城市社區(qū)突發(fā)公共事件防控體系要素研究

徐頑強(qiáng) 胡文強(qiáng)

摘要：在城市社區(qū)突發(fā)公共事件中，城市社區(qū)作為前沿陣地，是成功遏制事件發(fā)展的重要助力，并取得了有效應(yīng)對經(jīng)驗，但同時也表現(xiàn)出諸多明顯短板。在國外疫情依然嚴(yán)峻、國內(nèi)疫情防控常態(tài)化背景下，通過反思與總結(jié)城市社區(qū)防控疫情的經(jīng)驗和短板，剖析社區(qū)防控突發(fā)公共事件的構(gòu)成要素，進(jìn)而為構(gòu)建社區(qū)突發(fā)公共事件防控體系、提升社區(qū)防控能力提供有益參考。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū);疫情防控;突發(fā)公共事件;要素構(gòu)成

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）10-0069-73

收稿日期：2020-08-02

1問題的提出

2020年3月10日，習(xí)近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時強(qiáng)調(diào)，“這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考，既有經(jīng)驗，也有教訓(xùn)。”社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控第一線，是我國突發(fā)公共事件基層防控體系和防控能力的試驗場。及時總結(jié)城市社區(qū)防控疫情的經(jīng)驗教訓(xùn)，既是補(bǔ)足社區(qū)突發(fā)公共事件防控短板的契機(jī)，也是對我國社區(qū)治理體系和治理能力的反思。此外，在國內(nèi)疫情逐漸緩解，國外形勢仍然嚴(yán)峻的整體背景下，國內(nèi)大多數(shù)城市社區(qū)仍承擔(dān)著外防輸入、內(nèi)防反彈的防線作用，構(gòu)建突發(fā)公共事件常態(tài)化防控體系的必要性與迫切性日益凸顯。因此，本文在剖析城市社區(qū)防控新冠肺炎疫情的經(jīng)驗與短板基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉城市社區(qū)突發(fā)公共事件防控體系的要素構(gòu)成，以期為我國社區(qū)應(yīng)急管理體系和管理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供參考和借鑒。

2城市社區(qū)防控新冠肺炎疫情經(jīng)驗總結(jié)

面對此次新冠肺炎疫情，城市社區(qū)行動迅速、治理有效，在極短時間內(nèi)遏制住疫情擴(kuò)散，在黨建引領(lǐng)、合作共治、科技助力與法治保障等方面不斷完善基層應(yīng)急防控體系、提升應(yīng)急防控能力。

2.1黨建引領(lǐng)

此次新冠肺炎疫情防控斗爭中，黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用得以充分展現(xiàn)，形成了黨建引領(lǐng)下“黨委統(tǒng)籌-黨員站崗-全體服務(wù)”的社區(qū)疫情防控模式。首先，社區(qū)黨委充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從方案制定、人員調(diào)配、物資保障協(xié)調(diào)等方面負(fù)責(zé)專班統(tǒng)籌工作，在短時間內(nèi)凝聚抗疫力量，為疫情防控工作有條不紊地進(jìn)行提供了堅強(qiáng)組織保障。其次，社區(qū)黨員沖鋒在前，積極站崗，開展地毯式排查、嚴(yán)格網(wǎng)格化管控、動員群眾、測溫消殺等基礎(chǔ)性防控工作，迅速摸清社區(qū)范圍內(nèi)疫情狀況，及時有效地阻止了疫情擴(kuò)散蔓延。最后，社區(qū)黨組織書記、社區(qū)在職黨員、社區(qū)普通黨員、上級部門抽調(diào)的下沉干部、轄區(qū)單位黨組織等紛紛主動充當(dāng)起疫情防控“生力軍”，為社區(qū)群眾提供心理疏導(dǎo)、防疫知識宣傳、接送人員、搬運物資、隔離代辦、幫扶弱勢群體等服務(wù)，真正做到將黨的群眾路線踐行到實際行動中。

2.2合作共治

治理的核心要義在于多元主體參與到社會事務(wù)管理中來，通過對話協(xié)商、利益聯(lián)結(jié)、目標(biāo)整合等方式實現(xiàn)公共利益。面對新冠肺炎疫情，社區(qū)黨組織和廣大黨員、網(wǎng)格員、社區(qū)居民、志愿者等主體明確各自角色定位，發(fā)揮白身價值，形成多元參與、合作共治的防控格局。其中，社區(qū)黨組織和廣大黨員身先士卒，始終堅持在疫情防控一線，扮演著先鋒模范角色。網(wǎng)格員逐戶核實信息，摸排重點人員，推動網(wǎng)格化管理向精細(xì)化治理發(fā)展，真正實現(xiàn)一張網(wǎng)、一盤棋的工作局面。社區(qū)居民主動配合社區(qū)不出門、不參加聚集性活動，創(chuàng)新出“云拜年”“云聚會”“云會議”等新形式活動，為疫情防控作礎(chǔ)出重大貢獻(xiàn)。志愿者主動加入社區(qū)防控中來，承擔(dān)起防疫知識和政策宣傳、跑腿代購等工作，在疫情防控中不斷增強(qiáng)主人翁意識。愛心企業(yè)和社會組織主要通過捐獻(xiàn)物資的方式，為居民生活和社會穩(wěn)定提供了物質(zhì)基礎(chǔ)保障。

