環(huán)境權(quán)入憲立法構(gòu)想*

蓋昱如

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，長春 130024)

20世紀(jì)60年代以來，“環(huán)境權(quán)”這一概念逐漸被世界各國的立法所接受，環(huán)境權(quán)入憲儼然成為環(huán)境保護(hù)和發(fā)展人權(quán)的一種趨勢。面對嚴(yán)峻的環(huán)境資源形勢，我國對環(huán)境權(quán)這一問題的討論和研究始終存續(xù)。在長時(shí)間經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為我國向更高層次發(fā)展的重大阻礙，也是我國在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中必須面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、污染防治保衛(wèi)戰(zhàn)依次打響，但當(dāng)下所面臨的突出問題與矛盾，不是單單依靠單個領(lǐng)域、單個層次的改革所能解決的，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和全面謀劃。而制度現(xiàn)代化也只有通過全面深化改革才能完成，是故，中國的環(huán)境權(quán)理論研究再次將視線聚焦到環(huán)境權(quán)入憲問題。

蔡守秋[1]率先以法理學(xué)知識體系分析了環(huán)境權(quán)的屬性。吳衛(wèi)星[2]將環(huán)境權(quán)研究視角轉(zhuǎn)向公法學(xué)領(lǐng)域并對世界各國環(huán)境權(quán)入憲的現(xiàn)狀進(jìn)行了比較分析，為中國的環(huán)境權(quán)入憲研究打下了理論基礎(chǔ)。呂忠梅[3]則從司法實(shí)踐角度入手，將環(huán)境權(quán)引入公民的日常生活，分析如何保障公民享有和適用環(huán)境權(quán)，為研究環(huán)境權(quán)入憲提供了私法考察的視角。周訓(xùn)芳[4]則是在考察國內(nèi)外環(huán)境權(quán)既有理論研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情，較好地詮釋了環(huán)境權(quán)的移植與本土化，對環(huán)境權(quán)進(jìn)行了中國化研究。各位學(xué)者通過對世界各國環(huán)境權(quán)的比較研究，得出了許多對中國的環(huán)境權(quán)發(fā)展有益的結(jié)論。盡管對于環(huán)境權(quán)的性質(zhì)、地位、主體、客體，學(xué)界尚存爭論，但針對環(huán)境權(quán)對于人類的普遍意義已基本達(dá)成共識。2014年我國重新修訂《環(huán)境保護(hù)法》，在立法原則、治理體制、法律實(shí)施機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)了巨大突破，被定位成我國的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法的《環(huán)境保護(hù)法》首次明確將知情、參與、訴訟等具體性環(huán)境權(quán)賦予社會公眾。但是，由于憲法層次的環(huán)境權(quán)缺失，導(dǎo)致中國環(huán)境權(quán)的邏輯結(jié)構(gòu)仍然處于斷裂狀態(tài)，對于環(huán)境權(quán)入憲的理論和實(shí)踐探討乃至爭議仍在持續(xù)。

隨著黨的十九大的召開，生態(tài)文明體制改革和人權(quán)法治保障建設(shè)被進(jìn)一步納入新時(shí)代中國治國理政的總體戰(zhàn)略，為我國環(huán)境權(quán)的入憲提供了新契機(jī)。在此新形勢、新要求下，進(jìn)一步開展我國環(huán)境權(quán)入憲問題的理論研究不僅具有必要性，而且更加具有可行性。

一、問題的提出：環(huán)境權(quán)入憲的正當(dāng)性

(一) 環(huán)境權(quán)性質(zhì)上屬于基本人權(quán)

環(huán)境權(quán)(1)①1972年6月，聯(lián)合國斯德哥爾摩人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》提出：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！笔黔h(huán)境法律關(guān)系主體享有在良好和適宜健康的環(huán)境中生活以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利，包含環(huán)境資源利用權(quán)、環(huán)境狀況知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)以及環(huán)境侵害請求權(quán)，其性質(zhì)屬于基本人權(quán)。

首先，環(huán)境權(quán)與生俱來，不可轉(zhuǎn)讓、不可剝奪。其次，環(huán)境權(quán)可以成為權(quán)利的基礎(chǔ)，處于權(quán)利體系的高位階。再次，環(huán)境權(quán)兼具道德和法律雙重屬性。最后，健康、舒適和優(yōu)美的環(huán)境直接關(guān)系到人的生存與發(fā)展，關(guān)涉人格尊嚴(yán)實(shí)現(xiàn)與否?；救藱?quán)是人之為人應(yīng)當(dāng)享有的、不可非法剝奪的、不可讓渡的權(quán)利，它是人類社會最高形式和最具普遍性的權(quán)利。因此，環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的基本人權(quán)。根據(jù)西方學(xué)者關(guān)于人權(quán)的形成和發(fā)展的三個階段的觀點(diǎn)，國際法上已普遍將環(huán)境權(quán)視為具有復(fù)合性和社會連帶性的“第三代人權(quán)”[5]。

