社區(qū)自治項(xiàng)目運(yùn)行現(xiàn)狀及對(duì)策分析

鐘明品 李記華

[摘 要]社區(qū)自治項(xiàng)目以項(xiàng)目的形式動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)治理，有助于提升居民的自治能力。文章結(jié)合上海市Y街道社區(qū)自治項(xiàng)目運(yùn)行中出現(xiàn)的自治資金不足、自治團(tuán)隊(duì)難以延續(xù)、自治項(xiàng)目參與者與受眾不廣泛以及自治目標(biāo)“偏移”等問題，提出多途徑籌集資金、創(chuàng)新自治模式、豐富自治項(xiàng)目?jī)?nèi)容、政府賦能社區(qū)等舉措，努力推進(jìn)社區(qū)自治項(xiàng)目順利運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)自治項(xiàng)目;自治目標(biāo);政府賦能

上海市Y街道位于上海市東北部，街道設(shè)有7個(gè)新片村，共50個(gè)居委。該街道自2015年設(shè)立街道社區(qū)自治辦公室（以下簡(jiǎn)稱“街道自治辦”）以來，連續(xù)五年推行社區(qū)自治項(xiàng)目，社區(qū)自治已逐步成熟。本文資料來源于作者對(duì)上海市Y街道社區(qū)自治項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)研，文中的訪談內(nèi)容則是實(shí)地調(diào)研時(shí)的訪談?dòng)涗?作者根據(jù)記錄分類編碼。編碼由兩個(gè)字母加數(shù)字組成，后跟日期。編碼第一個(gè)字母Y表示Y街道，第二個(gè)字母表示訪談單位，其中Z、J、F、S分別表示街道自治辦、居委會(huì)、社會(huì)組織服務(wù)中心以及社會(huì)組織，字母后的數(shù)字則表示第幾份訪談。如“YF1，2020-7-26”則表示2020年7月26日在Y街道社會(huì)組織服務(wù)中心的第一份訪談。

一、社區(qū)自治項(xiàng)目搭建及運(yùn)行過程

社區(qū)自治項(xiàng)目，主要是以項(xiàng)目制的形式來動(dòng)員居民參與社區(qū)治理，解決社區(qū)突出問題，最終形成社區(qū)自

治①，主要有需求征集、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審核與立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施，以及項(xiàng)目監(jiān)督與評(píng)估等五個(gè)程序。各個(gè)程序中有不同的參與主體，互相配合，完成項(xiàng)目搭建。

1.需求征集

社區(qū)自治項(xiàng)目的主管單位是街道自治辦，街道自治辦會(huì)在每年的二月份左右進(jìn)行居民需求征集工作，為項(xiàng)目立項(xiàng)審核與評(píng)估工作奠定基礎(chǔ)。社區(qū)自治項(xiàng)目確定之前需要進(jìn)行居民的需求征集，由社區(qū)班子牽頭，采用黨總支會(huì)議、居民代表會(huì)議、群團(tuán)組織交流等多種方式廣泛聽取意見，聚焦熱點(diǎn)、痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題，收集各方需求，提煉形成議題。相關(guān)第三方社會(huì)組織用專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能進(jìn)行需求調(diào)研。此外，樓組長(zhǎng)和居委會(huì)干部由于與居民接觸最為密切，也能切實(shí)反映居民需求。

2.項(xiàng)目申報(bào)

社區(qū)自治項(xiàng)目的申報(bào)主體是居委會(huì)，項(xiàng)目申報(bào)遵循的是技術(shù)路線②，采用統(tǒng)一的申報(bào)書，且原則上要求項(xiàng)目申報(bào)時(shí)要有較為成熟的自治團(tuán)隊(duì)。因此，大多比較復(fù)雜的自治項(xiàng)目，社區(qū)都會(huì)與社會(huì)組織進(jìn)行合作。自治項(xiàng)目先交由片區(qū)黨委進(jìn)行初審，初審?fù)ㄟ^后，再向街道自治辦進(jìn)行申報(bào)。

