新余市節(jié)能減排財政政策綜合示范典型經(jīng)驗及成效

儲誠山，劉伯霞

(1.天津社會科學(xué)院 城市經(jīng)濟(jì)研究所，天津300191；2.甘肅社會科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)所，甘肅 蘭州100732)

2011年到2014年，財政部和國家發(fā)改委前后實施了3批30個城市的 “節(jié)能減排財政政策綜合示范市建設(shè)（以下簡稱：示范市）”，其目的是推動城市高質(zhì)量發(fā)展。江西省新余市，為國家第一批8個示范市之一。

一、新余市基本概況以及示范市建設(shè)狀況

新余是位于江西省西部的新興工業(yè)城市，全市人口115萬，面積3178平方公里，工業(yè)化率達(dá)50.4%，城市化率達(dá)70.01%。2018年地區(qū)生產(chǎn)總值1027.34億元，財政總收入144.25億元。

在示范市建設(shè)過程中，新余市堅持節(jié)能減排與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合；堅持政府推動與機(jī)制創(chuàng)新相結(jié)合；堅持重點突破與整體推進(jìn)相結(jié)合；堅持政策激勵與目標(biāo)約束相結(jié)合。示范項目方面，共實施袁河綠色低碳工業(yè)平臺、智能微電網(wǎng)項目等7個典型項目和47個現(xiàn)有政策類項目，累計完成投資202.98億元。通過示范市建設(shè)，新余市城市環(huán)境質(zhì)量大為改善、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級成效顯著，有力地推動了新余市高質(zhì)量發(fā)展。

二、典型經(jīng)驗及亮點

（一）高位推動、精準(zhǔn)發(fā)力

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和政策保障。成立領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，常務(wù)副市長兼任辦公室主任，政府副秘書長為辦公室專職副主任，增設(shè)了一個有6個全額撥款編制的事業(yè)單位作為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室辦事機(jī)構(gòu)，全力協(xié)調(diào)示范市建設(shè)工作開展。

2.在工作中，強(qiáng)化任務(wù)分解及責(zé)任考核，加強(qiáng)項目管理。制定項目管理辦法，明確典型示范項目的投資額、建設(shè)內(nèi)容、完成時間、責(zé)任單位、中央資金獎勵額度、項目檔案資料歸檔要求等。實行項目督辦檢查制度和項目建設(shè)情況通報制度，每個季度督導(dǎo)通報一次。

（二）構(gòu)建節(jié)約集約的資源能源利用體系

1.推進(jìn)節(jié)能降耗。加強(qiáng)能源消費總量和強(qiáng)度控制，健全節(jié)能統(tǒng)計、監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格節(jié)能考核和問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格能耗準(zhǔn)入機(jī)制。實施節(jié)約能源重點工程，加強(qiáng)工業(yè)鍋爐節(jié)能改造和更新、新鋼脫硫、余熱余壓回收利用、熱電聯(lián)產(chǎn)和電機(jī)系統(tǒng)節(jié)能改造等項目，建成垃圾焚燒發(fā)電項目，推行節(jié)能發(fā)電調(diào)度、電力需求側(cè)管理、合同能源管理等節(jié)能機(jī)制。強(qiáng)化城市公共機(jī)構(gòu)辦公場所等能源使用定額標(biāo)準(zhǔn)和效能標(biāo)準(zhǔn)，并對實施情況進(jìn)行監(jiān)督，優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，大力淘汰老舊汽車和黃標(biāo)車等。

2.嚴(yán)格水資源管理和水環(huán)境保護(hù)。實行最嚴(yán)格的水資源和土地管理制度，將水資源管理的水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線等“三條紅線”指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系。加強(qiáng)水環(huán)境管理，以仙女湖、孔目江、袁河、袁惠渠等河道為重點，開展水環(huán)境綜合整治、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、入河排污口整治多項工程措施。集約利用土地，推進(jìn)項目入園和標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)等土地綜合利用措施。

（三）節(jié)能減排與精準(zhǔn)扶貧協(xié)同推進(jìn)

