我國農業(yè)水價綜合改革區(qū)域差異分析

姜文來,馮 欣,劉 洋,栗欣如

(中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所,北京 100081)

我國是農業(yè)大國，農業(yè)是耗水大戶。我國在技術、工程、節(jié)水意識、管理、水價等方面存在不同程度的缺陷，導致我國用水效率偏低，農業(yè)節(jié)水潛力巨大[1]。為了建立健全農業(yè)水價機制，促進農業(yè)節(jié)水和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國務院辦公廳于2016年頒布《關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》【國辦發(fā)〔2016〕2號】(下簡稱《意見》)[2]，明確了農業(yè)水價綜合改革的目標：用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應的農業(yè)水價形成機制；農業(yè)用水價格總體達到運行維護成本水平，農業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實行，可持續(xù)的精準補貼和節(jié)水獎勵機制基本建立，先進適用的農業(yè)節(jié)水技術措施普遍應用，農業(yè)種植結構實現(xiàn)優(yōu)化調整，促進農業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉變。

《意見》不僅確定了農業(yè)水價綜合改革目標，也明確了農業(yè)節(jié)水在農業(yè)水價綜合改革中的重要意義，因此農業(yè)節(jié)水率成為衡量農業(yè)水價綜合改革進展的重要指標(表1)。

表1 農業(yè)水價綜合改革典型案例節(jié)水效果

表1涉及陜西、山東、重慶、新疆、貴州、黑龍江6個農業(yè)水價綜合改革典型案例，各省農業(yè)節(jié)水情況存在差異，節(jié)水量315～4 680 m3/hm2，節(jié)水率15.8%～51.4%，其中，節(jié)水率最高的是重慶市榮昌試點區(qū)，節(jié)水率達到51.4%。值得說明的是，不同年份降水量不同，農業(yè)灌溉用水量存在差異，盡管如此，此典型案例足以說明農業(yè)水價綜合改革可促進農業(yè)節(jié)水[3]。

受水資源稟賦、經濟社會狀況、農業(yè)發(fā)展水平以及包括用水總量控制在內的最嚴格水資源管理程度等諸多因素的影響，我國各地農業(yè)水價綜合改革進展和節(jié)水成效存在一定差異。2016年農業(yè)水價綜合改革已經在全國展開，各地采取了一系列行動，取得一定進展[4-17]，但從整體來看，我國農業(yè)水價綜合改革區(qū)域間差異明顯。我國農業(yè)水價總體偏低是農業(yè)水價綜合改革需要解決的首要問題。全國農業(yè)供水成本為0.258 9元/m3，實際上全國農業(yè)執(zhí)行水價平均為0.091 9元/m3，農業(yè)執(zhí)行水價僅占供水成本的1/3左右。以某省為例，大型灌區(qū)平均運行維護成本為0.13元/m3，實際執(zhí)行平均農業(yè)水價為0.055元/m3，農業(yè)執(zhí)行水價只占運行成本的1/2左右。我國農業(yè)水價改革步履維艱，效益低、農民承受能力特別是心理承受能力弱不可忽視。

本文針對農業(yè)水價綜合改革進展的區(qū)域性差異進行定量分析，同時對照《意見》中提出的10年改革目標，預測不同區(qū)域改革任務完成時間，并在此基礎上對下一步農業(yè)水價綜合改革提出建議，旨在為加快推進我國農業(yè)水價綜合改革提供借鑒和參考。

1 我國農業(yè)水價綜合改革進展的區(qū)域性差異

自2016年農業(yè)水價綜合改革在全國范圍內開展以來，各地在農業(yè)基礎設施、農業(yè)現(xiàn)代化進程、水資源稟賦和經濟社會發(fā)展水平、水資源管理程度等多方面均不同，造成了全國農業(yè)水價綜合改革推進進度不平衡，存在顯著的區(qū)域性差異。本文以2018年累計改革實施面積占2016年有效灌溉面積作為指標進行分析，主要原因是改革實施面積采取了《意見》中規(guī)定的主要措施，盡管所有措施不能全部實施，但在完成建立合理水價形成機制等基礎上，達到了節(jié)水目的，視作完成農業(yè)水價綜合改革任務，目前無法用更直接合適的指標來衡量，只好用此指標。下文分別從南北方、東中西部和七大行政區(qū)域3種區(qū)域劃分角度入手，探索我國農業(yè)水價綜合改革進展在區(qū)域分布上存在的差異，并簡要分析差異形成的原因。

