基層公務(wù)員晉升機(jī)制的問(wèn)題與對(duì)策

摘 要：在《公務(wù)員法》頒布之后，我國(guó)基層公務(wù)員晉升機(jī)制開(kāi)始規(guī)范化，建立“逢進(jìn)必考”和“職務(wù)任期制”， 形成了公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)選拔以及“職務(wù)晉升”與“職級(jí)晉升”的“雙梯制”。但此機(jī)制在運(yùn)行的過(guò)程中，也顯露出考核制度不合理、晉升制度不健全等問(wèn)題。改進(jìn)我國(guó)基層公務(wù)員晉升機(jī)制，要樹立正確權(quán)力觀、完善公務(wù)員考核制度體系，同時(shí)可以借鑒國(guó)外公務(wù)員晉升先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員;晉升機(jī)制;考核機(jī)制

黨的十九大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)形態(tài)與人們的思想等都發(fā)生著深刻的變化。黨和政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到人才資源對(duì)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的重要性，高素質(zhì)人才是國(guó)家和政府最大的財(cái)富。十九大報(bào)告中指出， 2020年我國(guó)農(nóng)村貧困人口要全部脫貧，要實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，基層公務(wù)員的工作態(tài)度和積極性顯得更加重要。

2006年我國(guó)《公務(wù)員法》頒布，我國(guó)公務(wù)員晉升機(jī)制也隨著公務(wù)員制度完善而逐步正規(guī)化，逐漸形成了以德才兼?zhèn)?、任人為賢、依法實(shí)施為原則的公務(wù)員晉升機(jī)制。而隨著時(shí)間的發(fā)展，基層公務(wù)員晉升機(jī)制逐漸完善的過(guò)程中也顯露出了很多問(wèn)題，考核體系不完善、晉升激勵(lì)手段單調(diào)等，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響了我國(guó)基層公務(wù)人工作的積極性。因此我們必須重視晉升機(jī)制在公務(wù)員制度中起到的作用。

一、我國(guó)基層公務(wù)員晉升機(jī)制的概述

（一）相關(guān)概念界定

基層公務(wù)員，主要是指縣、處級(jí)以下（不含縣、處級(jí)）單位的公務(wù)員，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、縣屬各單位公務(wù)員，以及垂直管理機(jī)構(gòu)設(shè)在縣以下的單位的公務(wù)員。我國(guó)基層公務(wù)員晉升主要指的是基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)的晉升，職務(wù)晉升就是公務(wù)員由較低的職務(wù)升任到較高的職務(wù)，意味著基層公務(wù)員所處地位的上升、權(quán)力的加重和責(zé)任范圍的擴(kuò)大，同時(shí)也伴隨著薪資、福利等方面待遇的提高。我國(guó)基層公務(wù)員晉升主要通過(guò)提拔晉升、公選遴選競(jìng)爭(zhēng)性選拔晉升、職務(wù)職級(jí)并行晉升。

（二）公務(wù)員晉升的原則

公務(wù)員晉升的原則主要有：第一，公開(kāi)、民主、擇優(yōu)、競(jìng)爭(zhēng)原則。公開(kāi)、民主、擇優(yōu)、競(jìng)爭(zhēng)原則體現(xiàn)了民主政治的要求，有利于公民行使民主權(quán)利、進(jìn)行民主監(jiān)督和克服公務(wù)員晉升機(jī)制執(zhí)行過(guò)程中的各種不良風(fēng)氣。如果把公務(wù)員晉升封閉在一個(gè)狹小的圈子里，就很容易造成風(fēng)氣不正、任人唯親的局面，因此，在公務(wù)員晉升機(jī)制中必須貫徹公開(kāi)、民主、擇優(yōu)、競(jìng)爭(zhēng)的原則，并制定相應(yīng)切實(shí)可行、易于操作、便于監(jiān)督的具體措施和程序;第二，注重實(shí)績(jī)?cè)瓌t。在考察公務(wù)員德才的過(guò)程中，應(yīng)該把公務(wù)員的工作業(yè)績(jī)和貢獻(xiàn)作為重要指標(biāo)和依據(jù)。因?yàn)楣ぷ鳂I(yè)績(jī)是德才的集中體現(xiàn)和反映，能夠鼓勵(lì)公務(wù)員多想辦法、多做實(shí)事，從而有效克服論資排輩的弊端和公務(wù)員“熬年頭”的消極心理;第三，“德才兼?zhèn)?、任人唯賢”原則。不僅注重公務(wù)員的工作業(yè)績(jī)，還重視人才的政治素養(yǎng)、德行品質(zhì)等綜合素質(zhì)。第四、依法實(shí)施的原則。公務(wù)員的晉升是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的嚴(yán)肅工作，在實(shí)際運(yùn)作中必須加以重視并嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)辦理。任何晉升都有特定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員的晉升有著更加嚴(yán)苛的晉升條件。

