“項目制”驅(qū)動本科教育改革的審思

李海龍

(揚州大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 揚州 225009)

“雙一流”建設(shè)的目標(biāo)在于豐富高等教育的內(nèi)涵。當(dāng)追求聲譽變成政治話語與動員措施時，要求建設(shè)“一流本科教育”的呼聲也日益高漲。建設(shè)“一流本科教育”也是高等教育治理中的一環(huán)，只不過要憑借自上而下的動員機(jī)制、標(biāo)桿示范和制度生產(chǎn)來實現(xiàn)。然而，治理中面臨的“委托—代理”困境又決定了“一流本科教育”的建設(shè)過程難以產(chǎn)生獨立的邏輯，“在委托—代理的治理規(guī)模壓力下，中國國家治理的演變過程形成了一個重要的制度安排，即正式制度與非正式制度共生并存，它們互為依賴、相互轉(zhuǎn)化。這兩者間的關(guān)系調(diào)節(jié)來自中央政府與地方政府間在象征性權(quán)力與實質(zhì)性權(quán)力之間(或曰‘名與實’關(guān)系)的相互轉(zhuǎn)化，以及由此衍生的一系列制度設(shè)施和機(jī)制”[1]。言下之意，“一流本科教育”建設(shè)的運行需要由改革手段驅(qū)動，政策的傳導(dǎo)又必須借助各類組織系統(tǒng)，依附于相應(yīng)的權(quán)力才能展開。在我國公共事業(yè)改革離不開“項目制”的驅(qū)動，“項目制”治理取得的成功很快被引入高等教育領(lǐng)域，各種活動也以“項目”的形式分立出來，本科教育就是其中之一。從早期的“大學(xué)文化素質(zhì)教育”“通識教育改革”，到近年來推出的“雙萬計劃”“六卓越一拔尖計劃2.0”，再到“本科教學(xué)水平評估”與“本科專業(yè)認(rèn)證”，無不看出“項目制”驅(qū)動的痕跡，就像周飛舟所說的：“全國上下到處都在申請專項和項目，而大量的財政資金也都以‘項目’和專項的方式下?lián)?，并伴隨著層層審批、檢查及審計，這必然對基層政府行為和基層的公共服務(wù)產(chǎn)生巨大的影響?！盵2]政府層面的改革措施則放在通過項目鋪設(shè)與資金誘導(dǎo)，對教學(xué)形式、課堂教學(xué)進(jìn)行“同質(zhì)化”的組織控制。分析下來我國大學(xué)中的本科教育既沒有獨立的驅(qū)動邏輯，對“一流本科教育”的改革也缺乏有針對性的制度配置。只有重新審視本科教育改革的邏輯，我們才能知道建設(shè)“一流本科教育”的真正目標(biāo)。

一、“項目制”能否驅(qū)動本科教育改革

“項目制”作為一種國家治理工具，不但解決了中央與地方之間緊張的財政關(guān)系，而且還得以將科層系統(tǒng)的意志逐級傳達(dá)，其“溢出”效果不可謂不明顯，就像周雪光所說的：“項目制不僅集中體現(xiàn)為財政領(lǐng)域中自上而下的資源分配機(jī)制與形式，而且已經(jīng)溢出財政體制，成為自上而下工作部署、任務(wù)實施的一個重要形式?！盵3]作為治理工具的“項目制”可以同時帶來兩個效果：其一是豎立典型和“標(biāo)桿”，引發(fā)各地各個部門間的競爭意識，保證各類組織對公共事業(yè)發(fā)展的熱情；其二則是可以強(qiáng)化上層對下級的組織監(jiān)督，項目資金的?？顚Ｓ煤蛧?yán)格的績效考核、審計機(jī)制保證了經(jīng)費使用不會被假公濟(jì)私。通過項目的發(fā)起、下達(dá)、驗收、審核和審計，“項目制”就成為一種必須要采用的常態(tài)化發(fā)展模式。除了上級項目的“發(fā)包”、基層組織的“抓包”之外，還必須輔之以一套完整的制度程序用以保證其成功。所以不論是政府還是大學(xué)，其內(nèi)部的組織設(shè)計與管理流程都保持了“項目過程”的一致性。正因為如此,“項目制”也被引入本科教育的改革，人們期待用專門的項目塑造出高質(zhì)量的本科教育。其實我們更想知道：“項目制”能否實現(xiàn)構(gòu)建高質(zhì)量的本科教育活動的目標(biāo)？其適用性是否存在？

(一)作為改革驅(qū)動工具的“項目制”

如果說改革是驅(qū)動發(fā)展的手段的話，那么“項目制”就是驅(qū)動改革推進(jìn)的工具。具體來說，項目的“制度化”以多個項目的嵌套與迭代的形式運作，“多個項目前后承接地連續(xù)輸入：前一個項目留下的遺留問題或意外衍生出來的問題，需要后一個項目來解決；后一個項目如果再生出難題，再附加一個項目來修正。項目制所貫徹的單項、專項的治理邏輯，反而使其本身具有強(qiáng)大的繁殖能力；前一項目的‘果’，往往會成為后一項目的‘因’，‘果’與‘因’反復(fù)循環(huán)，形成了項目制特有的體制慣性，并持續(xù)產(chǎn)生累積效應(yīng)”[4]。在制度化的同時，各種組織已經(jīng)對項目產(chǎn)生了依賴，可以說“項目制”同時滿足了改革與發(fā)展兩種需求。