3.項(xiàng)目審核與立項(xiàng)

社區(qū)自治項(xiàng)目的審核主要有兩方面，一是街道自治辦去居委會(huì)實(shí)地考察，每年項(xiàng)目申報(bào)材料交到街道自治辦后，自治辦會(huì)同相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜胰?shí)地調(diào)研項(xiàng)目的可行性，并結(jié)合該居委的工作經(jīng)驗(yàn)、團(tuán)隊(duì)組成，進(jìn)行初步篩選。二是進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)答辯，申報(bào)人以PPT的形式匯報(bào)申報(bào)的自治項(xiàng)目，由專家現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議。Y街道社區(qū)自治項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)還是比較激烈。街道自治辦工作人員說：“今年我們一共報(bào)上來77個(gè)項(xiàng)目，目前篩選出25個(gè)左右，篩選的時(shí)候也會(huì)找一些專家把把關(guān)?！保╕Z1，2020-7-27）社區(qū)自治項(xiàng)目通過審批之后，會(huì)確定最終的項(xiàng)目資金，項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?，由居委會(huì)實(shí)施項(xiàng)目。

4.項(xiàng)目實(shí)施

社區(qū)自治項(xiàng)目經(jīng)過立項(xiàng)后，首先需培育項(xiàng)目自治團(tuán)隊(duì)或由聘請(qǐng)的社會(huì)組織負(fù)責(zé)培育項(xiàng)目自治團(tuán)隊(duì)。其次是整合資源，自治團(tuán)隊(duì)做好項(xiàng)目規(guī)劃，包括項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)間、所需的材料、人員配備、臺(tái)賬整理等。居委會(huì)、自治團(tuán)隊(duì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織與居民依靠議事平臺(tái)進(jìn)行協(xié)作，共同推進(jìn)自治項(xiàng)目。

5.項(xiàng)目的監(jiān)督與評(píng)估

對(duì)社區(qū)自治項(xiàng)目的監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩方面：一是立項(xiàng)之后的公示，通過立項(xiàng)的項(xiàng)目會(huì)由街道自治辦在相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行公示;二是財(cái)務(wù)監(jiān)督，所有的財(cái)務(wù)信息在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，都會(huì)及時(shí)整理，由居委會(huì)進(jìn)行資金使用情況公示，接受社區(qū)居民的監(jiān)督，做到資金使用公開透明。

項(xiàng)目評(píng)估，由片區(qū)黨委實(shí)地了解項(xiàng)目成效及聽取居民評(píng)價(jià)，必要時(shí)片區(qū)黨委也可以組織其他居民區(qū)書記交叉檢查。Y街道的大型“自治金”項(xiàng)目評(píng)估，由新村片黨委會(huì)同街道自治辦等相關(guān)部門進(jìn)行綜合驗(yàn)收，并請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)參與。街道自治辦工作人員強(qiáng)調(diào)：“如果是5萬以上的項(xiàng)目還要進(jìn)行評(píng)審，結(jié)項(xiàng)要通過第三方審計(jì)和評(píng)估。只有評(píng)估通過了才會(huì)結(jié)尾款，資金的寄付都是有文件規(guī)定的?！保╕Z1，2020-7-27）另外，一個(gè)自治項(xiàng)目結(jié)束之后，在街道自治辦的牽頭下，會(huì)進(jìn)行自治項(xiàng)目評(píng)比匯報(bào)，具體就是以PPT的形式進(jìn)行自治項(xiàng)目匯報(bào)。這既是對(duì)優(yōu)秀項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的表彰與鼓勵(lì)，也是評(píng)估與監(jiān)督。

二、社區(qū)自治項(xiàng)目存在的主要問題及原因

1.自治資金不足

在對(duì)相關(guān)人員的訪談中，我們了解到自治資金不足是絕大多數(shù)社區(qū)在開展自治項(xiàng)目時(shí)面臨的問題?！坝捎谌鄙儋Y金，項(xiàng)目開展的效果就不是很好，碎片化比較嚴(yán)重。比如我們這里的‘小花園項(xiàng)目，資金現(xiàn)在還沒批下來。”（YJ4，2020-8-3）調(diào)查問卷中顯示，項(xiàng)目資金不足在社區(qū)自治項(xiàng)目搭建存在的問題中占比高達(dá)66.67%。

