從“建”到“用”的協(xié)同監(jiān)管
——以房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案管理辦法存廢之爭為例

文/李奇會(huì) 孫莉 高健

引言

目前，國內(nèi)各行業(yè)都在進(jìn)一步加大“放管服”改革力度，推進(jìn)政府職能由行政審批向行政監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但這一轉(zhuǎn)變過程并不一帆風(fēng)順。學(xué)者研究基于疫苗領(lǐng)域監(jiān)管危機(jī)的案例發(fā)現(xiàn)，危機(jī)事件的頻繁發(fā)生不僅未能推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，反而引發(fā)了較為保守的制度化應(yīng)對策略，出現(xiàn)了與“放管服”改革思路相逆的行政化、集權(quán)化的顯著趨勢。因此，推動(dòng)這一轉(zhuǎn)變過程，不僅要考慮上級政府的改革意愿，還要把行業(yè)的特點(diǎn)納入分析框架，這樣才能推動(dòng)這一轉(zhuǎn)變順利實(shí)現(xiàn)。

相較疫苗領(lǐng)域，房地產(chǎn)行業(yè)是進(jìn)行此類研究更為合適的對象。房地產(chǎn)行業(yè)與疫苗領(lǐng)域具有一定的相似性，都涉及基本民生，都面臨如何在保證基本民生的基礎(chǔ)上推進(jìn)市場化改革的難題；但較疫苗行業(yè)，房地產(chǎn)行業(yè)的相關(guān)行業(yè)達(dá)到近50 個(gè)，與其他行業(yè)的關(guān)聯(lián)度最高，市場化改革中面臨的問題更多，管控也更為復(fù)雜?，F(xiàn)實(shí)中，政府一方面持續(xù)加大房地產(chǎn)行業(yè)的“放管服”力度，例如2019 年3月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》，持續(xù)強(qiáng)力推進(jìn)在施工許可方面和竣工驗(yàn)收方面的改革，“放”的力度不斷加大，另一方面，政府又在不斷推出限制市場（例如對建設(shè)用地進(jìn)行壟斷性控制等）、限制企業(yè)（例如限價(jià)等）、限制購買方（例如限購、限售等）的行政干預(yù)、審批政策，“管”的力度也在不斷加大；可以預(yù)見，在長效機(jī)制真正落地生效之前，房地產(chǎn)領(lǐng)域的改革將呈現(xiàn)出“放”和“管”持續(xù)膠著狀態(tài)。同時(shí)，這一行業(yè)正面臨從增量發(fā)展階段向存量發(fā)展階段的轉(zhuǎn)化，具體到開發(fā)過程，表現(xiàn)為政府的監(jiān)管要從以建設(shè)為主的監(jiān)管向以使用為主的監(jiān)管轉(zhuǎn)化。如何認(rèn)識這一轉(zhuǎn)化過程，如何在這一轉(zhuǎn)化過程進(jìn)行有效監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)從以“建”為主到以“用”為主的協(xié)同監(jiān)管，成為房地產(chǎn)領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變面臨的新挑戰(zhàn)。

一、房地產(chǎn)業(yè)從“建”到“用”關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的定義

本文認(rèn)為，要成為房地產(chǎn)業(yè)從“建”到“用”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，至少應(yīng)該具備兩個(gè)條件：一是該節(jié)點(diǎn)是建設(shè)階段到使用階段的橋梁，直接關(guān)聯(lián)前期建設(shè)和后期使用；二是該節(jié)點(diǎn)要具有很強(qiáng)的綜合性，是多個(gè)部門監(jiān)管的交匯點(diǎn)。

按照以上認(rèn)識，房地產(chǎn)開發(fā)的綜合驗(yàn)收環(huán)節(jié)可以被定義為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。一是該節(jié)點(diǎn)是“建”和“用”的交匯點(diǎn)，直接關(guān)系到購房者的切身利益，直接關(guān)系到購房者收房后能否正常使用，收房之前須查看綜合驗(yàn)收報(bào)告成為購房者的共識。第二，該節(jié)點(diǎn)是多個(gè)部門監(jiān)管的交匯點(diǎn)：單體質(zhì)量驗(yàn)收、消防驗(yàn)收、環(huán)保驗(yàn)收、水電暖基礎(chǔ)設(shè)施等的驗(yàn)收都在此交匯。如此多的審批內(nèi)容，令開發(fā)商、業(yè)主、政府等主體都感到疲于應(yīng)付。以該環(huán)節(jié)的改革歷程為案例進(jìn)行分析，可以為我們理解政府職能轉(zhuǎn)變與市場監(jiān)管手段變革提供合適的視角。

