行政訴訟法司法解釋對(duì)受案范圍規(guī)定的反思和完善

王琪璇

摘 要：行政訴訟受案范圍是由法院受理并審判法定范圍內(nèi)行政案件的權(quán)限，對(duì)法院來(lái)講，受案范圍就是法院的“主管范圍”，它決定著法院與行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和分配。對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)講，受案范圍就是“起訴范圍”，當(dāng)行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，明確的法律規(guī)定一目了然，使行政相對(duì)人有法可依。行政訴訟還是一部“民告官”的法律，從以人為本的角度出發(fā)，在公民、法人和其他組織與公共權(quán)力發(fā)生矛盾時(shí)，為了保證公民的合法權(quán)益不受侵害，應(yīng)該完善行政訴訟的受案范圍，促進(jìn)社會(huì)主義法治化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：行政訴訟法;受案范圍;新司法解釋

一、我國(guó)行政訴訟法受案范圍概述

（一）我國(guó)行政訴訟受案范圍的概念

行政訴訟的受案范圍是法律規(guī)定的，是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體行為的監(jiān)督范圍。它確定了受行政主體侵害的行政相對(duì)人的訴訟范圍。明確行政訴訟范圍問(wèn)題很重要，它是行政訴訟與其他訴訟不同的重要標(biāo)志：它有它自己的范圍，不是所有的權(quán)利被侵犯的行政行為都可與向法院提起訴訟，只有在受案范圍內(nèi)的事項(xiàng)，相對(duì)人才能根據(jù)法律向法院起訴。

（二）我國(guó)行政訴訟受案范圍的意義

建立保護(hù)人權(quán)的制度不能脫離司法機(jī)構(gòu)。行政訴訟制度的建立使相對(duì)人能夠通過(guò)行使訴訟權(quán)利獲得司法救濟(jì)，有利于保護(hù)人權(quán)。明確行政訴訟的受案范圍有利于限制公權(quán)力，貫徹依法治國(guó)理念。合理的司法審查制度，能使人們能夠通過(guò)合法的手段和途徑聲張正義，化解矛盾，解決糾紛，讓社會(huì)充滿和諧?？茖W(xué)界定行政訴訟的范圍，可以避免資源浪費(fèi)，使行政資源有效地用于其他行政行為，提高資源的利用效率。

二、我國(guó)新行訴解釋相關(guān)規(guī)定的亮點(diǎn)和局限性評(píng)析

（一）新行政訴訟法解釋的進(jìn)步表現(xiàn)

1. 確定受案范圍的方式

在認(rèn)識(shí)到所列舉的規(guī)則的許多缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上，新的行訴法解釋有了進(jìn)步，即在規(guī)定方式上采取了更為科學(xué)的手段，這一方式為概括肯定加排除列舉的模式，即用概括方式確定受案的基本范圍之后，應(yīng)僅列舉不予受理事項(xiàng)，不再列舉受理事項(xiàng)。這種確定案件范圍的立法方法既擴(kuò)大了受案范圍，又保護(hù)了相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)，在邏輯上也是周延的。

2. 明確行政訴訟受案范圍邊界

新行訴解釋增加規(guī)定了下列幾種不可訴的行為：一是，不產(chǎn)生外部法律效力的行為。二是，過(guò)程性行為。三是，協(xié)助執(zhí)行行為。四是，內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督行為。五是，信訪辦理行為。這五種行為因?yàn)椴粚?duì)外發(fā)生法律效力、不產(chǎn)生影響或者不具備最終的法律效力，不具有強(qiáng)制力的原因等不在受案范圍之內(nèi)，明確了不可訴的行為，給司法機(jī)關(guān)和行政訴訟的相對(duì)人明確的范圍。

3. 新行訴解釋明確了當(dāng)事人的資格

新行訴解釋的另一亮點(diǎn)是對(duì)原被告資格做出細(xì)致規(guī)定，只有“與行政行為有利害關(guān)系”的行政相對(duì)人才是適格原告，用這種方式打擊了那些投機(jī)取巧的“職業(yè)打假人”，在很大程度上減少了投機(jī)訴訟的案件，節(jié)約了司法資源，并且有利于救濟(jì)那些因行政行為而使權(quán)利遭受真正損害的行政相對(duì)人。這樣以來(lái)，就避免了相互推脫，使救濟(jì)渠道暢通無(wú)阻，用確定主體資格的方式明確受案范圍。