1.1 我國南北方農業(yè)水價綜合改革進展

我國南北方農業(yè)水價綜合改革實施進展見表2。

表2 我國南北方農業(yè)水價綜合改革實施進展

從表2可以看出，到2018年我國改革累計實施面積為1.723 094×107hm2，完成面積占有效灌溉面積的17.08%。而我國南北方兩個區(qū)域間農業(yè)水價綜合改革進展有一定差距，其中南方地區(qū)累計實施改革面積占有效灌溉面積14.62%，比全國水平低2.46%；北方地區(qū)累計實施改革面積占有效灌溉面積的比例則達到19.00%，比全國水平高1.92%，北方地區(qū)完成程度比南方地區(qū)高出4.38%。之所以出現(xiàn)此種情況，主要與我國南北方地區(qū)水資源分布有關，我國南方地區(qū)水資源相對豐富，北方水資源相對短缺，因而更注重節(jié)水，節(jié)水能直接產生效益并且收益超出節(jié)水投入，而水資源豐富地區(qū)節(jié)水產生的效益不明顯，而且需要額外的投入，所以農業(yè)水價綜合改革推進力度北方地區(qū)比南方大。

1.2 我國東中西部農業(yè)水價綜合改革進展

我國東中西部農業(yè)水價綜合改革實施進展見表3。

表3 我國東中西部農業(yè)水價綜合改革實施進展

從表3可以看出，我國東中西部區(qū)域間農業(yè)水價綜合改革進展差異顯著，其中，我國東部地區(qū)實施改革面積占有效灌溉面積比例為27.48%，比全國平均水平高出10.40%；中部地區(qū)占比為4.57%，比全國平均水平低12.51%；西部地區(qū)占比為23.37%，比全國平均水平高出6.29%，整體呈現(xiàn)東部地區(qū)高于西部地區(qū)高于中部地區(qū)的格局。東部地區(qū)經濟發(fā)達，有更多的資金投入到農業(yè)水價綜合改革，其占比第一無可置疑，而西部地區(qū)高于中部地區(qū)，雖然西部地區(qū)經濟沒有中部地區(qū)發(fā)達，但西部地區(qū)屬于嚴重缺水地區(qū)，其節(jié)水的積極性更高，愿意投入更多的資金進行農業(yè)水價綜合改革，而中部地區(qū)水資源相對豐富，節(jié)水的積極性不如西部地區(qū)高，資金投入的積極性也沒有西部高。

1.3 我國六大區(qū)域農業(yè)水價綜合改革進展

我國六大區(qū)域農業(yè)水價綜合改革實施進展見表4。

表4 我國六大區(qū)域農業(yè)水價綜合改革實施進展

從表4可以看出，我國六大區(qū)域農業(yè)水價綜合改革進展更加不均衡。根據(jù)改革完成情況，可以將六大區(qū)域分成4個組團：華中組團(Ⅰ)，東北、華南組團(Ⅱ)，西南、華東、西北組團(Ⅲ)和華北組團(Ⅳ)。其中Ⅰ累計實施改革面積占有效灌溉面積3.88%，Ⅱ占10.00%左右，Ⅲ占比20.00%左右，Ⅳ占比接近30.00%。華中地區(qū)累計實施改革面積占有效灌溉面積是全國最低的，比全國水平低13.2%。華北地區(qū)累計實施改革面積占有效灌溉面積是全國最高的，比全國水平高出11.72%。最高與最低地區(qū)相差24.92%。華中地區(qū)之所以最低，與水資源相對豐富缺乏節(jié)水的急迫性，同時經濟欠發(fā)達沒有更多的資金投入密切相關。華北地區(qū)之所以這么高，與水資源嚴重缺乏、節(jié)水積極性高，同時經濟相對發(fā)達，有更多的資金投入密不可分。

