城市土地儲(chǔ)備工作的思考與探討

曹藝瓊 劉彥輝 徐斌

摘要：隨著國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等系列文件的陸續(xù)出臺(tái)，土地儲(chǔ)備工作面臨著新情況。土地儲(chǔ)備從散點(diǎn)式向片區(qū)式轉(zhuǎn)變，從單純的地塊儲(chǔ)備向城市綜合整治更新、自然資源保護(hù)發(fā)展，建立健全市區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能分工機(jī)制，使土地儲(chǔ)備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承、宜居環(huán)境等各方面的新要求。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備;保障;宜居;發(fā)展

中圖分類號(hào)：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）10-0039-41

收稿日期：2020-08-18

1城市土地儲(chǔ)備工作的轉(zhuǎn)變及存在的問題

土地儲(chǔ)備經(jīng)歷了起步探索、發(fā)展完善、快速擴(kuò)張和規(guī)范、改革轉(zhuǎn)型階段土地儲(chǔ)備工作伴隨國(guó)企改制土地資產(chǎn)處置、城市拆遷、土地打包、城中村綜合改造、三舊改造、棚戶區(qū)改造等多個(gè)階段同步發(fā)展。時(shí)至今日，土地儲(chǔ)備已從散點(diǎn)式向片區(qū)式轉(zhuǎn)變，從單純的地塊儲(chǔ)備向城市綜合整治更新、自然資源保護(hù)發(fā)展。重點(diǎn)功能區(qū)、歷史文化風(fēng)貌街區(qū)、城區(qū)經(jīng)濟(jì)（技術(shù)、健康）產(chǎn)業(yè)園區(qū)、教育（藝術(shù)）創(chuàng)意園區(qū)、特色城鎮(zhèn)等大片區(qū)儲(chǔ)備工作將是土地儲(chǔ)備的重要組成部分。大片區(qū)儲(chǔ)備將使土地儲(chǔ)備從規(guī)劃、儲(chǔ)備、開發(fā)、管理、供應(yīng)向項(xiàng)目策劃、資源配備、功能引導(dǎo)、定向配套等工作進(jìn)行延伸成為可能。

大片區(qū)儲(chǔ)備要建立“市級(jí)統(tǒng)籌、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)調(diào)、屬地實(shí)施、利益兼顧、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)參與”的土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式。加強(qiáng)土地整備的規(guī)劃統(tǒng)籌力度，實(shí)現(xiàn)土地整理儲(chǔ)備與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生、康養(yǎng)、文保工程等重大項(xiàng)目落地充分結(jié)合，互為促進(jìn)。充分調(diào)動(dòng)各區(qū)實(shí)施主體及相關(guān)機(jī)構(gòu)的積極性，建立科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任機(jī)制。實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地的統(tǒng)一入庫管理，進(jìn)而提高土地整理儲(chǔ)備效率，保障城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供地需求，在實(shí)現(xiàn)城市整體利益的基礎(chǔ)上保護(hù)各方當(dāng)事人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和發(fā)展權(quán)益。

目前，土地儲(chǔ)備工作存在多頭儲(chǔ)備、統(tǒng)籌力度不夠、監(jiān)管體系不健全、相關(guān)機(jī)構(gòu)合作乏力、資金利用效率不高、資源有效供給不足等問題。為滿足新形勢(shì)下生態(tài)文明建設(shè)需要，落實(shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要求，必須建立儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理機(jī)制，理順市區(qū)兩級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，充分發(fā)揮各級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的工作優(yōu)勢(shì)。

2土地儲(chǔ)備管理機(jī)制

2.1機(jī)構(gòu)管理

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是組織實(shí)施土地儲(chǔ)備的主體。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)隸屬于自然資源主管部門，要嚴(yán)格梳理機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，在市自然資源局對(duì)區(qū)局管理的體系上，建立區(qū)局對(duì)區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的管理體制，市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌模式。根據(jù)財(cái)政部等四部委《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)），各類城投等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。因此，打包業(yè)主單位要結(jié)合打包項(xiàng)目?jī)?chǔ)備供應(yīng)收尾情況，逐步改變工作思路。