（三）關(guān)于我國(guó)基層公務(wù)員晉升機(jī)制研究的文獻(xiàn)綜述

目前，國(guó)內(nèi)專家人士對(duì)于我國(guó)基層公務(wù)員機(jī)制的構(gòu)建和完善進(jìn)行了深入探討和分析，并取得了可觀的成果。耿相魁教授認(rèn)為從根本上完善公務(wù)員晉升機(jī)制既要吸取以前的經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外成果，又要“吸取其精華、剔除其糟粕”，結(jié)合現(xiàn)在中國(guó)具體國(guó)情而構(gòu)筑公務(wù)員晉升機(jī)制。徐放則認(rèn)為要從思想、制度、法律方面完善公務(wù)員晉升機(jī)制，指出了當(dāng)下晉升機(jī)制的不足。本文試圖通過(guò)分析我國(guó)基層公務(wù)員晉升機(jī)制的現(xiàn)狀，對(duì)基層公務(wù)員晉升機(jī)制存在的問(wèn)題進(jìn)行探究并提出相應(yīng)對(duì)策。

二、我國(guó)基層公務(wù)員晉升機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀及主要成就

我國(guó)基層公務(wù)員晉升機(jī)制是在原先干部選拔的任用機(jī)制基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外文官制度和當(dāng)代先進(jìn)文化，結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)情而發(fā)展形成。尤其在《公務(wù)員法》頒布之后，公務(wù)員制度開(kāi)始規(guī)范化，有了法律依據(jù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公務(wù)員晉升機(jī)制取得了一些顯著的成就。

（一）建立“逢進(jìn)必考”和“職務(wù)任期制”

“逢進(jìn)必考”和“職務(wù)任期制”，完善了公務(wù)員的任用晉升機(jī)制，現(xiàn)在公務(wù)員錄用考任制已成為公眾認(rèn)可的方法，成為現(xiàn)代公務(wù)員制度的基本準(zhǔn)則之一?？既沃频膬?yōu)點(diǎn)是公平、高效，它是委任制的主要替代性制度。另外，職務(wù)任期制在于形成正常的新老交替機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督。這有利于打破領(lǐng)導(dǎo)在工作上的惰性，提高領(lǐng)導(dǎo)成員的工作能力，有利于克服用人上的隨意性和保持重要職位上工作的連續(xù)性和有效性。

（二）以法律形式確定了公務(wù)員晉升機(jī)制

隨著公務(wù)員制度管理實(shí)踐的深入，有關(guān)公務(wù)員制度立法也納入日程。2006年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》在我國(guó)公務(wù)員管理工作歷史上具有重大意義，重新定義了公務(wù)員的含義，劃定了法律范圍，進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)干部人事制度的現(xiàn)代化。該法通過(guò)總結(jié)近十年來(lái)實(shí)行干部人事制度改革的經(jīng)驗(yàn)，借鑒西方先進(jìn)的行政管理方法，形成了科學(xué)的、合理的規(guī)范，使公務(wù)員的管理有法可依，有章可循。這也為完善公務(wù)員晉升機(jī)制指明了方向。

（三）分類更加細(xì)化，使得公務(wù)員晉升機(jī)制更加完善。

公務(wù)員職位按照工作崗位的不同劃分成不同的類別，根據(jù)不同的崗位類別能更好的設(shè)置晉升標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮公務(wù)員在不同崗位上各自的作用。設(shè)置專業(yè)技術(shù)類有利于專業(yè)技術(shù)人才在崗位上發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，拓展晉升空間。行政技術(shù)類區(qū)分為執(zhí)法，行政更好的分工負(fù)責(zé)，更好的約束執(zhí)法人員，提到公務(wù)員法制化水平。

（四）形成“雙梯制”