將節(jié)能減排與貧困區(qū)縣的貧困人口扶貧脫貧緊密聯(lián)系，以節(jié)能減排示范帶動扶貧脫貧，通過農(nóng)村環(huán)保設(shè)施建設(shè)、光伏扶貧、生態(tài)補(bǔ)償脫貧等多種措施，幫助貧困戶脫貧，減少農(nóng)牧民生產(chǎn)活動對生態(tài)環(huán)境的破壞。補(bǔ)齊貧困村設(shè)施短板，推進(jìn)貧困村（組）城鄉(xiāng)供水一體化、排水溝疏通、污水管網(wǎng)鋪設(shè)、垃圾清理和污水治理、“三房”拆除、村莊整治和公廁戶廁改造。2018年完成了9個貧困村的環(huán)境設(shè)施建設(shè)任務(wù)，建成4個縣級集中式光伏電站；完成34個貧困村光伏擴(kuò)面工程，建成140個村級光伏扶貧電站，關(guān)聯(lián)貧困戶2855戶。

（四）以拆“三房”建“三園”促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

為貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號）文件精神和全省農(nóng)村工作會議、全省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作會議要求，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，打造“整潔美麗、和諧宜居”的新農(nóng)村。2018年在全市范圍內(nèi)啟動了農(nóng)村拆“三房(空心房、違章房、危舊房)”建“三園(在空閑地上建果園、菜園、花園)”工作，將拆“三房”與土地增減掛結(jié)合，將拆除與建設(shè)、保護(hù)利用相結(jié)合，不斷完善村莊道路、供水、垃圾和污水治理、農(nóng)村衛(wèi)生改廁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面推進(jìn)村鎮(zhèn)環(huán)境整治。截至2018年12月31日，全市已拆 “三房”16.42萬棟（戶），拆除面積846.09萬平方米；改造1.50萬棟（戶），改造面積138.07萬平方米；已建“三園”面積111.35萬平方米。在拆“三房”過程中，實現(xiàn)了干群關(guān)系零糾紛、市級以上零上訪、安全生產(chǎn)零事故、新聞媒體零負(fù)面的“四零”目標(biāo)。《人民日報》《中國政協(xié)報》等中央媒體對此項工作進(jìn)行了大量宣傳報道，在拆除過程中先后出臺的11項方法、10個注意事項全部編印成書，并被國家住建部、上海、山東、湖南、湖北以及省內(nèi)各兄弟地市悉數(shù)借鑒。

（五）多措并舉建立綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系

在工作中，一是以項目為抓手，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，創(chuàng)新招商理念。對于鋼鐵等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，做好做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈文章，全力推動舊動能煥發(fā)新機(jī)的工作。經(jīng)過多輪篩選論證，最終選擇光電信息產(chǎn)業(yè)作為重點培育的新動能。二是嚴(yán)把進(jìn)出關(guān)口，保障新動能。嚴(yán)守生態(tài)紅線，嚴(yán)控“兩高一資”行業(yè)，堅決把住新增產(chǎn)能進(jìn)口，積極疏通落后產(chǎn)能出口，以此倒逼經(jīng)濟(jì)增長模式的改變，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能只增不減。同時，積極淘汰落后產(chǎn)能，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。四是以科技為動力，激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力。以人才引進(jìn)培養(yǎng)、科技創(chuàng)新平臺建設(shè)、自主創(chuàng)新能力提升為主抓手，不斷提升科技創(chuàng)新能力，實現(xiàn)了由“新余制造”向“新余智造”的轉(zhuǎn)變。

三、示范市建設(shè)推動新余市高質(zhì)量發(fā)展

（一）經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展軌道

1.經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)步增長。地區(qū)生產(chǎn)總值從2010年的631.22億元增長到2017年的1108.51億元。按可比價計算，從2010年的631.22億元增長到2017年的1121.71億元7年間增長了77.01%，年遞增8.5%（見圖1）。