分析3種區(qū)域視角下農業(yè)水價綜合改革進展差異，其原因是多樣的，其中水資源稟賦和經濟發(fā)展情況無疑對農業(yè)水價綜合改革產生影響。不同水資源稟賦下，水資源稀缺程度影響了改革積極性，水資源短缺狀況越嚴重，改革積極性越大、進度越好、完成度越高。不同經濟條件下，地方政府財政實力影響改革進度，經濟狀況越好，可投入改革的資金則越多，發(fā)達地區(qū)改革進程顯著高于經濟不發(fā)達地區(qū)，其中重要的影響因素是經濟支撐能力不同，經濟發(fā)達地區(qū)有更多的資金投入。最嚴格水資源管理制度對農業(yè)水價綜合改革也產生一定影響，如實行水資源總量控制，由于水資源成為剛性約束，必須提升農業(yè)用水效率才能讓有限的水資源發(fā)揮更大的效益，這無疑對農業(yè)水價綜合改革起到一定的助攻作用。

2 我國農業(yè)水價綜合改革完成年預測

《意見》確定了用10 a左右時間在全國范圍內完成農業(yè)水價綜合改革。本文統(tǒng)計了2016—2018年各區(qū)域的改革進度，依據(jù)目前的改革進程和完成速度，可預測改革任務的完成年限。以下從不同區(qū)域劃分角度入手，預測按照當前進度全國各區(qū)域農業(yè)水價綜合改革的可能完成時間。

2.1 我國南北方農業(yè)水價綜合改革完成時間

表5為我國南北方農業(yè)水價綜合改革完成時間情況。

表5 我國南北方農業(yè)水價綜合改革完成時間

表5表明，農業(yè)水價綜合改革如果按照2016—2018年推進速度計算，全國需要9.17 a完成，即2028年完成，比2026年落后2 a，基本能按《意見》規(guī)定時間完成。但南北方有一定的差距，北方地區(qū)比全國推進快些，需要8.53 a完成，即在2027年完成，比2026年晚1 a，比全國快1 a，而南方地區(qū)需要11.67 a完成，即2030年完成，比2026年晚4 a，比全國晚2 a，不能按照《意見》時間表完成。

2.2 我國東中西部農業(yè)水價綜合改革完成時間

表6為我國東中西部農業(yè)水價綜合改革完成時間。

表6 我國東中西部農業(yè)水價綜合改革完成時間

表6表明，我國東中西部農業(yè)水價綜合改革完成時間差異很大，其中東部地區(qū)、西部地區(qū)都能提前完成任務，東部地區(qū)提前3 a，西部地區(qū)提前1 a，但中部地區(qū)卻比2026年晚34 a，遠遠不能按照《意見》規(guī)定的目標完成。中部地區(qū)是需要進一步加大農業(yè)水價改革力度的重點地區(qū)，按照目前的推進力度難以適應農業(yè)水價綜合改革的要求，需要采取特殊的措施。

2.3 我國七大區(qū)域農業(yè)水價綜合改革完成時間

表7為我國七大區(qū)域農業(yè)水價綜合改革完成時間表。

表7 我國七大區(qū)域農業(yè)水價綜合改革完成時間

表7表明，我國西南、華東、西北和華北地區(qū)，都能按時或者提前按照《意見》完成目標，其中華東、西北地區(qū)預計可提前1 a，華北地區(qū)則預計可提前3 a完成目標。華中、東北、華南地區(qū)則均不能按照《意見》完成目標，其中華南地區(qū)預計要晚7 a，東北地區(qū)則要晚9 a，特別是華中地區(qū)預計晚42 a，要至2068年才能完成改革任務。因此，華南、東北和華中地區(qū)目前的農業(yè)水價綜合改革推進力度不能滿足《意見》要求，需要進一步加大改革推進的力度，特別是華中地區(qū)是重中之重，必須采取強有力措施才能滿足《意見》的要求。