2.2汁劃管理

土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理，包括三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度計(jì)劃。（1）三年滾動(dòng)計(jì)劃。由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)牽頭根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等，編制土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃，合理確定未來三年土地儲(chǔ)備規(guī)模，對(duì)三年內(nèi)可收儲(chǔ)的土地資源，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序等方面做出統(tǒng)籌安排，優(yōu)先儲(chǔ)備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。（2）年度計(jì)劃。由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)年度城市建設(shè)發(fā)展和土地市場(chǎng)調(diào)控的需要，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)和年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地方政府債務(wù)限額等因素，考慮往年儲(chǔ)備結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目、重大建設(shè)項(xiàng)目、招商項(xiàng)目，合理編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。項(xiàng)目列入土地儲(chǔ)備汁劃前，各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須編制項(xiàng)目實(shí)施方案，明確項(xiàng)目實(shí)施周期和資金安排，土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃作為制定年度土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算的主要依據(jù)。因土地市場(chǎng)調(diào)控政策變化或低效用地再開發(fā)等原因，確需調(diào)整年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的，每年中期由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收集資料，提出計(jì)劃淵整建議。制定年度儲(chǔ)備計(jì)劃考核制度，組建考核專班，每年年終對(duì)本年度儲(chǔ)備計(jì)劃完成情況實(shí)施考核，作為下一年度儲(chǔ)備計(jì)劃編制參考依據(jù)，同時(shí)其考核結(jié)果上報(bào)政府工作績(jī)效考核部門。

2.3項(xiàng)目管理

由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)結(jié)合全市土地儲(chǔ)備實(shí)施情況，利用信息平臺(tái)，建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可以包含一宗地或多宗地，包含多宗地的，應(yīng)當(dāng)符合地域相近、整體推進(jìn)的要求。各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將土地儲(chǔ)備項(xiàng)目作為土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理和信息錄入的基本單元，把宗地名稱、區(qū)域坐落、圖形坐標(biāo)、儲(chǔ)備進(jìn)展、資金來源，實(shí)際投入、土地供應(yīng)、實(shí)現(xiàn)收入等信息及節(jié)點(diǎn)文件資料影印件適時(shí)錄入系統(tǒng)，從而形成的管理基本單元。土地儲(chǔ)備信息平臺(tái)應(yīng)與自然資源部土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通，同時(shí)開發(fā)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)OA子系統(tǒng)，按工作流程框架實(shí)現(xiàn)日常辦公審批和數(shù)據(jù)信息更新合一，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析自動(dòng)化，圖形空間布局層次化。

2.4成本管理

依規(guī)確定土地儲(chǔ)備成本的組成范圍，具體包括：征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買或收回土地需支付的土地價(jià)款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用;必要的前期土地開發(fā)費(fèi)用;土地儲(chǔ)備存量貸款的利息支出;財(cái)政部門批準(zhǔn)的其他費(fèi)用。農(nóng)村集體土地征收拆遷和國(guó)有土地上房屋征收要嚴(yán)格按征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收補(bǔ)償方案實(shí)施補(bǔ)償，收購(gòu)?fù)恋赜蓛?chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)同級(jí)自然資源部門和財(cái)政部門確認(rèn)。

2.5地塊管理

土地儲(chǔ)備地塊是土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理的實(shí)物載體，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)納入儲(chǔ)備的土地采取自行管護(hù)、委托管護(hù)、臨時(shí)利用等方式進(jìn)行管護(hù)。為規(guī)范儲(chǔ)備土地管理工作，由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)建立全市儲(chǔ)備土地管理規(guī)定，統(tǒng)一全市中心城區(qū)儲(chǔ)備土地委托管護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)地出租租金標(biāo)準(zhǔn)，探索儲(chǔ)備土地上歷史保留建構(gòu)筑物和城中村控制用地、零星土地的利用模式，拓寬儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用途徑。發(fā)揮市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌作用，建立市區(qū)聯(lián)合巡查制度，對(duì)侵害儲(chǔ)備土地權(quán)利的行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。防止儲(chǔ)備土地被侵占、污染、堆土，監(jiān)管儲(chǔ)備土地的地面綠化和覆蓋，杜絕空中揚(yáng)塵和土方滑塌現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.6供應(yīng)管理

結(jié)合土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫和年度土地供應(yīng)計(jì)劃，建立供應(yīng)項(xiàng)目庫，協(xié)調(diào)各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制定年度土地供應(yīng)時(shí)間進(jìn)度安排表，明確分工、掛圖作戰(zhàn)、聯(lián)合審議、分類推進(jìn)。

2.7資金管理

加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金的籌措和使用管理。土地儲(chǔ)備資金包括市級(jí)財(cái)政撥款、土地收益基金、地方政府債券資金等財(cái)政資金。在合法合規(guī)的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，探索研究建立多元化的土地儲(chǔ)備基金，形成有效的資金籌措和運(yùn)行機(jī)制。