“項目制”在高等教育的應(yīng)用起到了控制科層系統(tǒng)與動員學(xué)術(shù)活動的效果：通過設(shè)定特殊的項目和對項目經(jīng)費的“?？顚Ｓ谩?，可以人為地用資金競爭與績效考核制造出等級差異。換句話說，以“品牌”或“標(biāo)桿”包裝的項目既能引發(fā)群體動員和規(guī)模性模仿，又能實現(xiàn)跨層次與組織的控制。就像有人指出的：“如果社會中剩余產(chǎn)品的規(guī)模影響著分配制度的特性，并且如果剩余產(chǎn)品的規(guī)模在某種程度上依賴于物理環(huán)境的特性，那么我們就應(yīng)該斷言，物理環(huán)境上的差異將導(dǎo)致分配制度上的次級差異?！盵5]這種聲譽上的等級差異表現(xiàn)在從“重點大學(xué)”“重點學(xué)科”，再到今天的“雙一流”建設(shè)與本科教育的“雙萬計劃”為代表的各類“工程”和項目設(shè)置上。對研究型大學(xué)或重點大學(xué)的項目資金支持，不僅使得它們在科研實力上與普通高校拉大了差距，而且這種改革方式也被應(yīng)用到提升本科教育質(zhì)量上。然而，“重點建設(shè)”項目所采取的是從上至下的方式遴選，其競爭度有限。只要這種項目重點投放的形式持續(xù)存在，時間越久，差距越難以彌合。因為在資源定點投入之下，不少大學(xué)的前期聲譽已經(jīng)積累起來，在進(jìn)行本科生源選拔的時候就處于標(biāo)桿地位。加上項目扶持又會持續(xù)性地帶來資金與師資流入，各校在本科教育水平的差距被進(jìn)一步擴(kuò)大。為了不讓普通高校在本科教育上“掉隊”，就只能保持項目的持續(xù)推進(jìn)或擴(kuò)大項目投放面積，而后者在實際推廣時就帶有普惠性質(zhì)或平均主義的意味?！绊椖繉嵙Α钡母偁帥Q定了一所大學(xué)在科研和人才培養(yǎng)上的能力。項目所塑造出的制度又有高度的相似性，僅僅以本科人才培養(yǎng)方案來看，不僅中央與各省在指導(dǎo)方式上保持了一致，各地在項目方案的內(nèi)涵上也是極其相近，“‘雙一流’是對以往高等教育改革實踐經(jīng)驗的繼承與創(chuàng)新，而現(xiàn)有的各《省域方案》基本主要對接《總體方案》，甚至是《總體方案》的復(fù)制或移植，對其他高等教育教學(xué)改革的指導(dǎo)性文件的延續(xù)和創(chuàng)新相對不足，這也導(dǎo)致了‘一個方案落實一個文件，就做一件事情’”[6]。從源頭看，當(dāng)前所進(jìn)行的“雙萬計劃”“六卓越一拔尖計劃”的確代表了對人才培養(yǎng)的重視，但是競爭方式的相似意味著制度同質(zhì)化，人才培養(yǎng)的獨特性并沒有體現(xiàn)出來。

(二)“項目制”催生本科教育改革的“儀式化”

在歷次本科教育改革中，通過項目設(shè)置、活動開展和績效驗收營造出了一套“改革儀式”，讓所有人認(rèn)為只有通過這一系列的操作邏輯，本科教育的水平才能提升。設(shè)計者期待在高等教育領(lǐng)域“項目制”兼具驅(qū)動改革與發(fā)展兩種功能。通過項目翻新與迭代來獲得人們參與改革的積極性，營造出全體動員的效果，“政府組織往往依靠與項目特征匹配的‘運動式’動員和領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制。運動式治理的泛濫會對穩(wěn)定的科層制度形成巨大沖擊，由于運動頻繁，并且在每一次運動中，部門所分擔(dān)的職責(zé)都可能不同”[7]。本科教育改革的項目產(chǎn)生的動員面積更大，各類項目所代表的符號能增加參與者的儀式感，還能保證從上至下的監(jiān)督與控制。這種“儀式效應(yīng)”反映在以大學(xué)基層的學(xué)生、教師和工作人員為力量，在短時間內(nèi)制作出爭取或驗收項目的大量材料。“改革邏輯”逐步取代了“教育邏輯”，頻繁的項目動員讓需要平穩(wěn)運行的本科教育應(yīng)接不暇。

“項目制”通過一系列專門的制度生產(chǎn)和組織控制營造出對改革儀式的服從，這就實現(xiàn)了一種治理手段控制大學(xué)多種職能的目的。在“專項資金”和“?？顚Ｓ谩钡募s束下，項目增加的管理和教育成本都更高。原因在于：一方面本科教育歷次的改革都有大量專門對應(yīng)的資助項目及資金，但使用過程會被嚴(yán)格監(jiān)控，又會以辦學(xué)水平評估、專業(yè)認(rèn)證、就業(yè)率考核等形式加強(qiáng)對人才培養(yǎng)過程的監(jiān)督約束，以保證改革目標(biāo)得到執(zhí)行。但另一方面，大學(xué)努力迎合的又只是改革營造出的儀式，在專業(yè)建設(shè)上去滿足項目評選的要求，實際的教學(xué)開展、課程內(nèi)涵以及教育質(zhì)量提升反而被忽略了。尤其在創(chuàng)建一流本科專業(yè)的建設(shè)項目上，“建設(shè)”帶來的儀式效應(yīng)超過了人才培養(yǎng)的內(nèi)涵，“在政策的指揮棒下，伴隨國家級和省級‘一流本科專業(yè)’的申報、認(rèn)證和確定，高校自身本科教育改革的精力將被分散、本科專業(yè)‘建設(shè)’的積極性有可能被抑制，通過各種方式爭取入選更多‘一流本科專業(yè)’將成為高校的首選。畢竟，政府的政策意圖是一回事，大學(xué)如何回應(yīng)則是另一回事”[8]。本科教育開展的自主、獨立性事實上在被項目制造的儀式稀釋。

(三)本科教育改革的“科層性質(zhì)”