(二) 環(huán)境權(quán)在邏輯層次上包含憲法層次

理論上講，基本人權(quán)從理性思維領(lǐng)域進(jìn)入法制實(shí)踐，大致需要經(jīng)歷三個階段：第一階段是道德觀念階段，即將基本人權(quán)確立為道德意義上的應(yīng)有權(quán)利；第二階段是形成法律權(quán)利階段，即國家對一些道德權(quán)利進(jìn)行認(rèn)可，或創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，使得權(quán)利得到國家強(qiáng)制力的保障；第三階段是法律權(quán)利的具體化階段，使其成為人們實(shí)際上享有的權(quán)利，即現(xiàn)實(shí)權(quán)利[6]。對于基本人權(quán)的法制化而言，這三個階段中以第二階段最為關(guān)鍵。從世界范圍來看，基本人權(quán)形成法律權(quán)利，基本上是以憲法的形式表現(xiàn)出來的。因?yàn)閼椃ㄗ鳛橐粐母敬蠓?，不僅具有最高的法律效力，而且相比一般法擁有更加嚴(yán)格的制定和修改程序，憲法的穩(wěn)定性可以為基本人權(quán)提供最有力的法制保障。

作為一項(xiàng)基本人權(quán)，環(huán)境權(quán)的法制化過程也包括上述三個階段或邏輯層次。首先，作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的、道德層面的環(huán)境權(quán)，是環(huán)境權(quán)體系的內(nèi)在價(jià)值取向，是保障和實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的根本出發(fā)點(diǎn)，是作為環(huán)境法基石的抽象性權(quán)利。其次，憲法層面的環(huán)境權(quán)旨在將道德層面的環(huán)境權(quán)以憲法的形式固定下來，實(shí)現(xiàn)應(yīng)有權(quán)利的法定化；在一國法律體系中位階最高。最后，具體制度層面的環(huán)境權(quán)則將憲法層面的環(huán)境權(quán)具體化，使其轉(zhuǎn)化為實(shí)有的、可救濟(jì)的權(quán)利。

二、中國環(huán)境權(quán)憲法層次的缺失

(一) 憲法層次內(nèi)容缺失

1. 環(huán)境權(quán)尚未實(shí)現(xiàn)應(yīng)有權(quán)利的法定化

生態(tài)環(huán)境問題倒逼我國在道德意義上已將環(huán)境權(quán)確立為應(yīng)有權(quán)利，并在具體制度層面規(guī)定了實(shí)有的、可救濟(jì)的權(quán)利，但我國憲法層面始終缺乏環(huán)境權(quán)的明確規(guī)定，即整個邏輯結(jié)構(gòu)中缺乏法律權(quán)利形成階段，邏輯結(jié)構(gòu)出現(xiàn)斷裂。我國首次提出環(huán)境權(quán)利和環(huán)境權(quán)益的概念是在《國家人權(quán)行動計(jì)劃2009—2010年》中，在《國家人權(quán)行動計(jì)劃2012—2015年》中再次提出環(huán)境權(quán)利并將其作為一項(xiàng)權(quán)利予以認(rèn)可。2014年新《環(huán)境保護(hù)法》第53條明確規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！庇纱耍瑢h(huán)境權(quán)的一些具體類型作為法律權(quán)利固定下來。我國通過制定《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《土地管理法》《森林法》《草原法》等一系列法律，以及如清潔生產(chǎn)制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、排污收費(fèi)制度等，從各個方面保障公民環(huán)境權(quán)?！缎谭ā贰睹穹ㄍ▌t》《民法總則》等基本法律和行政法中也規(guī)定了追究侵犯環(huán)境權(quán)法律責(zé)任的條款，滲透著“點(diǎn)點(diǎn)綠色”。這些條文中都涉及到了環(huán)境權(quán)的某些精神或內(nèi)容。此外，一些具有環(huán)境權(quán)宣示意義的地方性立法也開始出現(xiàn)，如《福建省環(huán)境保護(hù)條例》(1995)第九條規(guī)定：“公民有享受良好環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”?？梢姡构裣硎芰己玫沫h(huán)境，在中國不僅成為廣泛的社會共識，而且有具體法律權(quán)利加以實(shí)現(xiàn)。

2. 環(huán)境權(quán)是環(huán)境保護(hù)基本國策的有效補(bǔ)充

黨和政府歷來高度重視環(huán)境保護(hù)，在憲法中確立了“環(huán)境保護(hù)基本國策”，雖然基本國策對于其要達(dá)到的目的來說具有約束力，但實(shí)施手段通常留待國家立法機(jī)關(guān)來解決。因此，基于環(huán)境權(quán)的基本權(quán)利屬性，為彰顯環(huán)境權(quán)的價(jià)值以及尋求終極保護(hù)依據(jù)的需要，有必要從部門法層面上的環(huán)境權(quán)上升到憲法層面上的環(huán)境權(quán)[7]。我國《憲法》第9條第2款規(guī)定了“國家保護(hù)自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織和個人利用任何手段侵占或者破壞自然資源”；第26條則規(guī)定了“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。20世紀(jì)90年代以來，這種在憲法中僅僅將環(huán)境保護(hù)作為國家政策目標(biāo)而未確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)的國家并不多見，主要是德國、尼日利亞、阿富汗、緬甸和敘利亞等國。吳衛(wèi)星進(jìn)一步指出：環(huán)境權(quán)與環(huán)境基本國策的共同之處在于都課以國家環(huán)境保護(hù)之義務(wù)，但一般而言，環(huán)境權(quán)的可訴性在許多國家逐步得到承認(rèn)，可以獲得司法救濟(jì)；而環(huán)境基本國策主要是對環(huán)境立法的授權(quán)，不具有司法強(qiáng)制性[8]。所以，環(huán)境權(quán)在我國尚未成為一項(xiàng)憲法權(quán)利，不僅導(dǎo)致我國環(huán)境權(quán)的邏輯結(jié)構(gòu)產(chǎn)生斷裂，更使得上述原則性規(guī)定不具有實(shí)體權(quán)利效力，缺乏強(qiáng)制力和執(zhí)行力，無法實(shí)現(xiàn)對環(huán)境權(quán)的充分保護(hù)，不利于保障公民的基本人權(quán)。