4.對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的程序

行政訴訟法規(guī)定，法院可以對(duì)規(guī)范性法律文件進(jìn)行附帶性審查，但是不得單獨(dú)提起訴訟，新的行訴解釋在規(guī)范性法律文件方面給與了更細(xì)致的規(guī)定。特別是對(duì)再審程序和審判監(jiān)督程序做出了規(guī)定。賦予了規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)權(quán)利，在審查過(guò)程中可以申請(qǐng)出庭說(shuō)明的權(quán)利，這有利于使規(guī)范性文件的穩(wěn)定的狀態(tài)，并且保持其權(quán)威地位。

（二）新行訴解釋的局限性

1.新行訴解釋擴(kuò)大了列舉排除的受案范圍

法律是由立法機(jī)關(guān)制定的，任何其他機(jī)關(guān)不得隨意更改。雖然法律和司法解釋都具有法律效力，但是司法解釋不是法律。二零一八年新頒布的的行訴解釋，增加了五項(xiàng)不可訴的事項(xiàng)，增加了不可訴行為，從某種程度上來(lái)說(shuō)違背了“法律保留原則”，使受案范圍在一定程度上縮小了。

2. 新行訴解釋僅是對(duì)現(xiàn).行.法進(jìn)行了解釋，卻沒有規(guī)定行政公益訴訟的內(nèi)容

新行訴解釋主要是將一些司法解釋整理、集中，積累了在司法審判機(jī)關(guān)在適用法律過(guò)程中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，對(duì)于受案范圍的規(guī)定，只不過(guò)是對(duì)現(xiàn)行法的詳細(xì)解釋，忽略了行政公益訴訟等重要內(nèi)容。此外，新行訴解釋也沒有突破性的規(guī)定，例如單獨(dú)審查、對(duì)抽象行政行為的合理性審查等。

3. 行政訴訟否定列舉的受案范圍內(nèi)容混亂，條理性較差

對(duì)行訴解釋第一條第二款規(guī)定的分析可知，第二項(xiàng)與第七項(xiàng)是根據(jù)是否是行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立意志做的劃分，第四項(xiàng)和第六項(xiàng)則是根據(jù)行政行為是否對(duì)民事主體產(chǎn)生權(quán)利和義務(wù)上的實(shí)際影響所做的劃分，第五項(xiàng)和第八項(xiàng)則是根據(jù)行政機(jī)關(guān)做出的行為是否產(chǎn)生外部效力進(jìn)行劃分的，他們之間在范圍上出現(xiàn)了重疊。立法中采取的這種多層次標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中會(huì)給法律的解釋與法官的裁量帶來(lái)一定的阻力，不利于司法經(jīng)驗(yàn)的積累，對(duì)于行政訴訟目的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)障礙。

三、我國(guó)行政訴訟受案范圍的成因分析

（一）現(xiàn)實(shí)性的原因

權(quán)利相互制衡，才能形成有效的監(jiān)督和制約。而在我國(guó)，司法權(quán)與行政權(quán)在國(guó)家機(jī)關(guān)建制級(jí)別上的不對(duì)等，就讓司法權(quán)不可能無(wú)限制的審查行政權(quán)，司法也就無(wú)法對(duì)最高行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。從這個(gè)角度講，國(guó)務(wù)院因?yàn)槠浼?jí)別高于最高人民法院，在我國(guó)體制內(nèi)，出于保障政府工作權(quán)威和行政行為穩(wěn)定性等原因，司法審查不包括國(guó)務(wù)院的行政行為。

（二） 由司法解釋的局限性所導(dǎo)致的原因

在審判實(shí)踐中，司法解釋作為重要的審判依據(jù)，它和法律具有同樣高的效力。但是，司法解釋和法律并不一樣，司法解釋解決在法律適用時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題，僅僅是解釋，不得隨意的增加或者是修改法律。但是，新行解釋對(duì)行政訴訟法第十三條的解釋時(shí)卻增加了五種不可訴的行政行為。這也是行政訴訟受案范圍的成因之一。

