構(gòu)筑“租購并舉”制度，促進市民安居
——季度學術(shù)研討會第一期綜述

2020 年9 月18 日下午，由上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學會主辦、上海師范大學房地產(chǎn)經(jīng)濟研究中心和上海交通大學住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心承辦的季度學術(shù)研討會第一期“構(gòu)筑‘租購并舉’制度，促進市民安居”，在上海桂林公園四教廳舉行。季度學術(shù)研討會是在新形勢下從事房地產(chǎn)研究的學術(shù)團體和高校聯(lián)手，共同開展房地產(chǎn)學術(shù)活動的一種機制創(chuàng)新。

這次研討會分為主題發(fā)言和圓桌討論兩部分。上海師范大學房地產(chǎn)經(jīng)濟研究中心主任崔光燦主持了主題發(fā)言階段，主題演講人及其演講題目如下：原上海市政府法制辦副主任顧長浩“住房租賃條例（征求意見稿）的幾點討論”，、上海市房屋管理局住房建設(shè)監(jiān)管處董奇凡“上海租賃住房建設(shè)及趨勢”、上海城方租賃住房運營管理有限公司事業(yè)三部總經(jīng)理張彥靜“城方公寓運營情況與未來發(fā)展介紹”、上海交通大學住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任陳杰“各地租賃住房市場扶持政策比較與借鑒”。上海交通大學住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任陳杰主持了圓桌討論，議題是“上海“十四五”期間構(gòu)建租購并舉住房新制度展望與建議”，與會專家對《住房租賃條例（征求意見稿）》進行了討論。

上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學會會長沈正超出席研討會并致辭，他講道：季度研討會是學會聯(lián)合業(yè)界發(fā)揮智庫作用的一種新的嘗試。其定位是研討主題要貼近實際，服務于房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展；其目的是凝聚共識，為政府制定政策、企業(yè)謀求發(fā)展出謀劃策；其作用是加強業(yè)界學術(shù)交流，形成合力。

來自滬上的高校、研究機構(gòu)、政府機關(guān)和企業(yè)等的30 余名代表參加了研討，特別就《住房租賃條例（征求意見稿）》，圍繞定位、合同備案、租金管理、解約權(quán)、轉(zhuǎn)租權(quán)、行業(yè)準入、可居住標準等問題暢述欲言，展開熱烈的討論。

一、 國內(nèi)城市住房租賃扶持政策

上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學會副會長、上海交通大學住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任陳杰教授介紹了其團隊針對2019 年首批入選中央財政支持住房租賃市場發(fā)展專項資金的北京、上海、重慶、廣州、深圳、武漢、杭州、成都、南京等16 個城市利用該專項資金進展情況的階段性研究成果。該項研究從這些城市住房主管部門發(fā)布的專項資金使用辦法等文件入手，對比分析了各城市在租賃市場培育和發(fā)展方面的不同做法。

階段性的研究發(fā)現(xiàn)，16 個城市雖然都制定了專項資金的使用辦法，但政策的公開性、透明性差別較大，有少部分城市至今沒有將專項資金使用辦法主動對外公開，所以無法知曉其辦法的細節(jié)，這也給研究造成了較大的困擾。從已經(jīng)公開的信息來看，雖然各城市都在積極落實專項資金發(fā)展住房租賃市場，但利用專項資金的重心、方式和進度差別都較大，顯示了各城市政府對待租賃市場發(fā)展與產(chǎn)業(yè)培育的不同思路，也反映了不同的背景約束。各地政府應該加強政策的相互交流與學習，如外地城市的做法中，有將獎補與合同備案掛鉤的，有對獲得獎補企業(yè)的承租人滿意度提出要求的，還有對獲得獎補后租金漲幅進行限制要求的，這其中有不少地方可供上海學習借鑒。

二、 上海租賃住房建設(shè)現(xiàn)狀

上海市房屋管理局住房建設(shè)監(jiān)管處董奇凡的報告《上海租賃住房建設(shè)及趨勢》主要包括三方面內(nèi)容：第一，分析上海發(fā)展租賃住房的必要性和相關(guān)背景；第二，介紹上海租賃住房的發(fā)展現(xiàn)狀；第三，對上海未來住房租賃建設(shè)與發(fā)展進行思考。

