面向用戶需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型研究

蔡盈芳/國(guó)家檔案局

李子林 虞香群/中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、教育部、公安部、民政部等10部委《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)的實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)[2016]23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），要求重點(diǎn)結(jié)合面向公民服務(wù)領(lǐng)域，基層群眾的“辦證多、辦事難”、群眾辦事材料重復(fù)提交、往返跑路等現(xiàn)實(shí)困難，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)打破信息孤島，促進(jìn)信息流轉(zhuǎn)與共享，服務(wù)于政府業(yè)務(wù)效能和社會(huì)治理能力的提升。政務(wù)檔案信息指已歸檔或納入檔案管理范疇的政務(wù)信息資源。本文將圍繞政府公共服務(wù)中的具體事項(xiàng)展開對(duì)政務(wù)檔案信息的研究，基于網(wǎng)絡(luò)調(diào)研數(shù)據(jù)，梳理各類用戶參與政務(wù)活動(dòng)具體事項(xiàng)，提出面向用戶需求搭建政務(wù)檔案信息整合與利用概念模型的思路，旨在為信息惠民工程實(shí)施背景下各類信息資源全面、合理、深度的應(yīng)用與挖掘提供補(bǔ)充與參考。

1 政務(wù)檔案信息整合與利用研究現(xiàn)狀

在參考當(dāng)前學(xué)界對(duì)信息資源整合[1]、政府信息資源整合[2][3]、電子政務(wù)環(huán)境下檔案資源整合[4]定義的基礎(chǔ)上，總結(jié)得出政務(wù)檔案信息整合是指基于一定統(tǒng)籌和組織規(guī)范，采取先進(jìn)的管理方法和數(shù)據(jù)處理技術(shù)，以業(yè)務(wù)服務(wù)和利用需求為導(dǎo)向?qū)Ψ稚⒃诟黝愓畽C(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的已歸檔或納入檔案管理范疇的政務(wù)信息資源進(jìn)行收集、整理、組織，實(shí)現(xiàn)其相互滲透與高度協(xié)同，最終能夠最大限度地開發(fā)利用政務(wù)檔案信息的過(guò)程。

當(dāng)前我國(guó)政務(wù)檔案信息整合與利用的研究主要集中在以下方面：第一，檔案資源整合方式、模式及內(nèi)容研究。支持政務(wù)協(xié)同的整合模式、嵌入業(yè)務(wù)前端的整合方法[5]；按照主題維度實(shí)行檔案資源優(yōu)先級(jí)整合[6]；基于SOA的跨平臺(tái)、異構(gòu)數(shù)字檔案資源整合模式[7]。第二，電子政務(wù)環(huán)境下檔案資源整合方面的研究。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)建立統(tǒng)一的信息交換與共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)、資源、管理、服務(wù)等4個(gè)層面的整合與共享[8]。宏觀（國(guó)家層面上的檔案信息資源的整合共享平臺(tái)）、中觀（區(qū)域范圍內(nèi)的檔案的整合共享）和微觀（文檔一體化管理、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、檔案交換的檔案資源整合共享）三個(gè)層級(jí)檔案資源的整合實(shí)現(xiàn)路徑[9]；“民生檔案資源的區(qū)域內(nèi)整合與共享”[10]。第三，政務(wù)檔案資源利用方面的研究。政府網(wǎng)站是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府信息公開利用的最好平臺(tái)[11]；在檔案館、圖書館設(shè)置政府信息公開查閱中心便利用戶獲取政府信息[12]；建立為民所需的檔案體系，搭建民生檔案資源共享平臺(tái)[13]。

綜上所述，多數(shù)學(xué)者研究的重點(diǎn)在于信息資源共享平臺(tái)的搭建上，從國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用嬉约拔⒂^層面，甚至是從主題方面去探討政務(wù)檔案資源的整合與共享。當(dāng)前我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)＋”環(huán)境下政務(wù)服務(wù)活動(dòng)以個(gè)人和法人為單位開展事項(xiàng)審批服務(wù)為主，即整體上是以個(gè)人、企業(yè)、政府等主體為單位開展服務(wù)，而學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域還尚未認(rèn)識(shí)到這一現(xiàn)實(shí)特殊性。信息資源管理、檔案管理領(lǐng)域鮮少有以用戶群為單位對(duì)信息資源、檔案資源進(jìn)行整合共享的研究。本文將立足各類用戶在政務(wù)辦事事項(xiàng)中的實(shí)際需要，將與各類用戶辦事有關(guān)的政務(wù)檔案資源進(jìn)行整合與共享，一方面可以極大提高各主體政務(wù)服務(wù)辦事效率，另一方面通過(guò)對(duì)各類用戶政務(wù)檔案的整合，可為各用戶群提供更具針對(duì)性的檔案信息服務(wù)。通過(guò)對(duì)貫穿各類用戶生命周期的檔案信息進(jìn)行整合的方式，逐步形成各類用戶在政務(wù)服務(wù)活動(dòng)中的全記錄。