（三）立法技術(shù)的原因

“列舉式只能用于負(fù)面清單”這是立法的基本原則，但是行政訴訟法的立法模式已經(jīng)與這項(xiàng)基本原則相違背。行政訴訟法采取的是概括性規(guī)定、肯定式列舉和負(fù)面清單并存的概括式規(guī)定。這種概括式規(guī)定在邏輯上是說(shuō)不通的，在實(shí)踐中也存在著弊病，所以一般情況下司法機(jī)關(guān)通常根據(jù)肯定列舉的事項(xiàng)來(lái)確定其受案范圍。因?yàn)楦爬ㄊ揭?guī)定具有籠同性的特點(diǎn)，使得這項(xiàng)概括式的規(guī)定對(duì)司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)形同虛設(shè)，加上受行政權(quán)的制約，司法機(jī)關(guān)退避三舍，使符合概括式規(guī)定的相對(duì)人無(wú)法得到司法的救濟(jì)。

四、完善我國(guó)行政訴訟受案范圍的建議

（一）逐步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍

1.從可訴行政行為的角度擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。

根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，侵犯公民權(quán)利才能起訴的行政行為僅限于具體行政行為，所以抽象行政行為，內(nèi)部行政行為等都不屬于行政訴訟的范圍。但是，不是只有具體行政行為才涉及當(dāng)事人的基本權(quán)利。所以，從可訴的行政行為角度擴(kuò)大行政訴訟范圍的具體建議如下：擴(kuò)大司法監(jiān)督范圍，將一些抽象行政行為，內(nèi)部行政行為和最終行政行為納入案件范圍，接受司法監(jiān)督。

2.從權(quán)利主體角度擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

根據(jù)法律規(guī)定，特定個(gè)人不得以行政機(jī)關(guān)侵犯了公共利益，而向法院起訴。這就使國(guó)家或者是公共利益得不到有效地保護(hù)。但是有很多國(guó)外的法律制度將保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)和公共利益的資格給了民事主體。增加從權(quán)利主體的角度擴(kuò)大行政訴訟范圍，建議立法機(jī)關(guān)增加公益訴訟的規(guī)定，在中國(guó)現(xiàn)有的實(shí)踐基礎(chǔ)和國(guó)情的特點(diǎn)，取他國(guó)之精華，建立公益訴訟制度。

3.從其他公權(quán)力主體角度擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

監(jiān)督和救濟(jì)其他公權(quán)力主體。在實(shí)踐中，法律，法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托開展行政行為的其他公共權(quán)力實(shí)體，如基層群眾自治組織，行業(yè)協(xié)會(huì)，社會(huì)團(tuán)體，事業(yè)單位等。并未有相關(guān)的法律予以監(jiān)督與保護(hù)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)將這些公共權(quán)力主體的行政行為納入行政訴訟范圍，既有利于監(jiān)督這些主體的行政行為，保護(hù)其他相對(duì)人的權(quán)利，也有利于保護(hù)這些主體自身的合法權(quán)益。

（二）強(qiáng)化立法手段，科學(xué)立法

立法手段問(wèn)題是解決受案范圍的關(guān)鍵之一。鑒于目前行政訴訟法在確定受案范圍方面存在不足之處，學(xué)者們提出了許多建議。建議采取概括式的肯定規(guī)定加排除式的否定規(guī)定方式的建議。這樣，可以最大限度地避免案件范圍沒有涉及的區(qū)域，并且可以擴(kuò)大受案范圍，充分保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利;也有利于司法實(shí)踐，減少行政訴訟受理中的糾紛。由于負(fù)面列舉具有無(wú)法窮盡不可訴行為的局限性，經(jīng)常性修改法律又會(huì)破壞其穩(wěn)定性，筆者認(rèn)為應(yīng)通過(guò)立法解釋把實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的漏洞進(jìn)行補(bǔ)充完善。而概括性規(guī)定由于范圍過(guò)廣，對(duì)于一些具體問(wèn)題難以界定的，可以通過(guò)司法解釋和立法解釋進(jìn)行釋明。

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（作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110034）