“項目制”對本科教育改革制造出的儀式并沒有走出科層系統(tǒng)。“項目制”以“行政發(fā)包”的形式，從一般的公共事務(wù)過渡到高等教育領(lǐng)域之后，增加了科層系統(tǒng)內(nèi)部上級對下級組織的“項目控制權(quán)限”，進(jìn)而移植到人才培養(yǎng)的各個環(huán)節(jié)中，正如周黎安指出的：“委托人(發(fā)包方)擁有正式權(quán)威(如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和審批權(quán))和剩余控制權(quán)(如不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán))，這反映了行政組織內(nèi)部上下級之間的權(quán)力分配。具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)交給了承包方，更重要的是，承包方還以自由裁量權(quán)的方式享有許多實際控制權(quán)?！盵9]從政策設(shè)計上來說，高等教育中的“發(fā)包方”渴望給予基層組織相關(guān)權(quán)力，為的是使之能夠靈活高效地完成任務(wù)，但其內(nèi)涵仍屬于“行政發(fā)包”，本科教育活動的運行并沒有獲得更大的“自由裁量權(quán)”。換句話說，“行政發(fā)包”的邏輯并非是基于科研、教學(xué)以及人才培養(yǎng)上的復(fù)雜與多樣性來設(shè)計的，而且項目的激勵效果會被行政邏輯扭曲。

“項目制”驅(qū)動本科教育改革的成本很大，釋放到具體的人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)上就削弱了參與者的積極性與信心。憑借“項目制”進(jìn)行本科教育改革已經(jīng)成為路徑依賴，而且需要大量的行政部門相互配合，部門層級之間又會額外生產(chǎn)項目運行的制度，這樣一來控制規(guī)則的合法性要強(qiáng)于改革績效，尤其是在本科專業(yè)建設(shè)、專業(yè)認(rèn)證和課程建設(shè)上，對于流程與程序統(tǒng)一性的規(guī)定要強(qiáng)于本科教育的規(guī)律和專業(yè)差異，“科層制組織遭受著不同專業(yè)領(lǐng)域的肢解和分割，這起源于為提高雇員的效率和獨立性而制定的各種規(guī)則的專業(yè)化進(jìn)程。簡而言之，這一理路的研究強(qiáng)調(diào)指出了科層組織諸種‘反功能’的后果——也就是說，諸種后果與所尋求的目標(biāo)正相反”[10]。特別是在“文化素質(zhì)教育”“通識教育”“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育”和“一流專業(yè)”語境不斷切換的背后是對行政邏輯的符號強(qiáng)化。因為一種改革項目生成之后，其制度生產(chǎn)是被逐級強(qiáng)化的，新項目并不能完全替代舊項目，重復(fù)的規(guī)約反而增加人才培養(yǎng)活動的制度負(fù)擔(dān)。歷次本科教育改革項目都渴望建立具有特色的人才培養(yǎng)模式，但是在一種模式尚未生成之前，就已經(jīng)開始營造新的模式話語，本科教育改革可以較早實現(xiàn)“項目化”。作為一種高度制度化的行為，“項目化”中的本科教育改革將人們的注意力始終吸引在科層系統(tǒng)下發(fā)的項目任務(wù)上，就像有人所說的：“高度制度化的行為，會抵制通過個人影響而改變它們的意圖，因為高度制度化的行為被視為外在的事實，強(qiáng)加于情景之中，同時又界定了情景。”[11]由于“項目制”與科層組織績效緊密相連，為了保持績效的持續(xù)，項目就必須保證持續(xù)輸出。借助改革之名發(fā)動從管理者到學(xué)生最廣泛的群體參與，隨之又會增加諸多運作程序和建設(shè)成本，正如陳家建所說的：“通過開會、檢查以及匯報評比，項目運作超越了科層體系的傳統(tǒng)，其能夠針對項目單獨制定時間日程，按照項目的規(guī)劃展開集中、高強(qiáng)度的動員程序，將項目組和基層政府調(diào)動起來。這種項目化的動員相比于固定的科層運作體系更富效率，在當(dāng)前更為政府部門所青睞。”[12]對本科教育影響最大的就是項目制掀起的頻繁動員，以“項目邏輯”來替代改革邏輯，并取代本科教育正常的制度流程。

總之，從研究層面看，單純討論一流本科教育之于大學(xué)的重要性與價值的意義并不大，對于其核心職能的認(rèn)知也不能以“重視”為理由將其歸咎為一個情感問題，與人才培養(yǎng)相關(guān)的各類改革項目一直都是被關(guān)注的焦點?！绊椖恐啤蹦軌蝌?qū)動本科教育改革的進(jìn)行，但成效卻受制于項目流程和制度成本。項目運行的制度成本隨著管理層級增加，加上組織形式的高度同質(zhì)打破了人才培養(yǎng)的常規(guī)邏輯。為激勵本科教育改革，人們設(shè)計了諸多的專項工程與專門資助計劃，而這些項目的運作卻由科層系統(tǒng)來控制，在本科教育改革中頻繁的項目疊代與生產(chǎn)更是營造出了一套“儀式”?！绊椖恐啤睘楸究平逃母镏圃斐鲆粋€獨特的“市場”，決定項目投放依據(jù)的實力并不來自人才培養(yǎng)質(zhì)量，而是科層組織之間的博弈，“由于項目制依附于科層制體系，因此在這一市場中的活動主體均為政府組織，生產(chǎn)者或銷售者為上級政府，消費者為下級政府，這一供給與需求關(guān)系決定了上下級政府之間在項目市場交易中討價還價以便達(dá)成一致”[13]。本科教育改革的進(jìn)行需要變革驅(qū)動制度的性質(zhì)，單純憑借“項目制”驅(qū)動本科教育改革，時間一久反而會造成本科教育內(nèi)涵的僵化。