形成公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、公開(kāi)選拔以及“職務(wù)晉升”與“職級(jí)晉升”的“雙梯制”，公開(kāi)選拔已成為法律規(guī)定的任用晉升的方式，形成了有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！半p梯制”科學(xué)地劃分了職位類別，提高了公務(wù)員管理的科學(xué)性和針對(duì)性，重新確定了職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，發(fā)揮了級(jí)別晉升在基層公務(wù)員中的激勵(lì)保障作用，使基層公務(wù)員在相同職務(wù)上，也可以按照法律規(guī)定晉升級(jí)別，相應(yīng)地提高工資待遇。

（五）建立了公務(wù)員辭職與辭退機(jī)制

責(zé)任追查上升到法律層次，遵循監(jiān)督約束與激勵(lì)保障并重的原則，建立了公務(wù)員辭職與辭退機(jī)制。公務(wù)員是國(guó)家公職人員，在執(zhí)行公務(wù)的過(guò)程中，代表國(guó)家行使公權(quán)力，因此，必須對(duì)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，劃分公務(wù)員職責(zé)范圍，確立公務(wù)員懲戒制度，依法處理違紀(jì)違法人員。同時(shí)，在監(jiān)督公務(wù)員時(shí)還對(duì)公務(wù)員給予晉升激勵(lì)，制定了公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)制度。另外，公務(wù)員辭職與辭退機(jī)制的實(shí)施有利于人才資源的開(kāi)發(fā)和合理配置，最大限度地實(shí)現(xiàn)人盡其才、才盡其用;還有利于促使各級(jí)公務(wù)員機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)人事管理工作，防止人才的積壓;維持公務(wù)員隊(duì)伍的優(yōu)化、廉潔和精干，做到“能進(jìn)能出”，提高基層公務(wù)員工作的質(zhì)量和效率。

三 我國(guó)基層公務(wù)員晉升機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）政績(jī)觀扭曲以及傳統(tǒng)“官本位”思想嚴(yán)重

現(xiàn)在，公務(wù)員晉升主要依靠個(gè)人在工作上取得的政績(jī)，政績(jī)的大小與晉升的職務(wù)直接掛鉤。忽略了個(gè)人的品質(zhì)素養(yǎng)，沒(méi)有從群眾的角度出發(fā)考慮給當(dāng)?shù)厝嗣袢〉玫男腋８?，并不是以人為本，而成為了以政?jī)?yōu)楸?。另外，大多?shù)人官本位思想嚴(yán)重，視權(quán)力為一切。在這種情況下，晉升機(jī)制對(duì)個(gè)人的激勵(lì)發(fā)揮了最大效果，職位晉升既滿足了精神激勵(lì)，也滿足了物質(zhì)激勵(lì)。但是，在這種機(jī)制下極其容易讓一些人為了晉升而不擇手段，這樣就使得激勵(lì)效果事與愿違，并不能公平公正的履行晉升機(jī)制，也會(huì)陷入彼得陷阱，使得晉升進(jìn)入死循環(huán)。另外，我國(guó)“官本位”思想存在上千年，封建殘余觀念根深蒂固，在短時(shí)間內(nèi)是很難摘除的。這種思想嚴(yán)重的影響了晉升激勵(lì)的效果，在人們的潛意識(shí)里，公務(wù)員始終與特權(quán)掛鉤，總以為公務(wù)員能夠管理這一切并擁有很大的權(quán)力，有時(shí)還能用職務(wù)的便利賺取“灰色收入”，甚至還形成了隱藏的辦事和晉升程序——潛規(guī)則。一切辦事原則都依據(jù)該規(guī)則辦事，這種思想已經(jīng)存在大多數(shù)人的意識(shí)里。上下級(jí)約定俗成的規(guī)矩，形成密切的聯(lián)系，約定俗成的恩賜回報(bào)關(guān)系強(qiáng)化就會(huì)構(gòu)成私人關(guān)系上的網(wǎng)絡(luò)，在私人關(guān)系下互相提攜，這就嚴(yán)重的削弱了晉升激勵(lì)所起到的應(yīng)有的作用。而且，政績(jī)觀不正，一味的追求工作實(shí)績(jī)?yōu)榱藭x升而晉升，忽略了本身工作的實(shí)質(zhì)，并沒(méi)有給群眾辦實(shí)事，只是想著自身的利益。認(rèn)為身為公務(wù)員就是利用特權(quán)為自己謀福利的。