圖1 新余市2010—2017年地區(qū)生產(chǎn)總值變化圖（現(xiàn)價）

2.資源和能源利用效率顯著提升，單位GDP能耗穩(wěn)步下降。按可比價計算，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗從2010年的1.4083噸標(biāo)煤下降到2017年的0.8624噸標(biāo)煤，累計下降31.84%，年遞減6.77%。單位GDP水耗持續(xù)漸少。按可比價計算，萬元地區(qū)生產(chǎn)總值新鮮水耗從2010年的8.46噸下降到2017年的4.84噸，累計下降42.79%，年遞減7.67%（見圖2、3）。

圖2 2010—2017年單位GDP能耗變化圖

圖3 2010—2017年單位GDP新鮮水耗變化圖

單位GDP污染物排放大幅度漸少。按可比價計算，億元地區(qū)生產(chǎn)總值的主要污染物排放都大幅下降。其中，單位GDP二氧化硫排放量下降了59.12%（見表1）。

3.三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化明顯。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第二產(chǎn)業(yè)占比從2010年的63.90%下降到2017年的50.40%；第三產(chǎn)業(yè)從2010年的30.10%增加到2017年的43.60%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化明顯。農(nóng)業(yè)方面，逐漸從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。特色果業(yè)種植面積超過28萬畝，實現(xiàn)銷售收入135億元。新余蜜橘、高產(chǎn)油茶、苧麻夏布等綠色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品品牌知名度逐步擴(kuò)大。工業(yè)方面，從過去的“一鋼獨大”到鋼鐵、新能源、光電信息、裝備制造為主導(dǎo)“4+X”產(chǎn)業(yè)布局的跨越轉(zhuǎn)型發(fā)展，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達(dá)452戶。服務(wù)業(yè)方面，從“自給自足”向消費性、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從無到有，居家和社區(qū)養(yǎng)老改革試點工作全面推開，“頤養(yǎng)之家”實現(xiàn)全覆蓋。

4.中高端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)增長明顯。傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提升。以節(jié)能減排中央獎勵資金，引導(dǎo)新鋼公司和江西賽維等企業(yè)的技術(shù)改造和研發(fā)。新鋼公司通過致力于技術(shù)改造提升，調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、加大科技投入來提升產(chǎn)品品質(zhì)。在面對整個行業(yè)下滑的大環(huán)境下，到2016年5月份實現(xiàn)扭虧，2018年前9個月實現(xiàn)凈利潤39.48億元。賽維公司硅料廠冷氫化改造后，單線產(chǎn)量超過原來產(chǎn)能的兩倍，新型高效多晶硅片M3、M4，平均轉(zhuǎn)換效率達(dá)17.6—18.5%，產(chǎn)品性能指標(biāo)達(dá)到世界先進(jìn)水平。

新興產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長。按照集群發(fā)展思路，通過引進(jìn)和培育產(chǎn)業(yè)龍頭和上下游配套企業(yè)，鋰電、手機(jī)觸控和LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。本一科技、軒冉科技、木林森公司等數(shù)十家上下游企業(yè)18家在下村工業(yè)基地形成集聚，產(chǎn)業(yè)鏈條逐步完善，產(chǎn)業(yè)集群逐步形成，發(fā)展勢頭日趨強(qiáng)勁。

（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效斐然

實施重大生態(tài)修復(fù)工程，建立完整的區(qū)域生態(tài)屏障。通過實施國土增綠和護(hù)綠工程、“五山”生態(tài)環(huán)境修復(fù)和濕地和森林公園保護(hù)及建設(shè)等生態(tài)修復(fù)工程，共劃定國家和省級生態(tài)公益林79萬畝，完成造林面積65萬畝，撫育更新面積37萬畝，礦山復(fù)綠面積600畝，新建和改造各類公園12座。截至2018年底，全市森林覆蓋率達(dá)51.37%，區(qū)域生態(tài)功能區(qū)保護(hù)有效提升，并逐步建立起完整的區(qū)域生態(tài)屏障。