二、本科教育改革為何難以驅(qū)動

經(jīng)過科層系統(tǒng)操作，本科教育與本科教育改革在邏輯上被同構(gòu)了。與科研水平提升有成熟的模式可供借鑒不同，世界一流大學(xué)本科教育的成功實際上并不存在可以復(fù)制的模式。就像黃福濤認(rèn)為的：“盡管存在差異，世界一流大學(xué)強(qiáng)調(diào)更多的是研究生特別是博士階段的教育，更加強(qiáng)調(diào)教師從事世界一流的研究活動。鮮有證據(jù)或資料顯示世界前10名的大學(xué)在力爭構(gòu)建世界一流本科教育，宣傳自己的本科教育居于世界一流。”[14]人們關(guān)注“一流本科教育”更多偏重于改革形式的合法性。從表層邏輯上認(rèn)為“雙一流”建設(shè)應(yīng)該有“一流本科教育”的結(jié)論，并不能為本科教育改革帶來獨立的發(fā)展制度，反而會套用科研績效管理的邏輯去催生種種激勵與約束規(guī)則。在傳統(tǒng)思維中，我們認(rèn)為有了各種資金支持與認(rèn)證機(jī)制，高質(zhì)量的本科教育就是水到渠成的事情。而另一層面，當(dāng)一種改革制度塑造出人才培養(yǎng)的模式之后，也造就了一套難以撼動的組織系統(tǒng)。后續(xù)的改革只有在這套組織系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行才具有合法性，這就使得改革推進(jìn)的效率低而成本高。科層系統(tǒng)把“本科教育改革”等同于本科教育，將改革的聚焦點放在建立形式控制，在教學(xué)實踐中強(qiáng)化各種監(jiān)督管理，進(jìn)一步將改革的成本轉(zhuǎn)嫁到基層。以看似規(guī)范化的操作手段對本科教育進(jìn)行流程控制，但實際上是套用工業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的程序來指導(dǎo)教學(xué)活動，并且以科學(xué)之名來為本科教育改革貼上標(biāo)簽，“人們相信物理學(xué)已經(jīng)凌駕且掌控了物質(zhì)的世界，因此，社會科學(xué)家得以在組織性的架構(gòu)中針對決策提出建言。換言之，科學(xué)已成了一項控制性的工具，‘其中最重要的是科學(xué)觀’。此科學(xué)觀使得這個社會可以透過分析及改革的方式來運作，而人們可以依自然科學(xué)的方式來探究這個世界”[15]。本科教育改革難以被驅(qū)動倒不是因為大學(xué)中科學(xué)研究職能更被重視，也不是因為其績效表現(xiàn)不夠明顯，而在于各類組織借助改革能植入對基層和下一流程實施控制的制度。在教學(xué)、學(xué)生管理以及師資設(shè)置等各個環(huán)節(jié)上，各個行政組織都能生產(chǎn)制度用來獲取績效。人才培養(yǎng)活動的各個環(huán)節(jié)被植入了來自各個部門的制度和約束規(guī)則，所以本科教育改革難以驅(qū)動，“項目制”在推進(jìn)過程中，產(chǎn)生重復(fù)的制度配置和相似的控制方式也就不令人意外了。

(一)“項目制”運行與本科教育改革的邏輯沖突

傳統(tǒng)意義上的改革都是自上而下發(fā)動的，其目的更多在釋放組織與個體活力，其激勵效應(yīng)要長于約束效應(yīng)。與此不同的是，在“項目制”的分割下，本科教育改革建立了更細(xì)致、分門別類的控制規(guī)則，帶來的更多是約束效應(yīng)，其激勵效果并沒有被釋放出來。此外，以種種外界名義持續(xù)的項目注入打破了穩(wěn)定的教育環(huán)境，每次項目的出臺意味著一次大規(guī)模動員的啟動，“社會、政治、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)變革的相互作用降低了教師的流動性、自主性和報酬，從而改變了學(xué)術(shù)職業(yè)的輪廓。面對大量學(xué)生辜負(fù)了他們的期望，并受到工作財政支持下降的困擾，教師們正變得士氣低落”[16]。從我國本科教育改革的特點來說，項目與文件相匹配，文件又在強(qiáng)化對項目任務(wù)和控制的具體要求，除了規(guī)定本科教育改革要實現(xiàn)的目標(biāo)外，更多的目標(biāo)被科層系統(tǒng)用來強(qiáng)化過程控制。不管是20世紀(jì)90年代的《關(guān)于加強(qiáng)大學(xué)生文化素質(zhì)教育的若干意見》，還是2007年高校擴(kuò)招之后發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化本科教學(xué)改革全面提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》，再到2018年的《一流本科教育宣言(成都宣言)》，加上伴隨改革文件所出臺的各類項目工程，改革方案的頻率和密集程度與日俱增。造成本科教育改革頻繁啟動表面上看是因為各類組織的態(tài)度偏差，不論是政府機(jī)構(gòu)還是研究者都將原因總結(jié)為“對本科教育重視不足”，“對本科教學(xué)不夠熱愛”這樣的情感性問題，而實質(zhì)上忽略了“項目制”與真正的本科教育改革并沒有在邏輯上相契合。改革策略也沒有在大學(xué)的教育理念、教學(xué)內(nèi)容和激勵方式上做太多創(chuàng)新，反而經(jīng)過科層系統(tǒng)的制度生產(chǎn)，將紀(jì)律約束釋放到了極點。