值得一提的是，目前我國憲法具有不可訴性，但在公法理論上研究環(huán)境權(quán)并不是沒有意義的，因?yàn)橐嬲龑?shí)現(xiàn)憲法層次的環(huán)境權(quán)保護(hù)還必須依靠憲法文化的不斷推廣及公民憲法意識的進(jìn)一步增強(qiáng)。并且確認(rèn)憲法訴訟制度是一個值得不斷深入思考及努力的方向。

(二) 憲法層次功能缺失

憲法層面的環(huán)境權(quán)，是指憲法中所規(guī)定的、以公民基本權(quán)利為形式表現(xiàn)出來的環(huán)境權(quán)。即通過憲法將價(jià)值層面上的環(huán)境權(quán)固定下來，使環(huán)境權(quán)的內(nèi)在價(jià)值取向滲透進(jìn)整個法律體系當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)應(yīng)有權(quán)利法定化。環(huán)境權(quán)的憲法層次具有承上啟下的作用，是連通環(huán)境權(quán)抽象價(jià)值和具體制度的橋梁，是解決環(huán)境法合法性的“權(quán)利基石”[9]。具體而言，憲法層面的環(huán)境權(quán)相比非憲法位階的具體環(huán)境權(quán)，其功能有二：

1. 解釋功能

憲法層面的環(huán)境權(quán)具有概括性和抽象性，是具體環(huán)境權(quán)的基本權(quán)利，對具體環(huán)境權(quán)具有指導(dǎo)意義，決定具體環(huán)境權(quán)的基本性質(zhì)、內(nèi)容和司法適用原理，即對于具體環(huán)境權(quán)的立法如何適用，必須依據(jù)憲法層面的環(huán)境權(quán)進(jìn)行解釋。

2. 創(chuàng)設(shè)功能

就是將憲法層面的環(huán)境權(quán)當(dāng)作具體環(huán)境權(quán)的淵源或者說權(quán)利基礎(chǔ)，從中創(chuàng)設(shè)出各項(xiàng)具體環(huán)境權(quán)。憲法作為國家的根本大法，是部門法立法根基所在，憲法層次的環(huán)境權(quán)具有最高位階和最高效力。憲法不僅調(diào)整公民與公民之間的關(guān)系、國家機(jī)關(guān)與國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，還調(diào)整公民與國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，通過約束立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，確保公民權(quán)利不受公權(quán)力侵犯。憲法層次的環(huán)境權(quán)，能夠?yàn)榄h(huán)境法提供立法支撐和依據(jù)，同時(shí)為民法、行政法、訴訟法等部門法在各自范圍內(nèi)規(guī)定環(huán)境權(quán)相關(guān)制度提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

綜上所述，憲法是環(huán)境法、行政法、民法等的規(guī)范依據(jù)。憲法應(yīng)為環(huán)境法提供足洽的理論和規(guī)范依據(jù)，環(huán)境法應(yīng)主動對接憲法環(huán)境條款，并體現(xiàn)在具體的環(huán)境法律制度中；憲法是靜態(tài)的行政法，行政法是動態(tài)的憲法，應(yīng)通過以憲法為依據(jù)的行政法有效發(fā)揮行政權(quán)對環(huán)境治理的主導(dǎo)作用；憲法是民法的立法依據(jù)，在特殊情況下憲法條款可對民事活動產(chǎn)生規(guī)范效力。缺乏憲法層次的環(huán)境權(quán)，是導(dǎo)致產(chǎn)生立法龐雜混亂、行政效率低下、司法資源浪費(fèi)等現(xiàn)狀的重要原因之一。

三、黨的十九大后環(huán)境權(quán)入憲的新契機(jī)

列寧曾說：當(dāng)法律同現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的時(shí)候，憲法是虛偽的；當(dāng)它們是一致的時(shí)候，憲法便不是虛偽的?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)”入憲，是我國基于全球環(huán)境污染問題嚴(yán)重、生態(tài)破壞加劇等現(xiàn)實(shí)情況作出的治國理政方略，旨在通過綠色法治的現(xiàn)代化治理方針，推動環(huán)境發(fā)展模式逐漸向綠色發(fā)展、精細(xì)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)型，構(gòu)建多元化環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，健全環(huán)境法律體系，明晰環(huán)境責(zé)任，完善人權(quán)法治保障體系。這無疑為我國的環(huán)境權(quán)入憲提供了新的契機(jī)。