3 進一步推進我國農業(yè)水價綜合改革的建議

如果按照2016—2018年推進速度，從全國范圍來說，用10 a時間完成改革目標仍存在一定的困難，部分地區(qū)可提前完成改革任務，但一些地區(qū)難以按時完成。不同區(qū)域擁有其各具特色的自然、社會和經濟稟賦，農業(yè)水價綜合改革推進難度和制約因素不同，因此應該因地制宜、分類施策。

3.1 進一步加大農業(yè)水價綜合改革推進力度

從2016—2018年農業(yè)水價改革進展情況來看，如果按照此速度進行，全國需要到2028年才能全部完成任務，比2026年遲2 a。前兩年國家推進農業(yè)水價綜合改革的力度很大，試點期間，國家投入了大量的資金，并不斷派出督察組赴各地進行督查，進行年度專項考核。試點結束后，國家沒有大量的資金投入，農業(yè)水價綜合改革也沒有進行專項考核，只是納入最嚴格的水資源管理進行考核。隨著農業(yè)水價綜合改革面積的擴大，需要地方投入的資金力度越來越大，包括工程投入和精準補貼投入。從整體來看，受經濟發(fā)展形勢的約束，地方資金偏緊，投入農業(yè)水價綜合改革的資金有限，改革的勁頭與前兩年相比會減弱，按照2016—2018年速度推演有些過于樂觀，因此，國家應該進一步加大農業(yè)水價綜合改革的力度。其中重要的是對地方政府進行適當?shù)馁Y金投入，如對進步較快的地區(qū)給予適當?shù)馁Y金獎勵，對資金缺口較大的地區(qū)給予適當補貼等。農業(yè)水價綜合改革推進力度只能加大不能減小，否則將功虧一簣。

3.2 對改革進度超慢地區(qū)采取特殊的推進措施

受經濟發(fā)展水平、水資源豐富程度等多方面的影響，我國農業(yè)水價綜合改革進展并不均衡：從南北方角度來看，北方地區(qū)進展較快，南方地區(qū)較慢；從東中西部角度來看，東部地區(qū)快于西部地區(qū)快于中部地區(qū)，從我國七大區(qū)域角度來看，華北快于西北、華東快于西南快于華南快于東北快于華中，如果按照目前推進力度的話，華南、東北和華中地區(qū)分別比《意見》提出的實現(xiàn)年份晚7 a、9 a和42 a，成為我國農業(yè)水價綜合改革實現(xiàn)目標最晚的地區(qū)，特別是華中地區(qū)要晚42 a。這說明這3個地區(qū)按照目前的推進速度遠遠不能達到預期目標。對這類地區(qū)，要分析其推進慢的原因，并且采取特殊的政策措施進行推進。華南地區(qū)總體來看經濟較為發(fā)達，水資源比較豐富，缺乏推動農業(yè)水價綜合改革的動力。東北地區(qū)經濟總體偏弱，灌溉類型屬于補充灌溉，土地豐富，灌溉面積大，農業(yè)水價綜合改革積極性不高，華中地區(qū)經濟水平偏低，財政屬于吃飯財政，降水量相對豐富，農業(yè)水價綜合改革投入心有余力不足，是全國農業(yè)水價綜合改革推進最慢地區(qū)。針對這3個地區(qū)采取針對性措施，如對華中地區(qū)采取特殊的投資政策，加大考核督導力度等多種措施，推動其加快農業(yè)水價綜合改革。