自治資金來源主要有政府財(cái)政資金支持、社區(qū)居民自籌以及企事業(yè)單位資助、捐款，其中絕大多數(shù)資金來源于政府。

政府對(duì)自治項(xiàng)目的財(cái)政資金是有限的，平均每個(gè)項(xiàng)目資金不足5萬元。居民的資金難以籌集，主要原因是居民的參與程度不高，對(duì)這種不能直接涉及居民自身利益的事情，居民捐款的金額不會(huì)太高。“小區(qū)建設(shè)方面居民還是希望能得到政府的幫扶，直接出資的相對(duì)來說稍微難點(diǎn)。一般現(xiàn)在還是用廢物回收的資金，這樣會(huì)比較難籌集?！保╕J1，2020-7-30）雖然駐區(qū)單位會(huì)給予社區(qū)一定的資金支持，但是能夠用到社區(qū)自治項(xiàng)目的部分相當(dāng)有限。

2.自治團(tuán)隊(duì)難以延續(xù)

社區(qū)自治項(xiàng)目的目標(biāo)就是培育居民自治，讓居民能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我教育、自我監(jiān)督，其中主要的抓手則是培育居民自治團(tuán)隊(duì)帶領(lǐng)社區(qū)居民進(jìn)行自治。但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)許多社區(qū)都存在居民自治團(tuán)隊(duì)難以延續(xù)的問題。社會(huì)組織服務(wù)中心主任說：“規(guī)范化的隊(duì)伍發(fā)展到一定規(guī)模可以自行運(yùn)作，目前雖有發(fā)展，但還是十分困難的，還是需要一定的指導(dǎo)”（YF1，2020-7-26）這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在社區(qū)自治項(xiàng)目運(yùn)行過程中，自治團(tuán)隊(duì)發(fā)揮的作用不夠明顯，對(duì)社會(huì)組織、居委會(huì)的依賴過大;二是社區(qū)自治項(xiàng)目周期結(jié)束以后，社區(qū)自治團(tuán)隊(duì)的作用日漸式微。

資金、人員、制度設(shè)計(jì)是維持自治團(tuán)隊(duì)的主要因素。③自治項(xiàng)目結(jié)束之后，相應(yīng)的自治資金也使用完畢，自治團(tuán)隊(duì)難以持續(xù)發(fā)揮作用。領(lǐng)頭人在自治項(xiàng)目的實(shí)施過程中發(fā)揮重要作用，而自治項(xiàng)目往往沒有相應(yīng)的報(bào)酬。領(lǐng)頭人難找也是自治團(tuán)隊(duì)難以延續(xù)的重要原因。大多數(shù)居民沒有時(shí)間和精力擔(dān)任自治項(xiàng)目的領(lǐng)頭人，愿意擔(dān)任自治團(tuán)隊(duì)成員的絕大多數(shù)都是老年人，如此因素交疊，自治團(tuán)隊(duì)的延續(xù)就成了問題。另一個(gè)問題是項(xiàng)目制的周期問題，一個(gè)社區(qū)自治項(xiàng)目真正實(shí)施的時(shí)間最多半年，半年內(nèi)舉辦的活動(dòng)不超過10場(chǎng)，因此自治團(tuán)

隊(duì)所能得到的訓(xùn)練不足。Y街道某社會(huì)組織負(fù)責(zé)人說

道：“上幾堂課是不能夠完全賦能的，也不能完全寄托在這上面。社會(huì)組織去粗略地講了幾堂課，他們也很難在實(shí)際中進(jìn)行操作，無法學(xué)以致用?！保╕S1，2020-8-4）