(一) 生態(tài)文明建設(shè)給環(huán)境權(quán)入憲帶來的新契機(jī)

1. 生態(tài)文明建設(shè)地位空前突出

黨的十六大報(bào)告首次提出了“生態(tài)文明”的奮斗目標(biāo)。繼而，黨的十七大報(bào)告立足于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的永續(xù)發(fā)展提出：“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式。”黨的十八大報(bào)告中首次提出“五位一體”總布局，標(biāo)志著我黨對于生態(tài)文明的認(rèn)識達(dá)到了新的高度。將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)當(dāng)中，是新歷史條件下中國特色社會主義理論體系的重大革新，標(biāo)志著黨在認(rèn)識我國社會主義建設(shè)、自然資源永續(xù)利用及生態(tài)保護(hù)等多方面的規(guī)律上達(dá)到了新的高度，從而使生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位和作用更加明確、肯定。

黨的十八大以來，我國在生態(tài)文明建設(shè)的過程中開展了一系列根本性、長遠(yuǎn)性、開創(chuàng)性的工作，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識到實(shí)踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化。黨的十九大指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為了解決這對矛盾，我們“既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要[10]”。為此，黨的十九大報(bào)告將建設(shè)生態(tài)文明視作“中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，并明確提出到20世紀(jì)中葉，“把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”。社會基本矛盾的轉(zhuǎn)化，使得生態(tài)文明建設(shè)在我黨的執(zhí)政理念和治理思路中的地位得到空前提升。不僅如此，黨的十九大后，黨中央和國務(wù)院還圍繞生態(tài)文明建設(shè)提出了切實(shí)可行的具體措施，如組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部，推動生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制機(jī)制的完善等?？梢院敛豢鋸埖卣f，黨的十九大以后，中國的生態(tài)文明建設(shè)將進(jìn)入有史以來認(rèn)識最深、力度最大、舉措最實(shí)、推進(jìn)最快、成效最好的時(shí)期。

2. 生態(tài)文明建設(shè)需要以法治手段推進(jìn)

法者，治之端也?！吧鷳B(tài)文明”入憲帶動環(huán)境法治的發(fā)展，引領(lǐng)環(huán)境保護(hù)法律制度的變革方向，環(huán)境法律制度將從過去的“求溫飽”模式向“求生態(tài)”模式徹底轉(zhuǎn)型，而這一變遷也符合法治發(fā)展的一般規(guī)律[11]。在現(xiàn)行環(huán)境法律制度下，國家是生態(tài)文明建設(shè)的單一主體，公眾的生態(tài)法治意識淡薄、環(huán)境守法普及度低、生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法律制度體系不健全、生態(tài)文明的環(huán)境執(zhí)法和司法體制不夠完善，反映出目前粗線條、雜亂化、零散化的環(huán)境法治，在相當(dāng)大的程度上制約了生態(tài)文明建設(shè)。

因此，下一階段生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵在于生態(tài)文明法治體系建設(shè)，發(fā)揮法治的引導(dǎo)、規(guī)制、推動功能。首先，理順環(huán)境法律體系，界定環(huán)境訴訟主體，明晰環(huán)境責(zé)任。其次，構(gòu)建多元化環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。法治國家建設(shè)的核心是以人為本，政府與公民的公共合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[12]。在環(huán)境治理過程中唯有公民能保證時(shí)時(shí)參與、事事監(jiān)督，公民同樣是生態(tài)文明建設(shè)的主力軍。

3. 以法治手段推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)是憲法

依法治國的前提是依憲治國。憲法為綱，其他法律法規(guī)為目，綱舉則目張。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。將“生態(tài)文明”寫入憲法，旨在通過法治現(xiàn)代化帶動生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

作為一國的根本大法，憲法是公民權(quán)利的保障書，所涉及的均是關(guān)系國計(jì)民生的根本問題。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)，能否充分反映人民意志、滿足人民需求是衡量一國憲法是否為良法的重要標(biāo)準(zhǔn)。有鑒于此，將生態(tài)文明建設(shè)通過憲法將其上升為國家的根本意志，真實(shí)地反映出憲法對人民環(huán)境利益的維護(hù)。是故，生態(tài)文明建設(shè)功在當(dāng)代、利在千秋，需要多項(xiàng)條件的保障，而以憲法為核心的良好的法治環(huán)境則是最基本的保障?；蛘哒f，以法治手段深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)必須發(fā)揮憲法的根本大法作用，以憲法為基礎(chǔ)。

4. 環(huán)境權(quán)入憲是夯實(shí)生態(tài)文明憲法基礎(chǔ)的關(guān)鍵

將“生態(tài)文明建設(shè)”寫入憲法，從設(shè)定國家目標(biāo)的角度，架構(gòu)起了新的“環(huán)境憲法”規(guī)范體系[13]，使環(huán)境法的價(jià)值訴求得到回應(yīng)，也體現(xiàn)了建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的大勢所趨和客觀需要。但是，生態(tài)文明建設(shè)入憲，其宣誓性大于實(shí)質(zhì)意義，不僅與建設(shè)美麗中國的目標(biāo)仍有較大距離，也無法發(fā)揮根本法立法基礎(chǔ)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。