2.3科技助力

面對疫情，科技手段被廣泛應(yīng)用于社區(qū)防控各方面工作，助力社區(qū)治理向智慧化發(fā)展。第一，溝通協(xié)調(diào)工作。社區(qū)工作者借助微信、QQ等即時通訊軟件實現(xiàn)了疫情信息的實時共享溝通，大大提高防控工作及時性;借助騰訊會議、釘釘?shù)染€上會議平臺既可以避免線下接觸傳播的風(fēng)險，又能協(xié)調(diào)各項工作的持續(xù)開展。第二，封控管理工作。無人機(jī)喊話居民戴口罩、測溫槍、人臉識別、健康碼出入小區(qū)，這種科技助力下的封閉式管理有效地減少人員接觸，在疫情擴(kuò)散初期尤為關(guān)鍵。第三，社區(qū)服務(wù)工作。疫情期間，許多社區(qū)都成立了線上社區(qū)信息服務(wù)平臺，為居民提供日常生活保障服務(wù)和困難幫扶服務(wù)。第四，常態(tài)化防控工作。隨著疫情形勢逐漸緩解，防控工作轉(zhuǎn)向常態(tài)化，建立和完善突發(fā)公共事件預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)成為許多社區(qū)工作規(guī)劃重點。同時，居民對復(fù)產(chǎn)復(fù)工服務(wù)的需求增多，許多社區(qū)推出“戰(zhàn)疫金盾”系統(tǒng)，方便企業(yè)和居民自主上報相關(guān)信息和需求，極大助力疫情防控和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。

2.4法治保障

新冠肺炎疫情突如其來，必須依靠法律工具和法治思維來保障疫情防控工作的順利開展。城市社區(qū)是城市治理的基層組織單元，直接面向原子化、個性化的居民群眾，尤其需要采取依法、科學(xué)、有序的防控手段。疫情期間，當(dāng)封閉式管理和居民出行需求之間發(fā)生激烈頻繁的沖突時，應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定成為解決矛盾的關(guān)鍵。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)上各種謠言、死亡等負(fù)面信息帶來巨大恐慌時，傳染病防治政策法規(guī)的宣傳普及逐漸穩(wěn)住人心。當(dāng)社會捐助的物資未得到依法依規(guī)處置時，社區(qū)嚴(yán)格遵守規(guī)章流程，迅速查清真相、處理相關(guān)當(dāng)事人并及時向社會公開信息?？梢钥吹?，法治不僅保障疫情防控工作開展，更直接影響到社區(qū)治理與社會穩(wěn)定。

3城市社區(qū)防控新冠肺炎疫情短板解析

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，其傳播速度之快、感染范圍之廣、防控難度之大前所未有，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市社區(qū)防控能力范圍。系統(tǒng)審視城市社區(qū)在資源、預(yù)案和管理等方面的弱項和短板，成為構(gòu)建我國社區(qū)突發(fā)公共事件防控體系的重要契機(jī)。

3.1資源短缺

就目前而言，城市社區(qū)防控疫情過程中面臨的資源短缺主要體現(xiàn)在三個方面。首先是人手不足。一方面表現(xiàn)為社區(qū)工作者與其所服務(wù)的社區(qū)居民之間比例關(guān)系嚴(yán)重失衡。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，疫情發(fā)生以來，平均6個社區(qū)工作者守護(hù)著一個社區(qū)，每名社區(qū)工作者服務(wù)于350名社區(qū)居民，而在疫情最為嚴(yán)重的武漢，每名社區(qū)工作者更是要面對700名左右社區(qū)居民，甚至存在萬人社區(qū)只有10個工作人員的狀況。另一方面則是部分社區(qū)工作者能力不足。無論是各種科技手段在疫情防控工作中的廣泛運用，還是因疫情特殊性對防控工作方式方法的創(chuàng)新性要求，都對社區(qū)工作人員能力提出新考驗。其次是物資短缺。疫情爆發(fā)初期，對口罩、消毒水、測溫儀等醫(yī)療物資和防控裝備的巨大需求與基層社區(qū)自身供給能力不足之間的矛盾尤為突出。最后是財力不足。根據(jù)當(dāng)前我國城市社區(qū)經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)，政府部門撥付比例較低，主要依靠社區(qū)經(jīng)營性收入，這就導(dǎo)致不同社區(qū)收入差異較大，進(jìn)而帶來城市社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作的困難。

3.2預(yù)案不足

SARS事件后，加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作、制定完善應(yīng)急預(yù)案、提升應(yīng)急管理能力逐漸被提上日程。2006年1月8日，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，同年6月15日，發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》。2007年7月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》。2007年11月1日起《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》正式施行。2018年3月，應(yīng)急管理部設(shè)立。總體而言，我國“一案三制”的應(yīng)急管理體系日趨健全，為應(yīng)對突發(fā)公共事件提供了充足的制度依據(jù)和行動指南。然而，具體到基層社區(qū)層面的應(yīng)急預(yù)案仍存在諸多問題。譬如，許多社區(qū)的突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案長期空白，導(dǎo)致面臨疫情時無所適從，亦或是制定了應(yīng)急預(yù)案但仍存在可操作性不強(qiáng)問題。

3.3管理不力

疫情期間，諸如環(huán)衛(wèi)車運送愛心肉、違規(guī)發(fā)放捐贈物資等事件時有發(fā)生，充分反映出部分社區(qū)在防控管理制度層面的缺失和管理工作層面的失范。誠然，社區(qū)封閉式管理一方面為內(nèi)防擴(kuò)散、外防輸入發(fā)揮了關(guān)鍵作用，另一方面在客觀上也對居民日常生活帶來直接沖擊，甚至影響到基本生活保障。針對此種情形，社會各界紛紛自發(fā)組織援助生活物資，這將勢必帶來社區(qū)工作內(nèi)容及復(fù)雜性增加，進(jìn)而給社區(qū)治理帶來一定的挑戰(zhàn)，尤其是在公眾知情意識越發(fā)覺醒、自媒體越來越發(fā)達(dá)、信息公開越來越必要的社會情勢下。

4城市社區(qū)突發(fā)公共事件防控體系的要素構(gòu)成

系統(tǒng)總結(jié)城市社區(qū)防控新冠疫情的經(jīng)驗和短板，探尋城市社區(qū)防控突發(fā)公共事件的社會基礎(chǔ)和制度邏輯，可以發(fā)現(xiàn)，多元化的防控主體是應(yīng)對突發(fā)公共事件的中堅力量，而角色功能的準(zhǔn)確劃分則是保障集體行動有效性的關(guān)鍵。體制機(jī)制的健全結(jié)構(gòu)將為主體行動、資源流動以及可持續(xù)性提供穩(wěn)定性預(yù)期。此外，科技運用、法治思維與共治理念同樣是防控突發(fā)公共事件的重要環(huán)境支撐。

4.1防控主體及其功能

防控突發(fā)公共事件，既要充分利用社區(qū)內(nèi)生力量，也要統(tǒng)籌整合社會結(jié)構(gòu)性力量;既要發(fā)揮組織優(yōu)勢，又要積極調(diào)動個體能動性?？傮w而言，社區(qū)防控主體主要包括社區(qū)黨組織、居委會、網(wǎng)格員、社區(qū)居民、志愿者等。其中，社區(qū)黨組織和居委會發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)防控工作，其組織優(yōu)勢在于：一是作為上級政策資源下沉的對接載體;二是作為上下聯(lián)動、聯(lián)防聯(lián)控的中間環(huán)節(jié);-是統(tǒng)籌社區(qū)內(nèi)生性資源，包括社區(qū)居民、運作經(jīng)費、保障物資等。黨員先鋒和網(wǎng)格員扮演著防控主力軍角色，其個體能動性的發(fā)揮往往決定著社區(qū)防控、社區(qū)治理的水平和精細(xì)化程度。社區(qū)居民、志愿者是重要的防控力量補(bǔ)充來源，極大緩解了社Ⅸ人手不足的困境。社會組織、愛心企業(yè)等外部力量因其差異化的組織特性和資源類別而表現(xiàn)出不同的組織優(yōu)勢，在協(xié)助防控工作、保障居民生活等方面發(fā)揮重要作用?？梢哉f，不同防控主體有著各自的利益訴求和行動策略，因此，科學(xué)界定社區(qū)防控主體及其功能后，如何形成多元主體防控合力尤為關(guān)鍵。根據(jù)集體行動理論，共同利益、行動精英、社會資本與制度規(guī)則有助于集體行動的實現(xiàn)。在突發(fā)公共事件防控中，盡可能迅速地控制住蔓延勢頭，最大化減少損失，維護(hù)生產(chǎn)生活秩序是各方行動主體的共同利益;黨建引領(lǐng)下的黨組織與黨員先鋒等社區(qū)骨干工作者是防控工作中的行動精英;社區(qū)防控巾體現(xiàn)的共治理念與人文關(guān)懷正是社會資本的彰顯;而社區(qū)防控體制機(jī)制的構(gòu)建與完善則在制度規(guī)則層面為防控主體提供穩(wěn)定性預(yù)期，進(jìn)而促發(fā)集體行動。

4.2防控體制機(jī)制

突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、破壞性等特征，且往往引發(fā)各種次生問題，給社區(qū)防控工作帶來極大挑戰(zhàn)。因此，有必要從體制機(jī)制層面將社區(qū)防控疫情中的經(jīng)驗做法加以制度化，形成常態(tài)化防控體系。第一，黨建引領(lǐng)機(jī)制。實踐證明，寓黨建于防控工作之中，可以將黨建優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)對突發(fā)公共事件的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和紀(jì)律優(yōu)勢。突發(fā)公共事件發(fā)生后，社區(qū)黨組織和廣大黨員干部聞令而動，迅速集結(jié)，始終戰(zhàn)斗中防控一線，充分展現(xiàn)黨員的使命與擔(dān)當(dāng);社區(qū)黨組織第一時間內(nèi)成立防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組和臨時黨支部，按照社區(qū)網(wǎng)格化管理現(xiàn)實需求建立網(wǎng)絡(luò)組織體系，為突發(fā)公共事件防控提供堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心和組織保障;針對工作作風(fēng)、工作落實等問題，及時采取獎懲結(jié)合的管理辦法，嚴(yán)明戰(zhàn)時紀(jì)律，保汪防控丁作穩(wěn)定開展。第二，應(yīng)急預(yù)案。城市社區(qū)處于防控一線，直接面臨各種復(fù)雜情況，建立健全覆蓋防控工作各方面的應(yīng)急預(yù)案至關(guān)重要。一般來說，主要包括預(yù)警及監(jiān)測系統(tǒng)、組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)權(quán)限、處置力量配置方案、處置原則與方法、后勤保障等方面。第三，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。聯(lián)防聯(lián)控的第一步是“分”，即明確防控主體及其職責(zé)劃分，而更為關(guān)鍵的“聯(lián)”則在于實現(xiàn)力量的整合，譬如開辟整合多方參與社區(qū)防控的渠道和平臺，促進(jìn)資源互通共享。第四，資金長效投入機(jī)制。突發(fā)公共事件的傳播速度、影響范圍以及破壞程度在很大程度上取決于物質(zhì)基礎(chǔ)的強(qiáng)弱，而這一切又建立在持續(xù)穩(wěn)定的資金投入支撐上。因此，建立包括政府部門專項資金、社會公益基金、企業(yè)幫扶資金等多渠道投入機(jī)制，是社區(qū)防控突發(fā)公共事件的重要制度基礎(chǔ)。第五，人員培訓(xùn)提升制度?；诜揽刂黧w的多元化屬性，有必要建立針對不同群體且側(cè)重點不同的分類提升制度。

4.3防控環(huán)境支撐

城市社區(qū)是具有特定地域范圍的空間概念，同時也是具有異質(zhì)性特征的共同體概念。面對突發(fā)公共事件，整合多樣化個性化的治理需求、實現(xiàn)跨越時空的協(xié)同合作，必然離不開社區(qū)軟環(huán)境的營造。首先是技術(shù)治理支撐。隨著5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛使用，社區(qū)治理逐漸向智慧化、精細(xì)化轉(zhuǎn)型，科技手段與科技思維越來越成為社區(qū)治理的基礎(chǔ)設(shè)施——從預(yù)警監(jiān)控到發(fā)現(xiàn)處置，從防控到服務(wù)，從線下到線上，覆蓋突發(fā)公共事件防控始末。其次是法治思維支撐。一方面，面對突發(fā)公共事件，各級政府部門往往迅速制定出相關(guān)政策規(guī)定，約束和指導(dǎo)社區(qū)防控工作。但另一方面，突發(fā)公共事件的公共特性使其往往容易成為新聞媒體的關(guān)注焦點，尤其是在自媒體時代，其中的優(yōu)秀或錯誤典型常常被無限放大。因此，社區(qū)工作者必須嚴(yán)格樹立法治思維，依法防控。最后是共治理念支撐。共治理念來源于社會資本、情感歸屬和主人翁意識，本質(zhì)是社區(qū)所有成員的共同參與、協(xié)商，其實現(xiàn)路徑在于各方的共同努力，包括建立參與渠道和協(xié)商平臺、主動參與和公共精神培育，等等。

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作者簡介：徐頑強(qiáng)，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院二級教授，博士生導(dǎo)師。

胡文強(qiáng)，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。