3.自治項(xiàng)目參與者及受眾不廣泛

社區(qū)自治需要更多居民參與，并將居民自治成果惠及給更多的居民。社區(qū)自治項(xiàng)目作為推手，其參與者與受眾應(yīng)該盡可能包含更多的居民。但社區(qū)自治項(xiàng)目在運(yùn)行中卻面臨參與者及受眾不廣泛的問題。

從自治項(xiàng)目參與者上來看，一是年齡結(jié)構(gòu)方面，自治項(xiàng)目年輕人參與較少，通過調(diào)查問卷也可以看出，老年人比較多。自治項(xiàng)目活動(dòng)通常在工作日，年輕人沒有時(shí)間和精力參與其中。居委會(huì)工作人員就表示：“年輕人出來的比較少，參加社區(qū)活動(dòng)也少，社區(qū)活動(dòng)比較偏向于老年人一點(diǎn)，另外在時(shí)間上也有沖突?！保╕J4，2020-8-3）二是黨員、居委會(huì)成員居多，而非黨員的居民參與較少。另外參與社區(qū)自治項(xiàng)目的黨員大多數(shù)都是退休老黨員，然而在職黨員在社區(qū)自治項(xiàng)目中發(fā)揮帶頭作用有限。

從社區(qū)自治項(xiàng)目受眾來看，相應(yīng)地以老年人為主，孩子和青年人參與很少。同時(shí)自治項(xiàng)目沒有充分考慮不同年齡群體的差異，活動(dòng)內(nèi)容與形式都比較單一，對(duì)年輕人來說，沒有足夠的吸引力。

4.自治目標(biāo)“偏移”

社區(qū)搭建自治項(xiàng)目主要是通過居民自己組織起來的力量，持續(xù)地解決社區(qū)難題。但總體上看，社區(qū)自治項(xiàng)目的自治目標(biāo)有所“偏移”：一是某些社區(qū)自治項(xiàng)目?jī)H僅是解決了當(dāng)前問題，居民對(duì)處理結(jié)果滿意，但因?yàn)闆]有打造一個(gè)議事平臺(tái)，暴露出難以持續(xù)的弊端;二是居民依賴居委會(huì)和社會(huì)組織，使居委會(huì)在項(xiàng)目自治過程中承擔(dān)了較多工作，居民實(shí)際參與的自治項(xiàng)目工作較少。

社區(qū)自治項(xiàng)目碎片化，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。另外居委會(huì)的角色趨于行政化。項(xiàng)目推行所涉及的主體多元，因此利益分化明顯。街道辦事處追求項(xiàng)目任務(wù)完成、居委會(huì)追求項(xiàng)目申報(bào)、社會(huì)組織追求承接更多的政府項(xiàng)目、居民希望解決更多的社區(qū)問題。各種利益主體之間有沖突，致使社區(qū)自治目標(biāo)難以朝著正確的軌道前行。

三、完善社區(qū)自治項(xiàng)目搭建的對(duì)策

針對(duì)社區(qū)自治項(xiàng)目出現(xiàn)的自治資金不足、自治團(tuán)隊(duì)難以延續(xù)、自治項(xiàng)目參與者及受眾不廣泛和自治目標(biāo)

“偏移”等四個(gè)問題，應(yīng)從以下幾方面著手，以完善社區(qū)自治項(xiàng)目的搭建與運(yùn)行。

1.多途徑籌集資金

多途徑籌集資金，可以一方面向居民、社會(huì)籌集，另一方面依靠市場(chǎng)獲得。

加大社區(qū)自治宣傳，擴(kuò)大居民了解范圍，提升居民的參與熱情，同時(shí)堅(jiān)持自治項(xiàng)目創(chuàng)新與自治項(xiàng)目運(yùn)作透明化。創(chuàng)新自治項(xiàng)目?jī)?nèi)容與形式，吸引更多居民參與。自治項(xiàng)目申報(bào)、資金使用公開透明，可以有效地打消居民籌資顧慮。另外社區(qū)附近的企事業(yè)單位等有效資源要利用起來，與有關(guān)單位積極交流，通過居民與單位建立聯(lián)系，營(yíng)造共治共享的治理局面。另外，也可以采用市場(chǎng)化運(yùn)作獲得資金。如有些社區(qū)自治項(xiàng)目可以培育歌唱團(tuán)、舞蹈團(tuán)等專業(yè)成熟的團(tuán)隊(duì)，參與市場(chǎng)活動(dòng)。只有解決資金問題，社區(qū)自治項(xiàng)目才能繼續(xù)深化。