首先，將生態(tài)文明寫入憲法序言，是將政策思維轉(zhuǎn)化為憲法思維，再次強(qiáng)調(diào)了環(huán)境治理是我國的基本國策。但是基本國策僅屬于立法原則，不具備強(qiáng)制力和拘束力，缺乏環(huán)境權(quán)具體化表述，就缺乏憲法上的規(guī)范拘束力，公民的環(huán)境權(quán)益救濟(jì)依然缺乏法律淵源。

其次，憲法第八十九條“國務(wù)院行使下列職權(quán)”中第六項(xiàng)“(六)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”修改為“(六)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”，的確可以配合憲法第九條和第二十六條的規(guī)定，使國家權(quán)力層面的環(huán)境權(quán)得到總綱式的規(guī)定，但是國家權(quán)力是公民權(quán)利的讓渡。國家權(quán)力本質(zhì)上是國家的職責(zé)，也可以轉(zhuǎn)換為國家的義務(wù)[14]。國家的義務(wù)是滿足公民權(quán)利的需要。權(quán)利、國家義務(wù)、國家權(quán)力三者的關(guān)系是：“權(quán)利的需要”決定國家義務(wù)并進(jìn)一步?jīng)Q定國家權(quán)力；國家權(quán)力服務(wù)于國家義務(wù)并進(jìn)一步服務(wù)于公民的權(quán)利。是故，憲法對于國家環(huán)境權(quán)力的規(guī)定，其背后是國家環(huán)境職責(zé)及義務(wù)的規(guī)定，而其直接受益者就是公民，從而暗含了公民的環(huán)境權(quán)[15]。

最后，本次憲法修改是部門法對憲法強(qiáng)烈反作用的結(jié)果，《環(huán)境保護(hù)法》與憲法各項(xiàng)環(huán)境規(guī)范之間的內(nèi)在邏輯與體系關(guān)系亟待厘清。憲法序言、總綱中第9條第2款、第10條第5款、第26條以及國家機(jī)構(gòu)中第89條第6項(xiàng)，都是針對國家行為作出的環(huán)境規(guī)范，旨在更好地保護(hù)公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，但環(huán)境權(quán)是各項(xiàng)公民基本權(quán)利的基礎(chǔ)，《環(huán)境保護(hù)法》從立法原則到制度設(shè)計(jì)均強(qiáng)調(diào)保障公民環(huán)境權(quán)。是以，缺乏環(huán)境權(quán)具體規(guī)定的環(huán)境憲法規(guī)范體系在與部門法的融合貫通中必然存在銜接空白區(qū)，憲法難以實(shí)現(xiàn)秩序的協(xié)調(diào)與重構(gòu)。

(二) 加強(qiáng)人權(quán)法治保障給環(huán)境權(quán)入憲帶來的新契機(jī)

中國始終在推進(jìn)人權(quán)保障事業(yè)的進(jìn)程中不懈努力，吸取各國人權(quán)保障經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)人權(quán)保障理論，在實(shí)踐中探索符合中國國情的人權(quán)發(fā)展道路。黨的十九大報(bào)告指出“要加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”，比黨的十八大提出的加強(qiáng)人權(quán)的司法保障范圍更寬、內(nèi)容更廣，深化了人權(quán)的法治內(nèi)涵，表達(dá)了中國共產(chǎn)黨對全面推進(jìn)人權(quán)保障事業(yè)的決心。在這一進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)入憲不僅能夠推動生態(tài)文明建設(shè)，也是推進(jìn)我國人權(quán)法治保障的關(guān)鍵性內(nèi)容。

1. 人權(quán)法治保障的綜合性需要環(huán)境權(quán)入憲

黨的十九大提出健全人權(quán)法治保障體系之后，委內(nèi)瑞拉常駐聯(lián)合國日內(nèi)瓦代表豪爾赫·瓦萊羅對此作出評價(jià)：中共十九大描繪了一幅“人權(quán)全景圖”，其所提倡的是建立一個平等的社會，基于人權(quán)的各個方面，特別是經(jīng)濟(jì)、社會、政治權(quán)利。人權(quán)發(fā)展具有整體性與體系平衡性等綜合性特征，各項(xiàng)人權(quán)是相互依存、不可分割的有機(jī)整體，需要推進(jìn)政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、民主權(quán)利、社會文化權(quán)利以及生態(tài)權(quán)利等一體化保障。其中，生態(tài)文明領(lǐng)域人權(quán)保障的缺失會破壞人權(quán)發(fā)展的平衡性與全面性，不利于中國的人權(quán)法治保障體系的健全。環(huán)境權(quán)作為二戰(zhàn)后興起的第三代人權(quán)，是反映全人類基本權(quán)利、與人類的生存發(fā)展密切相關(guān)的權(quán)利，是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)，唯有憲法能充分保障公民環(huán)境權(quán)，保證人權(quán)法治保障體系的平衡、全面發(fā)展。隨著環(huán)境問題的日益突出以及國民對環(huán)保問題的重視加深，完善生態(tài)領(lǐng)域的人權(quán)法治保障、將環(huán)境權(quán)寫入憲法顯得更加迫切。