在本科教育改革領(lǐng)域，“項目制”的特點在于利用市場機(jī)制和科層系統(tǒng)重新生產(chǎn)了一種邏輯。這種邏輯一方面有利于樹立起優(yōu)質(zhì)本科教育的標(biāo)桿和典型，另一方面又能誘發(fā)群體性競爭。以頻繁推出的改革項目績效來替代人才培養(yǎng)的成果已經(jīng)成為大學(xué)不得不面對的事實。從改革本身來看，我們對“本科教育改革”不可謂不重視，“本科教育改革”的配套項目也頗多。僅從2011年“本科教學(xué)工程”的實施就可以看出，對于建設(shè)內(nèi)容和目標(biāo)的規(guī)定已經(jīng)具有很強(qiáng)的前瞻性。但依托“項目制”進(jìn)行改革的驅(qū)動機(jī)制具有時限性，項目數(shù)量的多少也不能直接決定改革成效?！绊椖恐啤睅淼倪壿嫊垢鞣奖M其所能將本科教育改革產(chǎn)生的績效“顯性化”，也就是建立各種形態(tài)的“教育教學(xué)模式”，在大學(xué)中熱衷于將“模式”套用到一切本科教學(xué)中造成一幅“繁榮”的景象，“教育模式的虛假繁榮源于一個龐大的‘教育模式’生產(chǎn)鏈。在這個生產(chǎn)鏈上，教育工作者、教育行政部門、教育領(lǐng)域內(nèi)外的利益相關(guān)者各司其職，分別扮演著不同的角色。教育改革的外在壓力、現(xiàn)實的改革條件、對教育改革的期待以及對教育改革的認(rèn)識和理解等諸多復(fù)雜因素，共同促使他們致力于‘教育模式’的制造和推廣”[17]。對比高等教育發(fā)達(dá)國家，美國從20世紀(jì)90年代出臺了一系列本科教育改革的措施，但本科教育自身的進(jìn)行和驅(qū)動力絕不只是來自改革邏輯，而是來自大學(xué)組織運行機(jī)制及職能的改進(jìn)，這些降低了人才培養(yǎng)的制度運行成本，正如我們所忽略的：“美國的教育體系更依賴于對組織形式的正式標(biāo)準(zhǔn)化和控制，而不是對內(nèi)容或教學(xué)方法的正式標(biāo)準(zhǔn)化和控制。這種方法解決了環(huán)境影響評估制度化的需要。”[18]如果對組織和教學(xué)的改革兩者本末倒置，變成由行政組織和項目來控制教學(xué)過程，人才培養(yǎng)的活力就會喪失。

(二)項目邏輯催生下的“條條分割”現(xiàn)象

人才培養(yǎng)活動是一個整體，但現(xiàn)實中由于“項目制”的治理方式使得其被拆分為不同的活動。從“重點大學(xué)”“重點學(xué)科”再到“985工程”“211工程”，分門別類的項目與各種評價指標(biāo)對大學(xué)整體職能的切割由來已久?！绊椖恐啤钡倪\行在經(jīng)過層級輸送時，會依據(jù)不同的組織生產(chǎn)出相應(yīng)的管理制度。此外，為配合項目推進(jìn)，各個管理部門還會推出自己的項目以放大激勵效果。正因為項目背后是一條獨立的制度鏈條，遵循獨立的管理邏輯，讓大學(xué)不少職能在運行流程上產(chǎn)生了“條條分割”現(xiàn)象?！皸l條分割”其實不是高等教育領(lǐng)域的獨有現(xiàn)象，而是與項目資金分配使用過程密切相關(guān)，“伴隨著國家財政制度由包干制改為分稅制,財政收入和分配領(lǐng)域中發(fā)生了一系列重大變化。最為引人關(guān)注的,是在收入越加集權(quán)的體制下,資金的分配卻出現(xiàn)了依靠‘條線’體制另行運作的情形,即財政轉(zhuǎn)移支付采用項目制的方式在行政層級體制之外靈活處理”[19]。尤其在本科教育改革中的專業(yè)建設(shè)會被切割為若干個獨立的管理項目，項目資金的分配通常會以“品牌專業(yè)”“精品課程”“重點教材”的形式存在。這些經(jīng)費由政府與大學(xué)的行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)分配，但每一項經(jīng)費的使用又對應(yīng)獨立的管理邏輯，其背后是不同的管理部門對項目資金的監(jiān)督與控制。這就讓本科教育流程有多個控制主體，獨立性與完整性都被分割。

“項目制”帶來的責(zé)權(quán)分離機(jī)制稀釋了本科教育改革應(yīng)達(dá)到的效果，決定改革效果的其實來自項目資源的控制部門。與本科教學(xué)最直接相關(guān)的是教師資源，但負(fù)責(zé)配置并激勵教師投入的項目卻來自人事處，決定課程設(shè)置的是學(xué)科建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)費來自大學(xué)研究生院(處)。再往上對應(yīng)，影響本科教育改革的項目又由政府中的教育、人社與科技部門分別掌握。資源的分類控制導(dǎo)致的是無法保證人才培養(yǎng)過程的完整。2019年推出的本科專業(yè)建設(shè)“雙萬計劃”中，我們依然看到的是這種受“分稅制”影響下的項目資金分配邏輯，特別是“中央部門所屬高校應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌利用中央高校教育教學(xué)改革專項等中央高校預(yù)算撥款和其他各類資源，各地應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌地方財政高等教育資金和中央支持地方高校改革發(fā)展資金，支持一流本科專業(yè)建設(shè)”反而進(jìn)一步加大了學(xué)校、省域之間本科專業(yè)建設(shè)的水平差距，這種差距在學(xué)校所屬的層次序列中很難形成“動態(tài)競爭”。在分化的項目資金控制機(jī)制面前，“買鹽的錢不能用來買醋”的使用規(guī)則無法形成激勵的效果。換句話說，憑借各類管理層級、部門設(shè)定的項目會強(qiáng)化對人才培養(yǎng)活動的控制。多種項目與資金線條割裂了本科教育活動的完整性。

(三)本科教育改革邏輯的扭曲

一項改革的初衷原本是為了激勵一種活動，但如若受益群體不是最基礎(chǔ)的執(zhí)行組織，這就會讓改革的目標(biāo)發(fā)生扭曲。分化的項目主體意味著不同組織多重目標(biāo)的設(shè)置，而且分散了人才培養(yǎng)的邏輯，“當(dāng)組織環(huán)境對組織提出多重的要求或具有多重的影響時，組織就會逐漸設(shè)立更多的內(nèi)部管理層次以應(yīng)對這種多重的影響，一個場域中的組織成員之間也因此會變得更為不同”[11]。從源頭上看，本科教育改革的理想狀態(tài)是降低現(xiàn)有制度運行成本，通過項目釋放對參與者的激勵效應(yīng)。但在項目執(zhí)行時，改革邏輯就被大學(xué)內(nèi)層級嵌套的行政邏輯所扭曲。一般來說，項目的設(shè)置是為了激勵特定的目標(biāo)，但在面臨科層系統(tǒng)對目標(biāo)的分割和控制權(quán)的分化時，目標(biāo)就產(chǎn)生了偏移?？茖酉到y(tǒng)邏輯要求其必須降低風(fēng)險，強(qiáng)化控制規(guī)則就是最理性的選擇，這就讓改革目的和項目執(zhí)行目標(biāo)發(fā)生了偏離。在性質(zhì)上前者偏向于破除制度障礙，而后者是基于風(fēng)險控制增加制度。這種偏離又會分裂教師和大學(xué)的管理者參與改革的動機(jī)，最終無法使改革成效傳遞到每一個學(xué)生身上，“國家有關(guān)公共機(jī)構(gòu)教師工資、獎勵結(jié)構(gòu)和工作量的政策可能最終影響教師的行為，從而影響課堂教學(xué)質(zhì)量。這些政策在一定程度上影響學(xué)生的學(xué)習(xí)”[18]。制度在組織中發(fā)生分裂，原本的激勵效應(yīng)就會產(chǎn)生逆轉(zhuǎn)，變成阻礙的效果。