目前，上海已推出純租賃住房Rr4 地塊100 余幅，合計可新建租賃住房約12 萬套、850 萬平方米。新建租賃住房突出擇優(yōu)選址、交通便利和配套成熟等特點，主要分布在高校、科研院所、科創(chuàng)園區(qū)和商務、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等租賃需求旺盛且集中的區(qū)域周邊。同時，上海也對非居住存量房屋改建和轉(zhuǎn)化租賃住房作了規(guī)范，按照用地性質(zhì)、承重結(jié)構(gòu)和建筑容量“三個不變”原則，在保證結(jié)構(gòu)安全、消防安全和治安管理安全“三條底線”的前提下，有序推進“非居轉(zhuǎn)租”。對于住房租賃市場，上海不斷加強服務與監(jiān)管，努力維護住房承租人的合法權(quán)益，支持相關(guān)主體的合理融資需求，建立了住房租賃合同網(wǎng)簽備案和房源信息雙記載機制、住房租賃企業(yè)主體監(jiān)管制度，以及全市統(tǒng)一的住房租賃公共服務平臺。

上海市租賃住房建設(shè)聚焦“2035 全球卓越城市”和“建設(shè)具有全球影響力的科創(chuàng)中心”戰(zhàn)略定位，以提升城市能級和核心競爭力、調(diào)序本市住房市場供給結(jié)構(gòu)為發(fā)展建設(shè)目標，注重頂層設(shè)計和全周期監(jiān)管，將逐步培育形成涵蓋規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營的租住全生命周期品質(zhì)建管理念。強化中小戶型供應導向，鼓勵精細化設(shè)計和智能化管理，倡導“小房型、大空間、悅生活”的集約化理念，并結(jié)合具體產(chǎn)品定位，完善綜合配套服務設(shè)施，力求打造品質(zhì)生活“觸手可及”的現(xiàn)代化租住社區(qū)。

上海將全方位提升租賃住房的建設(shè)和管理品質(zhì)，逐步培育形成符合時代特點、有上海特色的全新租住生活方式。目前發(fā)展面臨良好機遇，但也存在很多新挑戰(zhàn)，需要從優(yōu)化供需結(jié)構(gòu)、加快立法體系建設(shè)等多方面下功夫，從建管并舉出發(fā)，提升管理服務、規(guī)范市場秩序、健全政策體系。

上海城方租賃住房運營管理有限公司事業(yè)三部總經(jīng)理張彥靜介紹了上海首個租賃住房“國家隊”運營服務品牌“城方”，這是上海地產(chǎn)集團于2018 年1 月20 日正式成立的，涵蓋自持自營新建、存量改造盤活、公租房代理經(jīng)租、商業(yè)運營管理等重要業(yè)務線。規(guī)劃布局自持自營業(yè)務已覆蓋上海七大核心區(qū)域，計劃未來累計服務4 萬套租賃房源；存量改造盤活業(yè)務覆蓋全市十大核心區(qū)域，計劃未來累計服務3 萬套；公租房代理經(jīng)租業(yè)務覆蓋了全市四大核心區(qū)域，約1.3 萬套；商業(yè)運營管理計劃累計服務約60 萬平方米。

“城方”按照上海市政府要求其發(fā)揮“壓艙石、穩(wěn)定器”作用的指示，正在努力打造上海租賃住房運營管理的龍頭企業(yè)，同時也在努力建成標桿性的具有市場化運營機制的混合所有制上市主體?！俺欠健被凇白赓U住房+”的多元化生態(tài)整合，提出“大生活、大發(fā)展”的理念，致力于為城市優(yōu)秀人才提供優(yōu)質(zhì)的生活與發(fā)展服務，幫助上海留住人才，助力上海城市發(fā)展。圍繞這些目標，“城方”已構(gòu)建了“活力社區(qū)”“高能社區(qū)”“超級社區(qū)”三大產(chǎn)品系列，并且已全部落地開業(yè)運營。同時，“城方”也孵化推出了致力于構(gòu)建城市生活溫度的社區(qū)共享客廳品牌“城方堂”、線上線下24 小時消費場景“辰十二”等服務項目，致力于讓更多人享受都市的安居宜居生活。

三、 對《住房租賃條例（征求意見稿）》的建議

原上海市政府法制辦副主任顧長浩在發(fā)言中主要提了幾方面意見：第一，對房屋租賃行政立法決策應該樹立以下指導思想和基本方針：1.應當將民事租賃房屋規(guī)范加以具體化；2.應當明確政府在房屋租賃（房地產(chǎn)市場）調(diào)控方面的職權(quán)職責；3.應當從行業(yè)活動有序化、有效化角度，著力于規(guī)范調(diào)控房屋出租企業(yè)、經(jīng)營租賃企業(yè)、房屋經(jīng)紀企業(yè)，以及出租房屋規(guī)模達到規(guī)定標準的自然人；4.應當依向承租人傾斜原則，對租賃雙方的行為進行規(guī)范；5.應當明確政府在特定社會經(jīng)濟狀況下的特殊的、必要的行政措施權(quán)力，既解決權(quán)力的合法性，又解決對權(quán)力的約束，以求權(quán)利與權(quán)力的平衡。