2. 人權(quán)法治保障的實(shí)踐性需要環(huán)境權(quán)入憲

人權(quán)法治保障提出之后，人們會自覺地聯(lián)想到公權(quán)力機(jī)關(guān)在立法、司法和執(zhí)法過程中表現(xiàn)出來的法治化形態(tài)，因而極易偏向于通過法治國家和法治政府的建設(shè)來推進(jìn)人權(quán)保障事業(yè)，而忽視了法治社會建設(shè)在人權(quán)法治保障過程中所發(fā)揮的重要作用。實(shí)際上，法律的基礎(chǔ)是社會，法治社會建設(shè)是人權(quán)法治保障至關(guān)重要的社會基礎(chǔ)，夯實(shí)社會基礎(chǔ)才能為中國的人權(quán)保障事業(yè)固本溯源。所以在推進(jìn)人權(quán)法治保障的過程中，必須立足于人民，解決人民最迫切的需求，而目前民眾反應(yīng)最強(qiáng)烈、國家最重視的人權(quán)內(nèi)容之一，就是涉及全人類的生存和發(fā)展問題的生態(tài)環(huán)境權(quán)利，即環(huán)境權(quán)。而環(huán)境問題具有復(fù)雜性、普遍性和潛在性，僅僅依靠公權(quán)力不可能全面解決。

這就需要建立多元共治的生態(tài)治理體系，需要政府、企業(yè)和社會公眾的共同參與。實(shí)踐中，中國通過制定大量法律法規(guī)確立了相對完整的環(huán)保法律制度框架，在環(huán)保領(lǐng)域基本做到有法可依。然而，這些環(huán)保法律制度卻并未發(fā)揮出預(yù)期作用。究其原因，就是立法中“政府包辦一切”的狀況依然存在[16]。其根源又在于，生態(tài)文明建設(shè)入憲后雖然基本確立了國家保護(hù)公民生態(tài)權(quán)利的職責(zé)，但《憲法》中對公眾參與生態(tài)文明建設(shè)仍然缺乏必要的頂層設(shè)計(jì)，不足以為生態(tài)文明領(lǐng)域形成多元共治的治理體系提供最基本的憲法依據(jù)。以致既有立法中對于公眾參與的法律規(guī)定無法從憲法中獲得必要的合法性支持，存在太過原則、可操作性不強(qiáng)、公眾參與時(shí)間晚、參與時(shí)間窄、缺乏參與的程序方法以及救濟(jì)措施等諸多局限。而將環(huán)境權(quán)入憲則是要調(diào)動起企業(yè)和社會組織的積極性，在立法上打通公民通過組成環(huán)境公益組織行使環(huán)境權(quán)的請求權(quán)和監(jiān)督權(quán)功能的界限，促使企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任，將企業(yè)環(huán)境信息完整、全面地公開，建立與公眾和消費(fèi)者溝通的渠道和橋梁。因此，夯實(shí)人權(quán)法治保障的社會根基，推進(jìn)形成多層次、多領(lǐng)域的立體化人權(quán)法治保障格局，維護(hù)公民環(huán)境權(quán)，需要將環(huán)境權(quán)寫入憲法。

3. 人權(quán)法治保障的開放性需要環(huán)境權(quán)入憲

首先，環(huán)境權(quán)入憲是順應(yīng)國際人權(quán)法治體系建設(shè)的趨勢。保障人權(quán)是世界各國的共同事業(yè)，推進(jìn)人權(quán)法治建設(shè)需要各個國家以開闊的全球視野、默契的行為準(zhǔn)則，積極履行國際人權(quán)義務(wù)，共同投身國際人權(quán)法治體系建設(shè)中。當(dāng)今社會，環(huán)境污染和生態(tài)破壞是全球治理問題，保障環(huán)境權(quán)是國際人權(quán)法治的重要內(nèi)容之一。世界上已經(jīng)有越來越多的國家在憲法中規(guī)定了環(huán)境權(quán)?？沙掷m(xù)發(fā)展觀提出之后，20世紀(jì)90年代成為環(huán)境權(quán)入憲的“黃金十年”，193個聯(lián)合國會員國和2個觀察員國中的43個國家相繼將環(huán)境權(quán)寫入憲法，至2014年已有88個國家將環(huán)境權(quán)寫入憲法，且多數(shù)為發(fā)展中國家。除此之外，早在2012年，美國David R.Boyd就出版了《環(huán)境權(quán)革命：對憲法、人權(quán)和環(huán)境的全球研究》，涉及192個國家，其中，在憲法中明確規(guī)定環(huán)境權(quán)的國家有86個，在憲法中納入環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的國家有140個，另外在美洲、歐洲、非洲和中東等地區(qū)有115個國家參加的四項(xiàng)具有約束力的國際協(xié)定中，環(huán)境權(quán)已經(jīng)得到承認(rèn)?？梢哉f，環(huán)境權(quán)入憲已然成為一種國際人權(quán)法治體系建設(shè)的趨勢。