總之，本科教育改革要解決的并不是重視教學(xué)的感性問題，而是改革邏輯與人才培養(yǎng)邏輯無法相容的問題。本科教育改革之所以難以被驅(qū)動，是因為以項目為工具強(qiáng)化了制度控制而非釋放自主性。更關(guān)鍵的在于，“項目制”改革產(chǎn)生的是行政邏輯，真正的教育邏輯空間并沒有被擴(kuò)大，人才培養(yǎng)的完整流程被“條條分割”的項目體系與資源控制機(jī)制所擠占。改革是為了降低制度運行的成本，但是責(zé)權(quán)分配不均衡就會消解掉參與者的熱情，最終造成改革目的扭曲。

三、一流本科教育改革路徑的重塑

高質(zhì)量的本科教育不是強(qiáng)化管理與控制的結(jié)果，而是從激發(fā)個體與組織的專業(yè)能力中獲得的。高質(zhì)量的人才培養(yǎng)模式不是一個技術(shù)問題，而是制度與組織變革塑造下的結(jié)果?！绊椖恐啤睘楸究平逃母镒⑷胭Y源和規(guī)模優(yōu)勢的同時，也形成了一套制度與組織同構(gòu)的過程，行政化的趨勢蔓延在人才培養(yǎng)的各個環(huán)節(jié)中。各類建設(shè)本科教育的項目看似調(diào)動了最廣大的力量，但很容易造成“虛假繁榮”，而且動員規(guī)模不能替代成果質(zhì)量?！绊椖恐啤卑l(fā)起動員往往要停擺其他正常的教學(xué)與科研活動，這對本科教育正常邏輯造成的沖擊更大。本科教育改革的目標(biāo)確定需要依據(jù)教育的特點來展開，任何改革也要在激發(fā)參與者的自主性的基礎(chǔ)上進(jìn)行。改革的開展意味著新的制度體系和知識形態(tài)的注入，20世紀(jì)90年代以來我國高等教育面臨著從大眾化向普及化階段過渡，受眾群體規(guī)模也急劇上升，改革的權(quán)力與責(zé)任都需要重新界定。從積極的方面看，作為一種治理方式“項目制”對本科教育改革的影響兼具激勵與糾偏作用。但“項目制”功能的發(fā)揮在行政系統(tǒng)內(nèi)更加明顯，對本科人才培養(yǎng)而言，需要將權(quán)力進(jìn)一步釋放到各個環(huán)節(jié)。從行政系統(tǒng)實現(xiàn)跨組織的制度重塑，使激勵效應(yīng)能夠到達(dá)人才培養(yǎng)最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，這應(yīng)該成為未來本科教育改革的方向。事實上，豐富項目激勵機(jī)制需要多種制度和多樣化知識構(gòu)成的系統(tǒng)，“改革必須伴隨著專業(yè)性的知識；學(xué)校則發(fā)揮有關(guān)于國家在尋求進(jìn)步的過程中所應(yīng)扮演的角色；而個人特質(zhì)的形塑則是借由教學(xué)法的應(yīng)用而呈現(xiàn)出特別的制度形式。在改革的過程中，這些元素是經(jīng)久不衰的，只不過這些元素在當(dāng)前的情境下，是運作在一個新的社會關(guān)系及生產(chǎn)過程中”[15]。改革是為了激發(fā)本科教育參與者的積極性，最終要實現(xiàn)的目標(biāo)為了釋放專業(yè)權(quán)力和本科教育的專業(yè)精神，使人才培養(yǎng)質(zhì)量由組織與個體協(xié)作實現(xiàn)。對基層參與者來說，本科教育改革的運行不應(yīng)該由頻繁的項目動員和資金誘惑來發(fā)起，降低行政邏輯對運行流程的切割，并改變驅(qū)動機(jī)制應(yīng)成為未來的主要選擇。