（二）考核制度體系不合理

我國(guó)公務(wù)員依據(jù)《公務(wù)員法》全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。雖然考核全面，但是考核指標(biāo)設(shè)計(jì)太粗糙化，缺乏具體化的指標(biāo)設(shè)計(jì)。我國(guó)基層公務(wù)員隊(duì)伍龐大，人數(shù)眾多，很難對(duì)各個(gè)職位設(shè)定細(xì)化的考核標(biāo)準(zhǔn)，這樣就導(dǎo)致考核結(jié)果不準(zhǔn)確。除此之外，考核流于形式，并沒(méi)有全面認(rèn)真的考核各個(gè)方面，有時(shí)候只是按比例分配晉升名額，而忽略了那些突出有能力的人，并沒(méi)有最好的發(fā)揮晉升機(jī)制的作用。

（三）選拔晉升機(jī)制不健全

1、基層公務(wù)員晉升缺乏有效監(jiān)督

現(xiàn)在基層公務(wù)員選拔晉升，缺乏有效的監(jiān)督。尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升，在公開(kāi)選拔晉升時(shí)并沒(méi)有讓群眾參與監(jiān)督，容易出現(xiàn)賄賂選舉、變相拉票，有的還使得職位商品化，充滿權(quán)錢交易的氣息，偏離了法制化的軌道。在大多數(shù)情況下，公務(wù)員晉升職位論資排輩，并沒(méi)有考慮工作實(shí)績(jī)，往往都是資歷年長(zhǎng)的占據(jù)著晉升名額，而使得真正有能力的得不到晉升，不能在應(yīng)有的崗位上發(fā)揮自己的真才實(shí)干。同時(shí)，在干部競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)中缺乏統(tǒng)一的具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，使得無(wú)法明確評(píng)判，致使形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，所有的這些都嚴(yán)重影響了基層公務(wù)員的正常晉升。

2、晉升資源稀缺與晉升需求矛盾突出

現(xiàn)在，我國(guó)基層公務(wù)員已成為一支龐大的隊(duì)伍，以官僚制為基礎(chǔ)的公共組織很難適應(yīng)社會(huì)的變化發(fā)展以及公務(wù)員金字塔結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)決定了晉升資源的稀缺與大量公務(wù)員晉升需求之間的矛盾，這也就造成了很多官員拉關(guān)系、賄賂上級(jí)、靠背景的腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。公務(wù)員個(gè)人能力的有限也會(huì)導(dǎo)致他們對(duì)晉升期望不能得到滿足。分析可得，基于晉升機(jī)制本身的特點(diǎn)，它滿足不了基層公務(wù)員的晉升需求，這導(dǎo)致了供需嚴(yán)重的不均衡。

3、晉升激勵(lì)手段單調(diào)

現(xiàn)在基層公務(wù)員晉升主要靠職務(wù)職級(jí)晉升，缺乏其他晉升激勵(lì)手段。當(dāng)職務(wù)晉升激勵(lì)作用不能夠發(fā)揮其應(yīng)有的效果是，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新更多激勵(lì)手段。但依據(jù)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，并沒(méi)有對(duì)應(yīng)的激勵(lì)方式適用。公務(wù)員的主觀性得不到充分發(fā)揮，現(xiàn)在的晉升激勵(lì)只注重外部激勵(lì)，物質(zhì)激勵(lì)。然而并沒(méi)有真正的考慮內(nèi)部激勵(lì)，例如，關(guān)注公務(wù)員內(nèi)心的需求、培養(yǎng)公務(wù)員的精神素質(zhì)的發(fā)展、重視個(gè)人自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)想一致，那么自身會(huì)高度認(rèn)同組織目標(biāo)，將其作為激勵(lì)自己的一種手段，盡可能的實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值完成目標(biāo)。隨著國(guó)家的發(fā)展，黨和政府已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)了。積極鼓勵(lì)創(chuàng)新更多的激勵(lì)方式，完善現(xiàn)行的激勵(lì)手段，但是就目前來(lái)看，其他激勵(lì)手段并不能達(dá)到晉升激勵(lì)這樣的效果，不能夠真正的發(fā)揮其作用。晉升激勵(lì)還是目前唯一的在公務(wù)員體制中起到很大作用的激勵(lì)方式?？梢?jiàn)，現(xiàn)在激勵(lì)方式缺乏有效多樣的激勵(lì)方式。