其次，環(huán)境權(quán)入憲是促進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域法治協(xié)同的重大舉措。我國在改進(jìn)本國生態(tài)環(huán)境問題的同時(shí)，提出人類命運(yùn)共同體戰(zhàn)略，積極推動區(qū)域及全球的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，積極促進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域的法治協(xié)同。我國不僅需要通過推進(jìn)綠色“一帶一路”倡議，開展區(qū)域環(huán)境合作和南南環(huán)境合作，與廣大的發(fā)展中國家分享環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，推動我國綠色技術(shù)和綠色標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，還需要做好法治協(xié)同發(fā)展的準(zhǔn)備，以確保中國在國際人權(quán)法治建設(shè)中擁有主動權(quán)和話語權(quán)。在當(dāng)前我國的人權(quán)保障體系尚不平衡、缺乏對環(huán)境權(quán)的憲法性保護(hù)的情況下，迫切需要中國憲法與時(shí)俱進(jìn)，同國際接軌，實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)入憲，以體現(xiàn)中國人權(quán)法治保障的開放性和與時(shí)俱進(jìn)。

(三) 環(huán)境司法改革給環(huán)境權(quán)入憲帶來的新契機(jī)

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，自2018年1月1日起，在全國范圍內(nèi)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度(1)因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化，省級、市地級政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)均有權(quán)提起訴訟。，但這一制度在司法實(shí)踐中存在體系性難題。原因在于：首先，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟由政府及其指定的部門提起，訴訟標(biāo)的或稱實(shí)體請求權(quán)不明。其次，過分依靠擴(kuò)張行政權(quán)保護(hù)環(huán)境，缺乏監(jiān)督制度。最后，目前針對環(huán)境污染事件，除剛開始試點(diǎn)實(shí)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟外，還存在社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，三種訴訟制度在案件范圍上存在重合，訴訟主體各自起訴再合并審理，造成了司法資源的極大浪費(fèi)，亟需在法律層面上予以改革。

1. 環(huán)境權(quán)是國家生態(tài)資源所有權(quán)的權(quán)利來源

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是為了彌補(bǔ)自然資源受到損害后，缺乏具體索賠主體的不足(2)環(huán)保部負(fù)責(zé)人稱：“在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的目的首先就是實(shí)現(xiàn)損害擔(dān)責(zé)的需要。在我國，國家所有的財(cái)產(chǎn)即國有財(cái)產(chǎn)，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。但是在礦藏、水流、城市土地、國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源受到損害后，現(xiàn)有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定。這一改革是彌補(bǔ)制度缺失的需要?！币姵潭嗤?、王燦發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的體系定位與完善路徑》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第5期，第83頁。，本質(zhì)上是要求被告履行實(shí)體義務(wù)的給付之訴，訴訟標(biāo)的是“原告所享有的實(shí)體請求權(quán)”，即國家的自然資源所有權(quán)[17]。環(huán)境權(quán)是國家生態(tài)資源所有權(quán)的權(quán)利來源，國家生態(tài)自然資源所有權(quán)的正當(dāng)化需要環(huán)境權(quán)入憲。

首先，根據(jù)我國《憲法》第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！奔磭覟槿w公民的環(huán)境利益行使其生態(tài)資源所有權(quán)，包括民法上的所有權(quán)權(quán)能和公法性的對自然資源立法、管理、監(jiān)督、收益分配等權(quán)能。其次，根據(jù)我國《憲法》第9條第2款規(guī)定：國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。即國家保障公眾對自然資源的合理利用，保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)。

國家成立的目的是實(shí)現(xiàn)社會公共利益，國家權(quán)力來源于全體公民權(quán)利的讓渡，所以國家生態(tài)資源所有權(quán)是全體公民環(huán)境權(quán)的部分讓渡，環(huán)境權(quán)是國家生態(tài)資源所有權(quán)的權(quán)利來源。是故，國家生態(tài)資源所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性權(quán)利來源，環(huán)境權(quán)才是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實(shí)體性權(quán)利訴求。

2. 環(huán)境權(quán)是社會公眾參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的權(quán)力基礎(chǔ)

目前的環(huán)境司法格局下，行政機(jī)關(guān)與檢查機(jī)關(guān)仍是生態(tài)環(huán)境損害案件的主要索賠主體，公眾主要負(fù)責(zé)對環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的監(jiān)管。原因在于，目前我國滿足提起環(huán)境民事公益訴訟條件的社會組織數(shù)量不足，且普遍缺乏提起公益訴訟的動力和資金保障。公益訴訟的原告集中于中華環(huán)保聯(lián)合會、中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會、自然之友等少數(shù)全國性的環(huán)保組織。從對行政權(quán)的有效控制來看，通過過分?jǐn)U張行政權(quán)以保護(hù)公共利益，需要從制度上確保行政機(jī)關(guān)具備較高的行政效率。賦予公民環(huán)境權(quán)的意義在于，使公眾以監(jiān)督監(jiān)管者的身份參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)，倒逼行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化行政執(zhí)法力度，保障環(huán)境民事公益訴訟恪守謙抑性，接洽環(huán)境公益訴訟監(jiān)督與預(yù)防的功能定位，以便厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與環(huán)境民事公益訴的適用順位，確定生態(tài)環(huán)境賠償訴訟的優(yōu)先地位。