3市區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位

土地儲(chǔ)備從“資源生產(chǎn)”向“產(chǎn)品加工”的蛻變，離不開市、區(qū)兩級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和平臺(tái)企業(yè)合力。通過聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)一信息政策發(fā)布平臺(tái)及信息公開制度，構(gòu)建市區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的引領(lǐng)作用，有效提高土地儲(chǔ)備工作效率。

3.1市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌主導(dǎo)

加強(qiáng)全市大片區(qū)土地儲(chǔ)備工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)。建立自然資源、規(guī)劃、發(fā)展改革、財(cái)政、城建、住建等政府部門及各區(qū)政府在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)中聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)土地儲(chǔ)備的重大政策、重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一決策、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為大片區(qū)儲(chǔ)備項(xiàng)目的儲(chǔ)備主體，堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)”的原則，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備計(jì)劃申報(bào)、規(guī)劃論證、項(xiàng)目策劃、資金籌措、項(xiàng)目監(jiān)管等相關(guān)工作。大片區(qū)儲(chǔ)備項(xiàng)目一般實(shí)施周期較長(zhǎng)，資金需求量大。市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃和城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上合理制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃和供應(yīng)計(jì)劃，擬定項(xiàng)目策劃報(bào)告，分年確定儲(chǔ)備規(guī)模，供地時(shí)序。測(cè)算資金收支預(yù)算，通過市級(jí)財(cái)政調(diào)配資金，以資金的滾動(dòng)使用，提高資金利用效率，并通過市區(qū)協(xié)調(diào)，及時(shí)解決項(xiàng)目所遇問題，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

3.2區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或相關(guān)部門具體實(shí)施

各區(qū)征收部門負(fù)責(zé)轄區(qū)土地儲(chǔ)備具體征收工作，制定項(xiàng)目實(shí)施方案，負(fù)責(zé)土地確權(quán)以及組織實(shí)施項(xiàng)目所涉及的房屋征收補(bǔ)償、土地使用權(quán)收回補(bǔ)償、集體土地征轉(zhuǎn)、房屋拆除、還建房源籌集、土地清理移交工作。區(qū)級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可按“單宗為主、片區(qū)為輔”的原則與市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開展聯(lián)合儲(chǔ)備，也可受市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托實(shí)施宗地收購(gòu)、收回的具體工作。儲(chǔ)備土地在理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系、明確權(quán)屬、完善集體土地征轉(zhuǎn)手續(xù)并完成土地清理后，移交市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一入庫管理。

3.3平臺(tái)單位配套建設(shè)和經(jīng)營(yíng)利用

根據(jù)財(cái)綜[2016]4號(hào)文件，土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級(jí)開發(fā)等業(yè)務(wù)從土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)剝離，可由平臺(tái)單位實(shí)施。通過城建計(jì)劃，平臺(tái)單位使用城建資金實(shí)施大片區(qū)儲(chǔ)備涉及的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其建設(shè)時(shí)序與土地儲(chǔ)備進(jìn)展緊密相連，土地儲(chǔ)備保證建設(shè)工程用地需求，市政配套工程的建設(shè)提升儲(chǔ)備土地的資源價(jià)值，同時(shí)通過劃撥供地方式，由平臺(tái)單位取得公益性市政設(shè)施用地，建設(shè)運(yùn)營(yíng)，服務(wù)于大片區(qū)今后的生產(chǎn)、生活和生態(tài)保護(hù)：發(fā)揮平臺(tái)單位的建設(shè)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，真正實(shí)現(xiàn)大片區(qū)的功能更新。通過購(gòu)買服務(wù)，引入平臺(tái)單位開展儲(chǔ)備土地上規(guī)劃保留建構(gòu)筑物及零星儲(chǔ)備土地的臨時(shí)出租和經(jīng)營(yíng)利用，盤活庫內(nèi)儲(chǔ)備土地，獲取資源效益。同時(shí)通過土地租賃方式，探索歷史保護(hù)街區(qū)，工業(yè)園區(qū)等儲(chǔ)備土地的長(zhǎng)效利用，以明確權(quán)益主體，吸引平臺(tái)單位投資整治建設(shè)，完成土地資源的市場(chǎng)配置。

作者簡(jiǎn)介：曹藝瓊、劉彥輝、徐斌，武漢市土地整理儲(chǔ)備中心。