四、我國(guó)基層公務(wù)員晉升機(jī)制的改進(jìn)對(duì)策

（一）杜絕腐朽思想，樹立正確權(quán)力觀

要在基層公務(wù)員中樹立正確的權(quán)力觀，打破傳統(tǒng)“官本位”的思想。身為一名基層公務(wù)員要牢記自己是人民的公仆，擺正自己的位置，要做到奉獻(xiàn)在前，享樂(lè)在后，全心全意為人民服務(wù)，從根本上杜絕貪腐思想的滋生。作為一名基層公務(wù)員，手中的權(quán)力是來(lái)自于人民，這一點(diǎn)永遠(yuǎn)不會(huì)改變。我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，就是要為人民造福，到2020年建成全面小康社會(huì)，幫助貧困地區(qū)貧困人民脫貧，這需要廣大人民的努力，也更需要基層公務(wù)員的盡守盡責(zé)。另外，還要樹立法治思維，減少人治，堅(jiān)持依法辦事，以法律制度規(guī)范自身工作。采取法律思想教育工作，固定法治思維，不管領(lǐng)導(dǎo)還是科員都要樹立正確的意識(shí)形態(tài)。只有這樣，我國(guó)公務(wù)員晉升機(jī)制才會(huì)逐步完善。

（二）完善公務(wù)員考核制度體系

1、健全選拔、監(jiān)督體制。對(duì)于選拔晉升領(lǐng)導(dǎo)干部，要結(jié)合人民群眾的反映，傾聽(tīng)人民的呼聲，讓人民參與監(jiān)督中。拓寬民意反映渠道，反饋?zhàn)饔门c選拔過(guò)程中。同時(shí)，以法律規(guī)定制度確保選拔的合法性。嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事，公開(kāi)透明選拔晉升。另外，針對(duì)公務(wù)員德、能、勤、績(jī)、廉的考核要結(jié)合每個(gè)崗位的特殊性制定詳細(xì)具體的考核方案，制定統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，采取定性和定量分析相結(jié)合的分析方法。運(yùn)用公務(wù)員最有效的考核方法如：平衡計(jì)分法、目標(biāo)績(jī)效考核法、自我鑒定法、目標(biāo)管理法等。具體結(jié)合公務(wù)員自身職位的要求以及職位規(guī)劃職業(yè)偏好來(lái)選擇具體的考核方法。最后，根據(jù)每次評(píng)估的結(jié)果，及時(shí)向有關(guān)部門反饋，結(jié)合實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整，反饋總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為改進(jìn)提供依據(jù)。

2、合理設(shè)置基層公務(wù)員晉升門檻。對(duì)于不同職位不同性質(zhì)的公務(wù)員，要加一區(qū)分，不能一概而論。建立合理的考核制度，針對(duì)不同的工作崗位設(shè)置合理的晉升名額，符合自身工作性質(zhì)的需要。不過(guò)也要防止為人設(shè)崗的現(xiàn)象，不能為了名額而設(shè)，要建立一套符合本身工作晉升體系，符合公務(wù)員晉升機(jī)制。另外，也要避免晉升資源的浪費(fèi)，因此應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)要求合理分配晉升名額。對(duì)于公務(wù)員晉升的資格，也要結(jié)合工作的要求。面向年輕人的，可以適當(dāng)放寬條件，以給年輕有為的人才更有向上的動(dòng)力，更加以飽滿的熱情投入到工作中，更好的給他們提供一個(gè)更加廣闊的平臺(tái)。

（三）借鑒國(guó)外公務(wù)員晉升先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

借鑒西方先進(jìn)人事管理經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化基層公務(wù)員晉升機(jī)制。國(guó)外公務(wù)員為了基層公務(wù)員職業(yè)生涯的發(fā)展，對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、工資保險(xiǎn)福利等進(jìn)行了持續(xù)不斷的改善。尤其是公務(wù)員的晉升，基層公務(wù)員的升遷不再受很多限制。西方國(guó)家的這些做法對(duì)我國(guó)基層公務(wù)員晉升有很大啟示。因此，我國(guó)基層公務(wù)員晉升機(jī)制應(yīng)拓寬基層公務(wù)員的晉升空間，放寬基層公務(wù)員晉升的條件，努力調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員的工作積極性。

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作者簡(jiǎn)介：朱亞林（1997年），性別：男，民族：漢，學(xué)歷：碩士研究生，單位：湖南師范大學(xué)