四、黨的十九大后環(huán)境權(quán)入憲可能的立法路徑

前文已述，為了體現(xiàn)黨的十九大后生態(tài)文明建設(shè)和人權(quán)法治保障的新形勢、新需求，環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)寫入憲法。那么，接下來的問題就在于，環(huán)境權(quán)通過何種路徑寫入憲法？具體而言，可能的路徑有三：

1. 增加相關(guān)條文

已經(jīng)通過的《憲法修正案》將生態(tài)文明建設(shè)基本方略載入序言，并且在國務(wù)院職權(quán)第六款規(guī)定：領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。配合《憲法》第九條和二十六條的規(guī)定，國家權(quán)力層面的環(huán)境權(quán)問題就有了總綱式的規(guī)定，《憲法》原則已然就位。與憲法環(huán)境權(quán)利的原則相呼應(yīng)，需要規(guī)定憲法環(huán)境權(quán)利的具體表述。同其他基本人權(quán)不同，環(huán)境權(quán)的具體表述需要兼顧集體權(quán)利與個人權(quán)利、程序性權(quán)利與實(shí)體性權(quán)利、積極權(quán)利與消極權(quán)利的雙重屬性。吳衛(wèi)星經(jīng)過對多個國家環(huán)境權(quán)內(nèi)容設(shè)計(jì)的比較后給出的建議值得參考，即在《憲法》第二章增加第一條：中華人民共和國公民有在清潔、健康、生態(tài)平衡的環(huán)境中生活的權(quán)利，有依法及時(shí)獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策以及通過訴訟保護(hù)環(huán)境的權(quán)利。國家有義務(wù)通過適當(dāng)?shù)牧⒎ê推渌胧┍Ｗo(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害[8]。

2. 修改現(xiàn)有條款

從現(xiàn)有規(guī)定入手，改變其表述方式以納入環(huán)境權(quán)有兩種選擇。其一，改變第26條，在確認(rèn)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的基礎(chǔ)上增加一條，即“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害；中華人民共和國公民有享有良好環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。但如果將其規(guī)定在第26條，環(huán)境權(quán)就位于《憲法》總則，僅具有宣言性質(zhì)，同樣不利于對公民權(quán)的保護(hù)。其二，刪除第26條第一款，在第二章“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”之后增加一條：中華人民共和國公民有在安全、健康的環(huán)境中生活的權(quán)利。國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)該環(huán)境，防止污染和其他公害。

3. 解釋現(xiàn)有條款

首先，《憲法》規(guī)定的國家環(huán)境政策已經(jīng)包含了環(huán)境權(quán)益的意涵。我國《憲法》涉及環(huán)境與資源保護(hù)的有兩條：第9條第2款“自然資源保護(hù)”和第26條“環(huán)境保護(hù)”。前文已提到，這兩條位于《憲法》總綱屬于我國環(huán)境基本國策，僅規(guī)定了國家保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)，沒有賦予公民環(huán)境權(quán)利。但是，如果采取非原旨主義的憲法解釋方法，亦可從“環(huán)境政策”條款推導(dǎo)出公民環(huán)境權(quán)[18]。其次，《憲法》上的人格尊嚴(yán)條款也是能為《憲法》保障環(huán)境權(quán)益提供價(jià)值基礎(chǔ)?！稇椃ā返娜烁褡饑?yán)條款具有一般人格權(quán)性質(zhì)，可以從中解釋出環(huán)境權(quán)益。再配合《環(huán)境保護(hù)法》《民法總則》等相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施，能夠使《憲法》的要求具體化，同時(shí)環(huán)境權(quán)益司法保護(hù)提供了可以直接適用的法律根據(jù)。雖然通過憲法解釋可以為憲法環(huán)境權(quán)的中國生成找到落腳點(diǎn)，但是此種路徑選擇具有環(huán)境權(quán)保護(hù)的不周延性以及憲法解釋的不穩(wěn)定性兩大局限性。

五、結(jié) 論

在中國環(huán)境權(quán)入憲的路徑設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)采取第一種路徑。理由在于：第一，在中國特色社會主義新時(shí)代，將環(huán)境權(quán)作為公民基本權(quán)利納入《憲法》是對生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展和深化。第二，環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)急需保護(hù)的基本人權(quán)，將環(huán)境權(quán)放在第二章，能使環(huán)境權(quán)的基本人權(quán)屬性得以充分發(fā)揮，能夠從憲法基本權(quán)利推導(dǎo)出的請求權(quán)得到高度重視，權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利的救濟(jì)程序得到系統(tǒng)化立法支持。第三，“公民環(huán)境權(quán)+環(huán)境基本國策+程序性權(quán)利”的內(nèi)容設(shè)計(jì)模式細(xì)致全面。在《憲法》中明確規(guī)定公民對環(huán)境享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障了民眾有參與環(huán)境決策的機(jī)會，在賦予公民環(huán)境權(quán)的同時(shí)規(guī)定國家義務(wù)，用權(quán)利制約權(quán)力，使得公民環(huán)境權(quán)得以良好實(shí)施。