第二，《住房租賃條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》）應該采取實際措施鼓勵租賃關(guān)系的穩(wěn)定?！稐l例》雖然第一條就提出要“構(gòu)建穩(wěn)定的住房租賃關(guān)系”，第三十二條也提出“鼓勵出租人和承租人簽訂長期住房租賃合同”，但缺乏實質(zhì)措施，難以起到實際作用。建議《條例》通過明確規(guī)定給予稅收減免等措施來引導出租人提供長期租賃。

第三，《條例》在一些地方混淆了法律規(guī)范與政策的區(qū)別，如第五章“扶持措施”的大部分內(nèi)容屬于政策范疇，可考慮刪去。

第四，《條例》的適用范圍界定不夠清晰?！稐l例》第二條說“本條例適用于國有土地上住房的租賃活動及其監(jiān)督管理”，但第六十五條又說“集體土地上依法建造的住房的租賃活動及其監(jiān)督管理，參照本條例執(zhí)行”。這里的“參照執(zhí)行”含義不清，而且《條例》是否只適用于住房？實際用于居住租賃非居住房屋，包括改建后用于居住租賃的住房，是否適用，要給予說明。

在圓桌討論中，專家們的觀點如下：

1.《條例》應該順應市場形勢，把轉(zhuǎn)租人的權(quán)責作明確規(guī)定，并進一步明確各項違規(guī)行為的具體處罰標準與流程。

2.對穩(wěn)定租金和合同備案的提法要慎重，要在有落地可行性和實際可操作方案后，再寫入《條例》。

3.應對因為拆遷或疫情等不可抗力造成租約中斷情形下租賃雙方權(quán)益的保護給予明確規(guī)定，以保護承租人利益為優(yōu)先。

4.借鑒國外依地址管理租賃人口的辦法，簡化租賃登記手續(xù)，但保證每個地址的居住人數(shù)在合法范圍內(nèi)。

5.要突出公平原則和民生原則，對租賃企業(yè)建立一定的市場準入標準或進行行業(yè)從業(yè)資格認證；

6.要注重對市場秩序的保護，減少不必要的干預。長租行業(yè)的發(fā)展需要一個優(yōu)勝劣汰的過程，政府不必對短期波動太過擔心，但《條例》應加強推進“租售同權(quán)”、增加反歧視的相關(guān)表述，建議通過租賃服務平臺來加強統(tǒng)一數(shù)據(jù)源和共享數(shù)據(jù)庫。

7.對租賃企業(yè)的監(jiān)管應體現(xiàn)分類監(jiān)管的原則，以更具針對性。

上海市房產(chǎn)經(jīng)濟學會副會長、上海交通大學住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任陳杰教授對《條例》及租賃市場發(fā)展提出了幾點意見和看法：一是認為提高乃至全面實行租賃合同備案是住房租賃市場規(guī)范發(fā)展的牛鼻子。租賃合同備案不僅是政府加強人口管理和社會治理的需求，也是加強市場規(guī)范和維護租賃雙方權(quán)益的基礎(chǔ)，更是租客基于切身利益的要求。租賃合同備案在很多地方是租客辦理居住證和獲得積分、享受公共服務的前提，絕大多數(shù)租客對此都有很強烈愿望，各地政府也采取了很多便利措施，盡量簡化備案流程，但房東往往出于保護隱私及擔心課稅，不愿意配合租客備案，這是對租客利益的侵犯。上海、廣州等地的地方性住房租賃條例中都有對個人出租人不履行合同備案義務進行行政處罰的專門規(guī)定，但《條例》在這方面反而沒有規(guī)定，這是其不足之處；二是《條例》應對承租人相對傾斜，要借鑒德國等國經(jīng)驗，對出租人的解約權(quán)作出更多限制。三是鑒于近期長租公寓爆雷多發(fā)的情況，《條例》應對由于轉(zhuǎn)租人/經(jīng)租代理方破產(chǎn)或逃逸造成的損失的認定和處理流程作出規(guī)范性安排，以明確相關(guān)主體的權(quán)益預期。