(一)政策情境變革再造組織能力

作為一種治理方式，“項目制”需要變革的不是項目，而是降低制度成本，這就需要營造更自主的政策情境。本科教育改革驅(qū)動因素來自兩個層面：第一是社會需求的變化；第二則是教學(xué)方法與學(xué)習(xí)興趣的激發(fā)。而這兩個目的的實現(xiàn)都需要通過政策情境的設(shè)計來完成。政策設(shè)置能夠影響組織活動的邏輯，而且使原本沒有關(guān)系的活動建立起因果聯(lián)系，現(xiàn)代大學(xué)對資源的依賴使得其更多依靠政策情境來塑造行為?！绊椖恐啤彼涮椎摹耙皇乱蛔h”“轉(zhuǎn)向資金約束”等政策策略決定了本科教育活動被拆解對待。不同于科學(xué)研究，本科教育活動的長周期決定了不能用頻繁的動員來打斷，對人才培養(yǎng)弱化績效約束，強(qiáng)化參與者的自主權(quán)力應(yīng)成為未來政策所要塑造的情境。對于一所卓越的大學(xué)來說，一流本科教育需要管理、教學(xué)和研究組織共同協(xié)作才能獲得，是一種長期持續(xù)的組織能力的體現(xiàn)。不僅需要教師與學(xué)生對教學(xué)活動的積極參與，最重要的是各類組織都能將自身的利益通過本科教育的推進(jìn)聯(lián)系起來。政策情境的塑造意味著參與本科教育的各類組織擁有能發(fā)揮其能力的空間，變行政績效為課程、教學(xué)和實踐創(chuàng)新的質(zhì)量，調(diào)整大學(xué)人才培養(yǎng)的目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置以及教學(xué)活動?！氨容^來說，在同樣的時間內(nèi)，工業(yè)研究機(jī)構(gòu)更注重研究成果的轉(zhuǎn)化，而不是通過會議、教學(xué)和出版物傳播知識，后者是高等教育機(jī)構(gòu)的重點。但相同的是，這些知識必須對那些與研究機(jī)構(gòu)存在利益關(guān)系的工業(yè)部門有用?！盵20]那么反過來說，如果依賴項目帶來的行政績效對大學(xué)組織職能進(jìn)行拆解后再建設(shè)，每個組織的職能優(yōu)勢都會被削弱。分門別類的項目拆解了大學(xué)整體的組織能力，在項目的對比中，本科教育受到激勵的程度并沒有科研活動那么高。塑造一流的本科教育需要準(zhǔn)確地識別組織所面臨的問題，利用創(chuàng)新塑造改革的目標(biāo)，這應(yīng)該是大學(xué)所要關(guān)注的焦點。

政策情境決定了組織行為的時限，越是穩(wěn)定的政策情境越有利于成果產(chǎn)出周期長、見效慢的活動。與科學(xué)研究使用項目“重點投入”不同，本科教育改革需要持續(xù)常規(guī)的投入來保持各個環(huán)節(jié)的穩(wěn)定。因為從制度上看，科研資助政策是可以實現(xiàn)校際間復(fù)制的，但本科教育的特色卻無法實現(xiàn)這種復(fù)制。人才培養(yǎng)的個性與特點是由不同的政策情境塑造的，這就意味著在本科教育中通過樹立典型和標(biāo)桿的改革難以廣泛奏效。從目前本科教育運行的邏輯看：一方面，人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升需要借助持續(xù)的改革來實現(xiàn)，但以“項目制”驅(qū)動的改革在遭遇到科層系統(tǒng)的風(fēng)險控制和績效認(rèn)定邏輯時，就讓本科教學(xué)的目標(biāo)發(fā)生了分裂。另一方面，教師的科研與教學(xué)成果產(chǎn)出在組織歸屬上存在差異，最終只能“教學(xué)的歸教學(xué)，科研的歸科研”。相對于科研的有組織合作，教學(xué)的組織歸屬與配合制度還沒有建立起來。因為教師的教學(xué)能力并沒有被整合到本科的專業(yè)組織建設(shè)上來，自然也無法形成持續(xù)的組織能力。一個卓越的組織的形成離不開靈魂人物，但更卓越的地方在于政策情境能通過授權(quán)與規(guī)范將每個人的知識與能力整合為一體，產(chǎn)生持續(xù)驅(qū)動力，“這類機(jī)制的特性在于，以這種方式或那種方式對個體的人之間的權(quán)力現(xiàn)象進(jìn)行控制和管理，構(gòu)成一個群體的抑或組織的集體能力的根基。這種集體的能力，對這些集體組織的生存能力以及集體組織作為相對統(tǒng)一的行動者的行動能力反過來進(jìn)行定義，并進(jìn)行條件限定”[10]。大學(xué)人才培養(yǎng)包括多個環(huán)節(jié)與多重組織的參與，如果過于依賴“項目制”塑造的行動框架，短期績效就會成為各類組織的唯一目標(biāo)。本科教育的邏輯需要由人才培養(yǎng)的問題來重新定義組織的連接關(guān)系，打破“條條分割”行為方式。通過變革績效思維和打破計劃規(guī)程的形式激發(fā)參與組織的積極性，對創(chuàng)新和特色本科教育進(jìn)行激勵，這應(yīng)當(dāng)成為未來本科教育改革的主要方向。

(二)專業(yè)素質(zhì)與專業(yè)精神的重新釋放

本科教育改革進(jìn)行的邏輯應(yīng)該從激發(fā)專業(yè)能力開始，意味著從組織到個人能各司其職，并能在流程上實施完整對接。本科教學(xué)的推進(jìn)應(yīng)從二級學(xué)科入手考慮專家意見與降低課程、教學(xué)管理成本。從組織上來說，現(xiàn)有本科教育的參與組織在地位上的不對等導(dǎo)致了專業(yè)能力被約束。對本科教育參與者的動員不一定要通過自上而下的頻繁的項目完成，如果對部門和個體進(jìn)行賦權(quán)，這種動員同樣可以實現(xiàn)。改革不是為了強(qiáng)化動員，而是要使師資配置、學(xué)習(xí)積極性突破單一制度約束，以市場、社會對人才培養(yǎng)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩。今天的本科教育質(zhì)量大多仍在參照研究型大學(xué)的人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，這讓本科教育改革依舊停留在樹立典型與模仿行為上。這些都是以犧牲各個大學(xué)自身辦學(xué)的專業(yè)精神為前提的，加上“項目制”帶來的強(qiáng)化效應(yīng)，更使得本科教育同質(zhì)性極高，而質(zhì)量差異卻極大。反過來看，那些世界著名的研究型大學(xué)，其本科教育獨特的人才培養(yǎng)項目贏得了外部的關(guān)注，就像MIT的校長曾說過的，本科教育改革的發(fā)起、進(jìn)行是從學(xué)生與教師開始的，每個個體的專業(yè)能力發(fā)揮能夠獲得保障與認(rèn)可，這是其獲得成功的關(guān)鍵因素，“我們應(yīng)該相信計劃只要具備卓越的本質(zhì)、教育的創(chuàng)新和長期的經(jīng)濟(jì)與社會益處，就會找到適合的伙伴及資助者，因此我們可以大膽向前推進(jìn)。這種贊助及合作關(guān)系應(yīng)該逐漸來自于民間”[21]。只有實現(xiàn)了認(rèn)知邏輯上的轉(zhuǎn)換，才能跳出行為重視與項目刺激的閉環(huán)。本科教育改革的實施實質(zhì)上并不需要最廣泛的動員，而需要削弱其變革的行政流程，強(qiáng)化學(xué)術(shù)同行、外部社會相關(guān)行業(yè)的專業(yè)認(rèn)定過程。人才培養(yǎng)的實施原本就是專業(yè)制度與人員推動的過程，這也是大學(xué)的傳統(tǒng)，就像希爾斯所說的：“大學(xué)必須再生產(chǎn)很多既成思維和評估模式，并且必須延續(xù)傳統(tǒng)，他們面臨處理具有高度感召力知識和道德傾向的年輕人的類似問題。大學(xué)通過訓(xùn)練和研究，嘗試訓(xùn)練這些感召力傾向，并且使他們，至少開始時，接受既定問題和對自然秩序既定的看法?！盵22]本科教育改革的實施發(fā)起、質(zhì)量認(rèn)定和過程監(jiān)控的組成人員應(yīng)來自專業(yè)的組織人員，弱化科層系統(tǒng)控制與行政流程就是對專業(yè)精神的尊重。