3.3 高度重視農業(yè)水價綜合改革成果的鞏固和提升

農業(yè)水價綜合改革獲得的成果不易，如何在繼續(xù)推進改革進程的同時，對已經獲得的改革成果進行完好的維護并持續(xù)發(fā)揮作用是非常重要的課題。農業(yè)水價綜合改革過程中修建的水利工程要持續(xù)維護，精準補貼資金要持續(xù)供給，相應的制度和機制要持續(xù)執(zhí)行，這樣的任務不亞于農業(yè)水價綜合改革面積擴展。我國水利工程具有重建設、輕管理的問題，愿意投入資金進行水利工程建設形成固定資產，卻缺乏足夠的資金讓水利資產持續(xù)健康地發(fā)揮作用。農業(yè)水價綜合改革要努力破解這個問題，將農業(yè)水價綜合改革推進和農業(yè)水價綜合改革成果維護放在同等位置上，已經大部分完成任務的省份將工作重點轉移到農業(yè)水價綜合改革成果鞏固上，讓農業(yè)水價綜合改革成果持續(xù)發(fā)揮作用。

3.4 強化農業(yè)水價綜合改革協(xié)調管理

農業(yè)水價綜合改革最終目標是建立健全農業(yè)水價形成機制，促進農業(yè)節(jié)水。農業(yè)水價綜合改革是通過建立機制、控制農業(yè)用水總量、采用農業(yè)先進技術、調整種植結構等綜合措施來實現(xiàn)的，涉及發(fā)展和改革委員會、財政、水利、農業(yè)農村、自然資源等多個部門，建立多部門協(xié)調管理機制非常重要。目前雖然少部分部門之間有溝通協(xié)調，但融合度以及形成的合力遠遠達不到農業(yè)水價綜合改革的需要，需要進一步加大融合力度。特別是在農業(yè)水價綜合改革資金整合方面還需要持續(xù)發(fā)力，如高標準農田建設資金要與農業(yè)水價綜合改革有機融合，在高標準農田建設過程中同步推進農業(yè)水價綜合改革，在獎補資金上也要多渠道籌集，尤其在農業(yè)水價綜合改革過程中建立社會資本有效參與機制和政策是非常必要的。進一步將用水總量控制落實，更好地發(fā)揮用水總量控制發(fā)揮的節(jié)水作用，通過獎補、獎懲機制提升用水戶節(jié)水意識。

4 結 論

a. 我國農業(yè)水價綜合改進展區(qū)域差異比較明顯。2018年我國累計實施農業(yè)水價綜合改革面積占2016年有效灌溉面積的17.08%，但從南北方視角來看，北方地區(qū)大于南方地區(qū)；從東中西部視角來看，呈現(xiàn)東部地區(qū)大于西部地區(qū)大于中部地區(qū)的格局；從七大區(qū)域視角來看，呈現(xiàn)華北大于西北大于華東大于西南大于華南大于東北大于華中的格局。

b. 需要加快推進速度才能完成農業(yè)水價綜合改革目標。按照2016—2018年推進速度進行預估，全國需要9.17 a即到2028年完成，比既定的2026年落后2 a完成，不能按時完成任務。南北方視角來看，北方地區(qū)需要8.53 a即到2027年完成，南方地區(qū)需要11.67 a即到2030年完成；從東中西部視角來看，東部地區(qū)提前3 a、西部地區(qū)提前1 a、中部地區(qū)晚34 a完成；從七大區(qū)域視角來看，華東、西北提前1 a、華北提前3 a完成目標，而華中、東北、華南地區(qū)均不能按照《意見》完成，其中華南地區(qū)晚7 a，東北地區(qū)晚9 a，特別是華中地區(qū)晚42 a，要到2068年才能完成。

c. 為進一步推進農業(yè)水價綜合改革，要進一步加大農業(yè)水價綜合改革推進力度，對改革進度超慢地區(qū)采取特殊的推進措施，高度重視對農業(yè)水價綜合改革成果的鞏固和提升，強化農業(yè)水價綜合改革協(xié)調管理，尤其通過多渠道整合資金來保障農業(yè)水價綜合改革。