(xùn)資金保障機(jī)制。”

? 2009年十七屆四中全會(huì)提出 “通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等建立穩(wěn)定規(guī)范的基層組織工作經(jīng)費(fèi)保障制度。切實(shí)解決農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人基本報(bào)酬和社會(huì)保障問題。”

? 中組部2009年的《關(guān)于加強(qiáng)村黨支部書記隊(duì)伍建設(shè)的意見》提出“保證村支書的合理經(jīng)濟(jì)待遇，并按照不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力平均收入水平，確定村黨支部書記的基本報(bào)酬?！?/p>

? 2010年，江蘇如皋市開始從各機(jī)關(guān)選派干部到村黨支部任駐村第一書記。

? 2015年，中組部印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村 “全覆蓋”選派第一書記。

? “中間層”在以下文獻(xiàn)均有論述：田先紅、陳玲《再造中間層：后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理模式變遷研究》，甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010；張容，王臻榮《中間層再造：解決村治困境的嘗試性探索——基于個(gè)案的實(shí)證分析》，蘭州學(xué)刊，2016。

? 德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯將人類社會(huì)的統(tǒng)治形式分為卡里斯瑪型(魅力型)、傳統(tǒng)型和法理型三種。