“項目制”本身是可以驅(qū)動本科教育改革的，但這需要在削減行政流程與降低成本的前提下才能實現(xiàn)，項目的意義在于激勵而非控制。給予教師與學(xué)生變革教學(xué)形式與更新課程內(nèi)容的自主權(quán)才是調(diào)動專業(yè)力量的做法?，F(xiàn)實中，科層系統(tǒng)通過項目和重點資助實際上加大了大學(xué)間的競爭成本。一流的本科教育是在競爭中逐漸實現(xiàn)價值的，如果競爭機(jī)制受限，就難以體現(xiàn)激勵效果。本科教育改革所涉及的人才配置、專業(yè)建設(shè)以及課程教學(xué)的實施都應(yīng)從人才培養(yǎng)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行績效認(rèn)定，且這種認(rèn)定方式需要獨立于科研成果，因為“一流的科研=一流的本科教育”遮蔽了大學(xué)人才培養(yǎng)中的矛盾。一所大學(xué)短期的聲譽可能來自科學(xué)研究，但其長期聲譽則必然來自人才培養(yǎng)，只有在大學(xué)聲譽上進(jìn)行更專業(yè)的劃分，對本科教育的制度塑造和空間才能具備獨立性，“哈佛在很多事情上都力求做到最好，而且往往會成功。但哈佛以犧牲其更大目標(biāo)的意識為代價，保護(hù)了自己卓越的聲譽。哈佛大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)者們讓學(xué)校的使命從教育轉(zhuǎn)向了顧客滿意。對他們來說，哈佛不再是一座山巔之城，而僅僅是一個品牌的名字”[23]。今天所進(jìn)行的本科教育改革的各類“工程”及項目中，最需要激發(fā)的是學(xué)生對知識的熱情以及學(xué)習(xí)的需求。而這種需求只有在開放自主的制度空間中才能被釋放出來。相反，各類以“標(biāo)桿”“示范”和“典型”為代表的改革作用深度只能到達(dá)專業(yè)建設(shè)，且都是以各類申報材料和驗收成果為依據(jù)的。在本科專業(yè)建設(shè)中，雖然有政府組織的本科專業(yè)認(rèn)證，但僅有少量專業(yè)能夠符合未來行業(yè)對人才的需求，專業(yè)建設(shè)只要“達(dá)標(biāo)”就算完成任務(wù)。本科專業(yè)在建設(shè)上的“目標(biāo)”與“責(zé)任”是脫節(jié)的，學(xué)習(xí)需求與行業(yè)需求并沒有被包含在內(nèi)。在項目指引和評價機(jī)制下，不少學(xué)校的本科教育逐漸失去競爭性，仍舊回到達(dá)標(biāo)績效、完成“最低任務(wù)”就能獲得分配資源的道路上。本科教育改革最需要考慮的是學(xué)生與社會的專業(yè)需求，增加教師與學(xué)生在專業(yè)建設(shè)上的權(quán)力，尤其對基層個體的專業(yè)精神的釋放應(yīng)該成為未來改革的目標(biāo)。

總之，一流本科教育在實現(xiàn)之前，首先要實現(xiàn)有效的本科教育，這個有效意味著參與者的專業(yè)權(quán)力得到保障。只有理性地看待本科教育的驅(qū)動機(jī)制與改革之間的差異才能使改革真正落到實處。改革意味著政策環(huán)境的塑造，讓現(xiàn)階段本科教育超出課程規(guī)劃、行為控制和傳統(tǒng)認(rèn)知，利用政策環(huán)境的變革為教學(xué)范式、人才培養(yǎng)目標(biāo)和生源選拔尋求更大的自主空間。項目的同質(zhì)性導(dǎo)致了制度與組織方式的同構(gòu)。突破傳統(tǒng)項目分割下的“條條約束”，本科教學(xué)才能同科研結(jié)合起來，不同組織之間才能根據(jù)人才培養(yǎng)的需求連接為整體。本科教育改革的性質(zhì)需要逐步淡化科層系統(tǒng)與行政邏輯的控制，使本科教育的專業(yè)差異、院校特色釋放出來。高質(zhì)量的本科教育不是全規(guī)模的動員與頻繁樹立典型塑造的，而是專業(yè)能力與專業(yè)邏輯的常態(tài)化運行。由于人才培養(yǎng)的特點，對本科教育績效考核方式的周期應(yīng)適當(dāng)延長，從學(xué)生與未來行業(yè)需求角度來確定人才培養(yǎng)目標(biāo)，使之能最大限度地發(fā)揮專業(yè)組織與專家的能力，這些才是未來本科教育改革要努力的方向。