因此，本文從房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案為切入點(diǎn)，通過深入分析某省實(shí)施房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案改革的案例，探討房地產(chǎn)業(yè)由增量階段向存量階段轉(zhuǎn)化背景下，政府在該領(lǐng)域進(jìn)行“放管服”改革面臨的問題及解決思路。

二、案例介紹：A 省房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案改革歷程

（一）竣工驗(yàn)收相關(guān)概念及發(fā)展歷程

1.建設(shè)工程竣工驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收備案。建設(shè)單位投資建設(shè)的單項(xiàng)工程在交付前要完成竣工驗(yàn)收和備案。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十六條明確：“建設(shè)單位收到建設(shè)工程竣工報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)組織設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收。建設(shè)工程經(jīng)驗(yàn)收合格的，方可交付使用。”第四十九條明確：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格之日起15 日內(nèi)，將建設(shè)工程竣工驗(yàn)收報(bào)告和規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件報(bào)建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門備案?！?/p>

2.房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收和竣工綜合驗(yàn)收備案。建設(shè)工程竣工驗(yàn)收及備案重心在于單項(xiàng)工程的質(zhì)量驗(yàn)收，建設(shè)主管部門認(rèn)為這一要求無法涵蓋住宅小區(qū)等群體房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，為此，建設(shè)主管部門專門制定了《城市住宅小區(qū)竣工綜合驗(yàn)收管理辦法》（建法〔1993〕814 號），首次規(guī)定建設(shè)用地規(guī)模在2 萬平方米以上的新建住宅小區(qū)及組團(tuán)應(yīng)進(jìn)行竣工綜合驗(yàn)收，并在第九條對綜合驗(yàn)收備案進(jìn)行了規(guī)定。

1998 年，國務(wù)院頒布的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》（國務(wù)院248號令）第十八條規(guī)定，住宅小區(qū)等群體房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合驗(yàn)收。

至此，針對竣工驗(yàn)收及備案，第二產(chǎn)業(yè)的建筑領(lǐng)域和第三產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)領(lǐng)域分別制定了相對獨(dú)立的規(guī)定。

3.對兩個(gè)驗(yàn)收體系的整合。按照相關(guān)規(guī)定，綜合驗(yàn)收及備案是指對住宅小區(qū)的土地使用情況、各單項(xiàng)工程的工程檢驗(yàn)合格證明文件以及市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套設(shè)施項(xiàng)目等組織的驗(yàn)收及備案，因此，從定義上講，綜合驗(yàn)收及備案包含單項(xiàng)工程驗(yàn)收及備案，這種包含與被包含的關(guān)系，對房地產(chǎn)開發(fā)商而言，會(huì)引發(fā)重復(fù)提供材料、重復(fù)驗(yàn)收的困擾。同時(shí)，綜合驗(yàn)收中很多要求是開發(fā)商無法控制或者難以完成的，例如小區(qū)開發(fā)是分期開發(fā)、分期驗(yàn)收的，其配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在分期驗(yàn)收時(shí)可能難以全部完成，會(huì)出現(xiàn)工程竣工驗(yàn)收及備案已經(jīng)完成，但綜合驗(yàn)收及備案無法完成的情形。

因此，雖然這兩個(gè)相對獨(dú)立的驗(yàn)收體系都有各自的上位法依據(jù)，但在實(shí)務(wù)中卻出現(xiàn)了兩種驗(yàn)收及備案以誰為主的爭議。

隨著“最多跑一次”改革要求的要求，相關(guān)部門開始對這兩個(gè)驗(yàn)收體系進(jìn)行整合。

2004 年，《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2004〕16 號）第83 項(xiàng)，取消了住宅小區(qū)等群體房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收。