2.創(chuàng)新自治模式

居民自治團(tuán)隊(duì)的運(yùn)行關(guān)鍵要看領(lǐng)頭人，理論上這些領(lǐng)頭人不應(yīng)僅僅包括德高望重的老人，還應(yīng)包括熱心公益事業(yè)的各年齡階段的居民。尤其是青年人，他們通常精力充沛，而且有能力、有資源、有熱情，只是目前對(duì)社區(qū)工作還不夠了解，需要居委會(huì)發(fā)揮積極動(dòng)員的作用。

居民自治團(tuán)隊(duì)除了依靠專業(yè)社會(huì)組織進(jìn)行賦能，還應(yīng)積極擁抱市場(chǎng)，創(chuàng)新自治模式。“誰受益，誰買單”就是一種比較好的理念。前期依靠政府，居民自治團(tuán)隊(duì)可以培育出場(chǎng)地資源、景觀資源、團(tuán)隊(duì)資源等，打造好的場(chǎng)地、設(shè)計(jì)好的會(huì)議室、活動(dòng)室以及有專業(yè)水準(zhǔn)的文化團(tuán)隊(duì)，與市場(chǎng)進(jìn)行連接，將資源轉(zhuǎn)化為資金，依靠市場(chǎng)形成可持續(xù)的自治模式進(jìn)行社區(qū)自治。

3.豐富自治項(xiàng)目?jī)?nèi)容

社區(qū)自治項(xiàng)目參與者與受眾不廣泛的重要原因是項(xiàng)目?jī)?nèi)容單一。因此在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，需要對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行把關(guān)，確保能夠涵蓋盡可能多的人群。項(xiàng)目?jī)?nèi)容的豐富度可以通過互相借鑒和依靠社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)。例如可以為各社區(qū)自治團(tuán)隊(duì)打造一個(gè)專門的交流平臺(tái)，互相學(xué)習(xí)，獲得更多的項(xiàng)目?jī)?nèi)容。嚴(yán)格把關(guān)社會(huì)組織的服務(wù)內(nèi)容，提高自治項(xiàng)目質(zhì)量，惠及社區(qū)。青年黨員同志可以通過黨組織、居委會(huì)帶動(dòng)身邊青年。

4.政府賦能社區(qū)

當(dāng)前，社區(qū)的自治力量相對(duì)來說是比較弱的。提高社區(qū)自治的能力，還是需要依靠政府進(jìn)行賦能。④政府需要做的是支持、幫扶、組織與動(dòng)員以及增強(qiáng)信息供給，政府可以打通信息屏障，整合信息資源，向居民自治提供各種資源支持，實(shí)現(xiàn)信息供給。在賦能的過程中，給予居民時(shí)間與信心，尤為關(guān)鍵的是定位居委會(huì)的角色，若傾向自治化，則應(yīng)當(dāng)減少行政任務(wù)，專注社區(qū)自治工作。

注釋：

①李小藝：《雙軌動(dòng)員：項(xiàng)目制社區(qū)自治的實(shí)踐邏輯及其影響——對(duì)上海市P街道社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作模式的考察》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。

②薛澤林、孫榮：《分層項(xiàng)目制：上海市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。

③許寶君：《社區(qū)居民自治項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制及績(jī)效檢視——基于湖北四屆社區(qū)公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）的分析》，

《求實(shí)》2020年第1期。

④張振洋：《城市基層自治項(xiàng)目的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制探析——基于上海市S鎮(zhèn)“樂媽園”項(xiàng)目的分析》，《社會(huì)主義研究》2018年第2期。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯? ?熊易芳）