基于混合掃描模型分析國有企業(yè)分類改革的設(shè)定

【摘要】本輪的國有企業(yè)改革是以“分類”為前提，實施差異化的推進(jìn)模式，并以此為依據(jù)指導(dǎo)后續(xù)國企改革政策的制定。本文基于混合掃描模型的視角，在剖析國企改革進(jìn)程的基礎(chǔ)上，以多角度攝像機(jī)分析設(shè)定分類改革的背景和原因，以近焦攝像機(jī)分析分類改革的具體設(shè)定方式和分類后各類型企業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè)改革? 分類改革? 混合掃描模型

作為中國經(jīng)濟(jì)重要組成部分的國有企業(yè)，歷經(jīng)放權(quán)讓利、公司制改革和國資監(jiān)管三個時期后，進(jìn)入到深化混合所有制改革階段。

一、研究背景

自1978年改革開放以來，國有企業(yè)改革一直被認(rèn)為是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。做大做強(qiáng)國有企業(yè)，提高國有經(jīng)濟(jì)的競爭力，始終是推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方面。本輪國企改革的最大特點，在于通過界定國有企業(yè)功能，將企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類（商業(yè)類企業(yè)根據(jù)其所處行業(yè)情況做進(jìn)一步細(xì)分），明確以“分類”為前提，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，是“分類”邏輯下的改革。

二、混合掃描模型

混合掃描模型也稱為綜合決策模式，最早是由美國哥倫比亞大學(xué)社會學(xué)教授阿米泰·埃齊奧尼（Amitai Etzioni）提出。在概念上截取理性主義模型的政策視野，同時截取漸進(jìn)主義模型的政策落腳點，強(qiáng)調(diào)在政策分析過程中，決策者應(yīng)當(dāng)將多角度攝像機(jī)和近焦攝像機(jī)結(jié)合使用。

三、研究現(xiàn)狀及文獻(xiàn)綜述

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，學(xué)者根據(jù)國有企業(yè)的性質(zhì)和功能將國有企業(yè)劃分為不同類別，并針對不同類型的國有企業(yè)設(shè)定不同的發(fā)展目標(biāo)和管理模式。中國人民大學(xué)楊瑞龍于1992年在關(guān)于國有企業(yè)股份制改造的困境研究中就已經(jīng)提出國有企業(yè)分類改革的思路，從路徑設(shè)定上來看，周叔蓮、藍(lán)定香、顧功耘等學(xué)者提出“二分法”的國企分類，高明華、黃群慧、高文燕、盛毅等學(xué)者提出“三分法”的國企分類并成為主流的研究方向，董輔礽、張楠、田廣研等學(xué)者提出更細(xì)化的“兩兩分類法”，李麗琴、陳少暉從理論的角度構(gòu)建“一主三輔”的分類維度，并按照一定標(biāo)準(zhǔn)將各維度進(jìn)行量化賦值。

四、國有企業(yè)分類改革的混合掃描分析

根據(jù)2015年9月的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》通過商業(yè)化程度和競爭性情況這兩個維度，將國有企業(yè)劃分為三種類型，并指明了各類型企業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向。

（一）基于多角度攝像機(jī)的分析

從改革背景來看，國企改革是國家基于我國自身經(jīng)濟(jì)體制和承擔(dān)的歷史使命所做出的重大決策?？v覽歷史進(jìn)程，是立足我國所有制背景下，提升國家綜合經(jīng)濟(jì)實力的理性決策，是根據(jù)現(xiàn)實情況綜合考量而形成的，在實踐中也確實取得不俗的成效。時至今日，40年的改革大體可以分為放權(quán)讓利、公司制改革、國資監(jiān)管和深化混合所有制四個時期，在實現(xiàn)路徑上采取的是“漸進(jìn)式”改革，對政策進(jìn)行逐步的調(diào)整和完善，而非是在發(fā)現(xiàn)弊端后立即采取“休克療法”，確保了改革的循序漸進(jìn)、平穩(wěn)有序。

從改革原因來看，一是進(jìn)一步推進(jìn)政企分開，轉(zhuǎn)變政治職能，明晰政府干預(yù)市場的邊界，從競爭起點和過程的公平性上做文章，并讓國資監(jiān)管發(fā)揮其應(yīng)有的作用，提高競爭結(jié)果的公平性。二是使國有和民營資本各自實現(xiàn)效益的最大化，將原本相互競爭的獨木橋升級為相輔相成的立交橋，在各自所屬的跑道上盡情展示自身價值。三是為后續(xù)政策制定提供指導(dǎo)依據(jù)，因“企”而定、因“類”制宜，之后的“1+N”頂層設(shè)計、十項改革試點、國企改革雙百行動等皆由此而來。

（二）基于近焦攝像機(jī)的分析

從我國選定的設(shè)定方式來看，采取的是一種綜合性分類方法，集采各類現(xiàn)行分類法的優(yōu)勢之處并結(jié)合自身國情而形成的。

其中，公益類的國企要以保障民生、服務(wù)社會為主要目標(biāo)，提供的產(chǎn)品以公共物品為主，同時兼有準(zhǔn)公共物品，因此在企業(yè)模式的選擇上，以純國有或國有資本占核心控股地位為主，這在涉及國計民生重大問題的領(lǐng)域，如國防事業(yè)等尤為明顯。非國有的資本在參與的方式上，既可以是直接以合資的形式成為企業(yè)的投資主體，也可以是通過購買服務(wù)、委托代理等方式煥發(fā)出協(xié)同效應(yīng)。對這類企業(yè)，需要重點考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量等，并適當(dāng)引入社會評價。

非競爭性商業(yè)類國企明確要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。這一類型的企業(yè)所處的行業(yè)呈自然壟斷特性，提供的產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共物品為主，所以原則上要確保國有的控股地位，可以適當(dāng)引入非國有資本調(diào)節(jié)效率。截至2017年底，國資委在電力、石油石化、電信、航空、軍工等重點領(lǐng)域已確定3批50家混改試點企業(yè)，國資委監(jiān)管的中央企業(yè)及各級子企業(yè)中，混合所有制戶數(shù)占比達(dá)68.9%，這類企業(yè)將會是當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)國企改革的先行者和主力軍。

競爭性商業(yè)類國企原則上明確都要實行公司制股份制改革，就是要完全實行政企分開，將明晰企業(yè)的所有權(quán)作為首要任務(wù)，進(jìn)一步完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，使國有企業(yè)真正地擺脫“國有”的烙印，以完全平等的主體參與到市場之中，與民營企業(yè)實現(xiàn)平等競爭、優(yōu)勝劣汰。由于這類企業(yè)主要提供的是私人物品，所以考核的方式更接近于市場化;在股權(quán)結(jié)構(gòu)上，國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。對于經(jīng)營效果不佳的企業(yè)，允許國有資本退出，使部分國有企業(yè)逐步實現(xiàn)真正的民營化，倒逼國有資本效率的有效提升，這類企業(yè)也將成為我國角逐世界舞臺的最重要力量。

除此之外，也有學(xué)者認(rèn)為，如果將商業(yè)化程度和競爭性情況作為參考指標(biāo)，可以仿效商業(yè)性國企的分類法，將公益類國企進(jìn)一步細(xì)分為競爭性和非競爭性的公益類國企，實現(xiàn)更精確的分類管理。

五、結(jié)語

改革開放進(jìn)入新時代，國企改革的成效情況對實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)意義深遠(yuǎn)。本文基于混合掃描模型的視角，對新一輪國有企業(yè)的改革以“分類”為前提的設(shè)定背景、原因和具體設(shè)定方式進(jìn)行分析，并研究分類后各類型企業(yè)的功能定位和發(fā)展方向，肯定了這一設(shè)定模式的必要性和重要性，為后續(xù)研究分類改革后的政策執(zhí)行、政策評估等情況奠定基礎(chǔ)。同時，這一理論研究方式也為探討其他政策制定的依據(jù)提供參考。

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作者簡介：周之華（1986），男，上海，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2018級MPA研究生，研究方向：公共管理。