2016 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于宣布失效一批住房城鄉(xiāng)建設(shè)部文件的公告》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公告第1041 號），宣布《城市住宅小區(qū)竣工綜合驗(yàn)收管理辦法》失效。隨著房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收的取消，相應(yīng)的綜合驗(yàn)收備案也就成了無緣之木，也就自然終止了。

2018 年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第698 號），將《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第十七條修改為：“房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工，依照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定驗(yàn)收合格后，方可交付使用?！蓖瑫r(shí)刪去第十八條“住宅小區(qū)等群體房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合驗(yàn)收”的規(guī)定。

國務(wù)院令下發(fā)后，各地房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)紛紛以條例修改后的條款為依據(jù)，要求商品住宅工程單體質(zhì)量驗(yàn)收合格后即可向購房人交付。

至此，從國家層面來看，房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目綜合驗(yàn)收及其備案被建設(shè)工程竣工驗(yàn)收及備案取代。

4.聯(lián)合驗(yàn)收。雖然工程竣工驗(yàn)收及備案的改革力度很大，但是按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定，單體竣工驗(yàn)收后還要進(jìn)行竣工驗(yàn)收備案，備案之前必須持有規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件，也就是說，建設(shè)方不僅要進(jìn)行單體驗(yàn)收，還要在單體驗(yàn)收之外，完成規(guī)劃、消防、環(huán)保等部門的審批，其后才能真正完成竣工驗(yàn)收備案，才能辦結(jié)建筑物交付前的所有手續(xù)，“最多跑一次”的改革要求沒能完全實(shí)現(xiàn)。

為了實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的改革目標(biāo)，多個(gè)省份陸續(xù)推出聯(lián)合驗(yàn)收的做法。聯(lián)合驗(yàn)收是驗(yàn)收過程和驗(yàn)收方式的改革，具體做法是由建設(shè)單位申請，行政審批部門牽頭多部門、單位組織實(shí)施驗(yàn)收，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)建筑單體驗(yàn)收和規(guī)劃、消防、環(huán)保等的審批驗(yàn)收。理論上講，聯(lián)合驗(yàn)收通過，監(jiān)管部門就可以直接發(fā)放竣工驗(yàn)收備案單，就可以實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的改革目標(biāo)。

聯(lián)合驗(yàn)收和信用領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒都是新生事物，目的都是為了實(shí)現(xiàn)某一類活動(dòng)由“碎片化”、粗放式的管理模式向整體性、系統(tǒng)化的管理模式轉(zhuǎn)型。一般而言，政府部門之間為了公共利益而進(jìn)行的整合性工作會(huì)帶來相應(yīng)的成效，但事實(shí)上，聯(lián)合驗(yàn)收是以建設(shè)單位為主體進(jìn)行的跨部門協(xié)同，并不是為了公共利益，各部門之間各自為政的難題難以解決，因此，到目前為止，全國范圍還鮮有建設(shè)單位申請一次性全部內(nèi)容聯(lián)合驗(yàn)收并通過的案例。

（二）A 省的改革過程

作為國內(nèi)人口大省、建筑施工和房地產(chǎn)開發(fā)大省，A 省一方面始終在思想上、政治上、行動(dòng)上同中央保持高度一致，堅(jiān)決貫徹中央決策部署，確保中央政策落地生根，另一方面自覺把中央精神與本省實(shí)際緊密結(jié)合，在深化對國情和省情的認(rèn)識中積極探索具有本省特點(diǎn)、符合本省省情的竣工驗(yàn)收及備案制度。

2004 年，《A 省城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》進(jìn)行第二次修訂，規(guī)定：“開發(fā)項(xiàng)目竣工后，開發(fā)企業(yè)必須進(jìn)行項(xiàng)目綜合驗(yàn)收”，“開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)自綜合驗(yàn)收合格之日起十五日內(nèi)，將開發(fā)項(xiàng)目綜合驗(yàn)收報(bào)告報(bào)開發(fā)主管部門備案”。

2005 年，A 省通過《A 省商品房銷售條例》，對綜合驗(yàn)收備案制度也作了銜接規(guī)定：“第三十七條 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)交付商品房時(shí)，應(yīng)當(dāng)向買受人提供下列材料：（一）房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目綜合驗(yàn)收報(bào)告及備案證明?！?/p>

2009 年，A 省住建廳印發(fā)了《A省房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案辦法》（〔2009〕11 號），對房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案制度進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范。

2019年，A省發(fā)布了〔2019〕9號文，提出了全省范圍內(nèi)建設(shè)工程項(xiàng)目要逐步實(shí)施聯(lián)合驗(yàn)收。

2019 年，A 省對規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理，2009 年印發(fā)的《A 省房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案辦法》在清理范圍之內(nèi)。按照清理要求，該辦法需要重新制定印發(fā)。

2019 年，A 省7 部門總結(jié)綜合驗(yàn)收備案辦法實(shí)施以來的經(jīng)驗(yàn)和問題，重新起草了文件，重點(diǎn)對綜合驗(yàn)收和綜合驗(yàn)收備案進(jìn)行了明確區(qū)分，聯(lián)合印發(fā)了新版《A 省房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案管理辦法》（下文簡稱《方法》）。

《辦法》是在國家層面取消房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目綜合驗(yàn)收和A 省出臺聯(lián)合驗(yàn)收制度的背景下制定的，它的出臺要回答兩個(gè)問題，一是如何化解上級部門和開發(fā)商的疑問，二是何為支撐該辦法出臺的理論依據(jù)。

三、《辦法》出臺面臨的監(jiān)管困境及對策

A 省出臺《方法》對竣工綜合驗(yàn)收進(jìn)行備案監(jiān)管，必然會(huì)面臨以下挑戰(zhàn)：開發(fā)商能否執(zhí)行該辦法？上級政府會(huì)否對該辦法合法性提出質(zhì)疑？該辦法如何與聯(lián)合驗(yàn)收對接？針對這些問題，政府采用不同策略進(jìn)行應(yīng)對，化解各方質(zhì)疑，解決監(jiān)管困境。

（一）地方政府使用行政干預(yù)加市場化的復(fù)合策略滿足開發(fā)商要求

行政化即對條文進(jìn)行重新解讀和強(qiáng)制推行，市場化即通過市場手段滿足開發(fā)商合理要求。

對開發(fā)商要求按照修訂后的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第十七條（即“房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工，依照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定驗(yàn)收合格后，方可交付使用”）進(jìn)行驗(yàn)收的要求，政府部門認(rèn)為當(dāng)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》應(yīng)用到房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中時(shí)，其“建設(shè)工程”就不僅僅是指單體工程，還應(yīng)包括配套建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施工程。按照這一理解，房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案制度與現(xiàn)行《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》的竣工驗(yàn)收規(guī)定并不沖突，是指按照該條例規(guī)定對單體及配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施工程進(jìn)行驗(yàn)收后的備案。同時(shí)，政府部門在《辦法》中明確規(guī)定，“房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收合格并取得備案手續(xù)后，方可交付使用，采用強(qiáng)制性的地方行政監(jiān)管手段推行綜合驗(yàn)收備案，如果開發(fā)商不遵守該規(guī)定，擅自交付使用，會(huì)受到行政主管部門相應(yīng)的行政處罰。政府在制定《辦法》時(shí)充分考慮了開發(fā)商合理的市場化要求：一是去掉了前期物業(yè)管理是否落實(shí)、拆遷補(bǔ)償安置方案是否落實(shí)等驗(yàn)收內(nèi)容；二是去掉了原來要求的《房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)合同書》《房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目手冊》及以落實(shí)前期物業(yè)管理的證明材料、物業(yè)質(zhì)量保證金交納證明等材料；三是放寬了對市政基礎(chǔ)設(shè)施（道路、綠化、路燈、環(huán)衛(wèi)、排水等）的要求，提出只要紅線內(nèi)的市政基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到使用要求即可；四是允許開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)交納的首期住宅專項(xiàng)維修資金從監(jiān)管的商品房預(yù)售資金中劃轉(zhuǎn)；五是若開發(fā)商有關(guān)材料在行政審批一窗受理時(shí)已經(jīng)提交，或主管部門能通過部門間信息互通共享獲取相關(guān)信息的，便不再要求開發(fā)企業(yè)重復(fù)提供。

（二）明確與國家層面取消的綜合驗(yàn)收制度之間的異同，化解上級部門質(zhì)疑

A 省保留的是房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案制度，這是備案而不是驗(yàn)收，即主管部門僅對項(xiàng)目各類驗(yàn)收的完成情況，通過查驗(yàn)資料的方式進(jìn)行把關(guān)，確保開發(fā)企業(yè)即將交付的商品住宅具備完善齊全的使用功能，達(dá)到交付要求。對開發(fā)建設(shè)單位而言，竣工綜合驗(yàn)收備案是所有項(xiàng)目驗(yàn)收合格（或交付后）的報(bào)備，而不是申請或組織驗(yàn)收。因此，這和國家層面取消的綜合驗(yàn)收制度并不矛盾。

（三）明確和正在推行的聯(lián)合驗(yàn)收之間的關(guān)系，化解對兩者之間關(guān)系的質(zhì)疑

聯(lián)合驗(yàn)收是新生事物，目前只有為了公共利益進(jìn)行的政府間各部門整合會(huì)帶來較好的效果，純粹為了開發(fā)商利益對政府各部門工作進(jìn)行整合，短時(shí)間內(nèi)難以見到較大進(jìn)展。就A 省目前調(diào)查情況來看，企業(yè)申請一次性全部內(nèi)容聯(lián)合驗(yàn)收的情況基本沒有，在未來一段時(shí)間內(nèi)，聯(lián)合驗(yàn)收的內(nèi)容會(huì)“小于”竣工綜合驗(yàn)收備案的內(nèi)容，因而聯(lián)合驗(yàn)收還不能替代竣工綜合驗(yàn)收備案。因此，現(xiàn)有的《辦法》會(huì)成為竣工驗(yàn)收向聯(lián)合驗(yàn)收順利過渡的橋梁。

嚴(yán)格來講，即使有以上各種對策，A 省出臺的《辦法》還是沒有完全遵守上位法要求（目前大部分關(guān)于“放管服”改革的研究一直堅(jiān)持地方政府執(zhí)法要遵守上位法的要求，實(shí)務(wù)中對規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理也遵循這一要求，即對找不到上位法依據(jù)的規(guī)范性文件要加以清理廢除），因?yàn)榘凑諊鴦?wù)院和住建部相關(guān)規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目綜合驗(yàn)收被取消，綜合驗(yàn)收備案也就無從談起。因此，以上做法并沒有從根本上解決《辦法》出臺的合法性問題。

本文認(rèn)為，這次改革合法性的根源可能在于它有效揭示了現(xiàn)有房地產(chǎn)建設(shè)、使用兩個(gè)階段的監(jiān)管漏洞，并為彌補(bǔ)這一漏洞提供了思路，反映了房地產(chǎn)行業(yè)從增量階段向存量階段轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。

四、房地產(chǎn)建設(shè)、使用兩個(gè)階段的監(jiān)管漏洞和協(xié)同監(jiān)管創(chuàng)新

（一）房地產(chǎn)建設(shè)、使用兩個(gè)階段的監(jiān)管漏洞

按照目前的行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，建筑業(yè)屬于第二產(chǎn)業(yè)，是實(shí)體產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)屬于第三產(chǎn)業(yè)，是服務(wù)行業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)包括房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)和房地產(chǎn)服務(wù)業(yè)，房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)對應(yīng)的是房地產(chǎn)業(yè)增量部分，房地產(chǎn)服務(wù)業(yè)對應(yīng)的是房地產(chǎn)業(yè)存量部分。在開發(fā)業(yè)務(wù)中，實(shí)體建設(shè)的費(fèi)用占到開發(fā)總投資的一半以上，實(shí)體建設(shè)的時(shí)間占到開發(fā)周期的一半以上，因此，對開發(fā)業(yè)務(wù)的監(jiān)管主要是對實(shí)體建設(shè)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，對應(yīng)地，對實(shí)體建設(shè)業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)定就直接套用了建筑業(yè)的監(jiān)管規(guī)定，典型的例子就是竣工驗(yàn)收這一節(jié)點(diǎn)的監(jiān)管規(guī)定：政府相關(guān)部門直接把建筑業(yè)竣工驗(yàn)收的規(guī)定套用到房地產(chǎn)業(yè)，但這類做法沒有考慮房地產(chǎn)業(yè)作為服務(wù)業(yè)的特點(diǎn)，在解決竣工驗(yàn)收兩套規(guī)定這一問題的同時(shí)，給房地產(chǎn)業(yè)后續(xù)管理帶來了很大的困擾，也為將來房地產(chǎn)領(lǐng)域的糾紛埋下了隱患。

由于建筑業(yè)是第二產(chǎn)業(yè)，其竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)會(huì)側(cè)重于產(chǎn)權(quán)移交過程中的實(shí)體質(zhì)量，主要考慮實(shí)物是不是符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)管理以建設(shè)項(xiàng)目竣工和規(guī)劃驗(yàn)收為終點(diǎn)，驗(yàn)收合格交付使用的指向是很明確的，就是把建成的建筑物移交給建設(shè)方，竣工驗(yàn)收是為建設(shè)方服務(wù)的。

但在房地產(chǎn)領(lǐng)域，由于其具有不同于建筑業(yè)的特點(diǎn)，竣工驗(yàn)收的側(cè)重點(diǎn)在于產(chǎn)權(quán)移交過程中房屋的產(chǎn)權(quán)、服務(wù)及后期的使用功能是否完善，應(yīng)主要考慮其產(chǎn)權(quán)移交過程中相關(guān)權(quán)利能否恰當(dāng)實(shí)現(xiàn)。房地產(chǎn)領(lǐng)域存在“兩次移交”（竣工驗(yàn)收完成后，房屋就合法地交付給開發(fā)商（本文稱之為第一次交付），但開發(fā)商并不使用，而是在收到房屋后把房屋交給購房者（本文稱之為第二次交付）。這一點(diǎn)導(dǎo)致對“驗(yàn)收合格交付使用”的理解出現(xiàn)了歧義，出現(xiàn)了“為誰而驗(yàn)收”的疑問，即：驗(yàn)收合格后應(yīng)該交付給誰來使用？是建設(shè)方（開發(fā)商）還是購房客戶？

開發(fā)商認(rèn)為“交付使用”的指向是雙重的，包括自己同時(shí)也包括購房客戶，第一次交付和第二次交付是重疊的。第一次交付使用是有標(biāo)準(zhǔn)的，即必須按照竣工驗(yàn)收規(guī)定，把房屋合法地交付給開發(fā)商使用，但第二次交付的交付標(biāo)準(zhǔn)目前是缺失的，國家層面只要求開發(fā)商交房給購房者時(shí)提供兩書：《住宅使用說明書》和《住宅質(zhì)量保證書》，這也就意味著只要開發(fā)商開發(fā)的房屋通過了竣工驗(yàn)收，就可以交付給客戶，第一次交付和第二次交付是重疊的。

用第一次交付完全代替第二次交付會(huì)帶來以下問題；第一，辦理第一次交付時(shí)，處于這一工程節(jié)點(diǎn)的商品房其水、電、氣、暖及公共服務(wù)配套設(shè)施大部分尚未建設(shè)完成，不具備齊全的使用功能，若將第一次交付等同于第二次交付，就可能損害購房者利益，會(huì)引起購房客戶的反對，不僅易引發(fā)交房糾紛、也會(huì)為交房后使用期間的糾紛埋下隱患；第二，即使開發(fā)商在這一節(jié)點(diǎn)宣稱已經(jīng)完成配套建設(shè)，購房者也只能自行了解所有的配套驗(yàn)收文件內(nèi)容，自行打聽是否還有應(yīng)建未建的內(nèi)容，這不僅不可能也沒有必要（取消綜合驗(yàn)收備案的省份提出，業(yè)主應(yīng)該自行了解配套設(shè)施是否已經(jīng)完工，雖然也要求開發(fā)商在售樓處公示相關(guān)配套驗(yàn)收通過文件，但并沒有強(qiáng)制性措施），只會(huì)增加購房者無謂的交易成本；第三，這一做法明顯是不合理的，因?yàn)榭蛻糍徺I房屋的資金是用于整個(gè)小區(qū)的建設(shè)的，而不僅僅是用于建筑單體的建設(shè)，其收到的應(yīng)該是完整的小區(qū)，不僅包括建筑單體，還應(yīng)該包括所有的配套設(shè)施；第四，即使聯(lián)合驗(yàn)收未來可以順利實(shí)施，也無法涵蓋第二次交付需要的所有條件，例如住宅專項(xiàng)維修資金的繳納，以往繳納專項(xiàng)維修資金是辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證的前置條件，要求購房者（包括開發(fā)商）在第二次交付前繳納，但按照目前的規(guī)定，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證不設(shè)專項(xiàng)維修資金這個(gè)前置條件，在聯(lián)合驗(yàn)收里也沒有繳納專項(xiàng)維修資金的要求，對于這一涉及房屋未來維修的保命錢什么時(shí)間交、如何交，目前的臨時(shí)做法是在房屋交給購房者（包括開發(fā)商）之前，強(qiáng)制要求購房者（包括開發(fā)商）繳納維修資金，否則不能進(jìn)行第二次交付；第五，第二次交付沒有從法律上界定合法使用行為與違法使用行為的標(biāo)準(zhǔn)，更沒有清晰而嚴(yán)格的處罰規(guī)定，這種無法可依的現(xiàn)象造成日趨嚴(yán)重的社會(huì)問題，也給社會(huì)治理帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。學(xué)者們開始探討在第二次交付時(shí)建立建筑使用執(zhí)照的可行性，即將“建筑設(shè)計(jì)文件的用途”轉(zhuǎn)換為“使用準(zhǔn)照”的方式，建筑文件的約束對象是開發(fā)商，而準(zhǔn)照的約束對象可擴(kuò)展至建筑業(yè)主和使用者。

因此，第一次交付和第二次交付并不能等同，第一次交付關(guān)注的重點(diǎn)是開發(fā)商（建設(shè)單位），第二次交付關(guān)注的是購房者，是消費(fèi)者。

A 省出臺的“辦法”隱含的認(rèn)識是，交付使用意味著交付給購房者使用，因而把第一次交付作為條件，以備案審查的方式，為購房群眾把住商品房交付的最后一道關(guān)。《辦法》明顯更關(guān)注第二次交付，對第一次交付和第二次交付的概念進(jìn)行模糊處理，但這一做法只能是過渡性的做法，既不能完全解釋該做法是否符合國家層面取消綜合驗(yàn)收及備案的規(guī)定，也沒對交付使用后如何才能夠合法使用作出硬性規(guī)定?，F(xiàn)行國家層面的做法是直接套用建筑業(yè)做法，僅僅關(guān)注第一次交付，直接忽視第二次交付。

可見，在竣工驗(yàn)收這一問題上，A 省的做法和國家層面的做法都存在缺陷，而且隨著我國房地產(chǎn)市場逐步從增量市場轉(zhuǎn)向存量市場，房屋使用過程出現(xiàn)的糾紛呈現(xiàn)逐年增長趨勢，這些糾紛中有很大部分是由于房屋使用不當(dāng)對其他人利益或者社會(huì)公共利益造成侵害而造成的，這些糾紛的存在給社會(huì)治理也帶來了很大的壓力。

要解決這一問題，就必須從源頭入手，需要對第二次交付進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。

因此，本文認(rèn)為，在房地產(chǎn)領(lǐng)域，應(yīng)該把第一次交付和第二次交付進(jìn)行重新定位和整合，這樣才能真正明確“為誰而驗(yàn)收”的問題，才能真正實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的發(fā)展思想，才能真正實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的改革理念。

（二）圍繞交付使用進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管

隨著房地產(chǎn)市場從增量市場向存量市場轉(zhuǎn)化，強(qiáng)化房屋使用環(huán)節(jié)的約束、減少使用環(huán)節(jié)的糾紛已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，這就需要對房地產(chǎn)領(lǐng)域的第一次交付和第二次交付進(jìn)行重新定義、重新整合。

各省在制定本省的房地產(chǎn)開發(fā)條例時(shí)，需要明確第一次交付使用應(yīng)采用聯(lián)合驗(yàn)收的方式，明確交付使用的對象是建設(shè)單位（開發(fā)商）。此外，應(yīng)對“第二次交付使用”進(jìn)行強(qiáng)制性的行政管控，可以借鑒國外成熟做法，在行政管控方面引入使用執(zhí)照，但需要結(jié)合我國特點(diǎn)對使用執(zhí)照的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。