開展環(huán)境污染綜合整治，天更藍(lán)水更清。先后組織了 “清河行動”“凈水凈空凈土行動”“消滅劣V類水行動”“水源地生態(tài)保護(hù)行動”“鄱陽湖流域生態(tài)環(huán)境專項整治”“保家行動”“藍(lán)天行動”等多項環(huán)境治理專項活動，大氣、水、土環(huán)境質(zhì)量不斷改善。近年來，新余市空氣優(yōu)良天數(shù)均在300天以上，其中2018年達(dá)到343天，優(yōu)良天氣比例達(dá)到94%；孔目江沿線6個河流斷面水質(zhì)全部在Ⅲ類以上，其中平川、浮橋、下蔣家斷面為Ⅱ類水質(zhì)，孔目江江口、羅坊、水西為Ⅲ類水質(zhì)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，建設(shè)生態(tài)宜居城市。積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，通過“拆三房、建三園”“廁所革命”“城鄉(xiāng)垃圾轉(zhuǎn)運體系建設(shè)”“城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)”等工作，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治，構(gòu)建起美麗鄉(xiāng)村新格局，打造了樟排線羅坊十里荷鄉(xiāng)觀光片、新良線田園風(fēng)光片、分安線生態(tài)新村片、環(huán)仙女湖休閑旅游片等“三線四片”和良山鎮(zhèn)、羅坊鎮(zhèn)、鈐山鎮(zhèn)、九龍山鄉(xiāng)等4個國家級美麗示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，省級鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建比例達(dá)96.4%；通過實施濕地保護(hù)、百萬樹木進(jìn)城入院、城區(qū)綠化改造等工程，涌現(xiàn)出一批省級園林化單位，建成了一批特色鮮明、景色優(yōu)美的住宅小區(qū)、景觀大道、公園和廣場。截至2018年底，全市擁有公園52座、面積997公頃，城市建成區(qū)綠地率達(dá)到47.67%，形成了森林走進(jìn)城市、城市擁抱森林的格局。

（三）軍民融合為新時代可持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展提供支撐

秉承“軍民并重、軍民融合”的發(fā)展方針，大力發(fā)展軍民兩用技術(shù)和軍民兩用產(chǎn)業(yè)，建設(shè)軍民融合、寓軍于民的科技創(chuàng)新體系，為新時代可持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展提供支撐。2017年，新余市一個基地（高新技術(shù)開發(fā)區(qū)軍民融合智能裝備制造產(chǎn)業(yè)基地）及6家企業(yè)（江西新余國科科技股份有限公司、新余鋼鐵股份有限公司、江西長林科技有限公司、新余綠洲橡塑有限公司、江西寶順昌特種合金制造有限公司、江西長興磁性材料股份有限公司）被認(rèn)定為江西省第一批軍民融合產(chǎn)業(yè)基地和軍民融合企業(yè)。6家企業(yè)中，新余國科最具典型和代表性。新余國科由江西鋼絲廠成功轉(zhuǎn)型而成，發(fā)展成為國內(nèi)人工影響天氣行業(yè)的龍頭企業(yè)，自主研發(fā)生產(chǎn)和應(yīng)用推廣的軍民融合系列產(chǎn)品主要有：人工影響天氣作業(yè)指揮系統(tǒng)、有害氣體監(jiān)測系統(tǒng)、城市積水監(jiān)測系統(tǒng)、遠(yuǎn)程煙爐控制系統(tǒng)、太陽能無人艇水體監(jiān)測系統(tǒng)等。這些民用系列高新技術(shù)產(chǎn)品，廣泛應(yīng)用于我國氣象環(huán)境領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，為我國生態(tài)文明建設(shè)作出積極貢獻(xiàn)，也為新余市創(chuàng)新發(fā)展提供了強(qiáng)大的戰(zhàn)略支撐。

表1 2010—2017年單位GDP主要污染物排放量 (單位:噸/億元)

（四）生態(tài)文明制度體系逐步形成

積極探索生態(tài)文明建設(shè)制度改革創(chuàng)新，全力打造生態(tài)文明建設(shè)“新余樣板”，建立完善國土空間開發(fā)與管制制度、招商選資項目預(yù)審制、山水林田湖草保護(hù)修復(fù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)文明建設(shè)市場化機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)文明考核制度體系等九項制度機(jī)制，不斷夯實生態(tài)文明建設(shè)的四梁八柱，初步構(gòu)建起完整的生態(tài)文明制度體系。