國外使用執(zhí)照的約束是單向的，主要是約束建筑的使用方，內(nèi)容主要是對建筑物的私人利益和公共利益之間的沖突進(jìn)行調(diào)整，其私人利益相當(dāng)于我國房屋的專有部分利益，其公共利益包括建筑物的共有部分利益和城市整體（公共）利益，但由于國外建筑物大多位于開放式街區(qū)范圍內(nèi)，沒有小區(qū)層面共有部分的概念，其公共利益也就不涉及小區(qū)共有部位的利益。但在我國，現(xiàn)有大多數(shù)房屋位于封閉式小區(qū)以內(nèi)（本次疫情可能會(huì)促使相關(guān)部門對推進(jìn)開放式小區(qū)作重新思考），小區(qū)共有部分包括建筑物共有部分和小區(qū)共有部分（這兩個(gè)共有部分引發(fā)的糾紛是小區(qū)使用期間沖突產(chǎn)生的根源），因此，使用執(zhí)照的內(nèi)容應(yīng)該包含專有部分、建筑物共有部分和小區(qū)共有部分的使用規(guī)定，而對小區(qū)共有部分和建筑物共有部分進(jìn)行使用方面的規(guī)定，前提是必須對其產(chǎn)權(quán)加以明確，這類明確其實(shí)代替了現(xiàn)有小區(qū)承接查驗(yàn)的內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是通過立法對開發(fā)商需要完成的小區(qū)共有部分產(chǎn)權(quán)移交進(jìn)行硬性約束。從這個(gè)意義上講，改進(jìn)后的使用執(zhí)照不僅約束使用者，也約束開發(fā)商，對開發(fā)商和使用者進(jìn)行雙向約束，是一種協(xié)同監(jiān)管，這一做法必將從源頭上減少使用階段的糾紛。

五、結(jié)論

在房地產(chǎn)行業(yè)從以“建設(shè)”為主的增量開發(fā)階段轉(zhuǎn)向以“使用”為主的存量階段的過渡時(shí)期，監(jiān)管措施也要進(jìn)行相應(yīng)的改變。本文以A 省房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案辦法存廢之爭為例，探討了地方政府頂著壓力出臺《辦法》這種行為背后反映的監(jiān)管變革。

已有研究認(rèn)為，地方政府必須做到有法可依，否則就不應(yīng)該出臺相關(guān)規(guī)定，但從本文的研究來看，地方政府并非完全刻板地執(zhí)行上級監(jiān)管政策來，而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)對監(jiān)管規(guī)定進(jìn)行了自主性改進(jìn)，這種自主性反映了以下兩方面的現(xiàn)實(shí)：一是地方政府更加貼近現(xiàn)實(shí)，能夠更加敏銳地認(rèn)識到現(xiàn)有政策的缺陷，從而制定出短期過渡政策這一補(bǔ)丁，彌補(bǔ)上級政策規(guī)定一刀切的弊端；二是地方政府傾向于認(rèn)為自己的做法能夠在保障群眾權(quán)益的同時(shí)也不增加開發(fā)企業(yè)義務(wù)，同時(shí)廣泛征求了各方意見，與不同意見者進(jìn)行了充分溝通，是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的具體體現(xiàn)，具有一定的合法性。

本文進(jìn)一步分析了地方政府部門如何化解“辦法”出臺面臨的監(jiān)管困境，提出“辦法”的出臺實(shí)質(zhì)是揭示了房地產(chǎn)行業(yè)從“建”到“用”的監(jiān)管漏洞，并針對該漏洞進(jìn)行了理論分析，進(jìn)而提出協(xié)同監(jiān)管的理念來促進(jìn)監(jiān)管的改革。

本文的研究預(yù)示著在房地產(chǎn)行業(yè)從“建”到“用”的過渡時(shí)期，政府應(yīng)該從以“開發(fā)”為核心的監(jiān)管階段，過渡到以“建”到“用”的協(xié)同監(jiān)管為核心的監(jiān)管新階段，并隨著過渡時(shí)期的結(jié)束，最終轉(zhuǎn)向以“使用”為核心的監(jiān)管新常態(tài)。