2 面向用戶需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型設(shè)計(jì)

2.1 模型設(shè)計(jì)思路

面向用戶需求的政務(wù)檔案信息資源整合利用模型是指導(dǎo)政務(wù)檔案信息資源整合利用實(shí)踐開展的概念模型，為政務(wù)檔案信息資源整合與利用提供新的操作思路和實(shí)現(xiàn)路徑。最前端是政務(wù)檔案信息利用整合層，以公民、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)三類用戶在政務(wù)服務(wù)活動(dòng)過(guò)程中對(duì)政務(wù)檔案的查詢和利用需求為內(nèi)核，將用戶需求與政務(wù)事項(xiàng)關(guān)聯(lián)作為政務(wù)信息利用整合的線索。最末端是政務(wù)檔案信息產(chǎn)生層，識(shí)別政務(wù)檔案信息產(chǎn)生及存儲(chǔ)的政府各機(jī)構(gòu)。中間端是政務(wù)檔案信息組織層，對(duì)分散在各政府機(jī)構(gòu)的政務(wù)檔案信息按照“用戶需求—政務(wù)事項(xiàng)”進(jìn)行組織、整合并提供利用。

2.2 模型的主要特點(diǎn)

2.2.1 從用戶需求出發(fā)，厘清政務(wù)檔案內(nèi)容

面向用戶需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型是指以公民、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)在政務(wù)辦事事項(xiàng)中所需的政務(wù)檔案為導(dǎo)向，分析公民、企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)在政務(wù)服務(wù)活動(dòng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)所需利用的政務(wù)檔案類別作為整合的。例如公民個(gè)人在辦理服務(wù)事項(xiàng)時(shí)所需要的生育檔案、學(xué)業(yè)檔案、就業(yè)檔案、婚姻檔案、社會(huì)福利檔案、房地產(chǎn)檔案、工商登記檔案等，企業(yè)在日常運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所需的有關(guān)政策法規(guī)檔案、工商登記檔案、稅務(wù)服務(wù)檔案、資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)檔案、法律事務(wù)檔案等政務(wù)檔案，政府機(jī)構(gòu)在提供政務(wù)服務(wù)活動(dòng)過(guò)程重所需的相關(guān)政策法規(guī)檔案、人事任免檔案、財(cái)政審計(jì)檔案、政府權(quán)力清單、社會(huì)公共服務(wù)檔案等。從用戶需求出發(fā)，圍繞“用戶—事項(xiàng)—檔案”線索，將各類用戶所需的檔案按照一定的技術(shù)、規(guī)則與方法進(jìn)行組織、關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)有效的整合與利用。這在一方面有利于減少個(gè)人、企業(yè)、政府在辦理政務(wù)服務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)中提供材料的數(shù)量，除去不必要之程序，可達(dá)到提高辦事效率之目的，在另一方面也可極大程度提高行政機(jī)關(guān)的政務(wù)服務(wù)效率，滿足各主體的需要，同時(shí)也在最大限度上實(shí)現(xiàn)資源的共享與利用。

2.2.2 遍歷個(gè)人生命歷程，關(guān)聯(lián)政務(wù)檔案資源

鑒于個(gè)人作為政務(wù)服務(wù)活動(dòng)的核心參與主體，參考從主體需求出發(fā)的政務(wù)檔案整合利用思路，搭建基于公民生命歷程的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)概念模型，以此為后期基于主體需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型的設(shè)計(jì)夯實(shí)基礎(chǔ)?；诠裆鼩v程的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)模型即指以公民作為導(dǎo)向，以公民參與的政務(wù)活動(dòng)為內(nèi)核搭建的實(shí)體關(guān)系模型。本研究將公民的生命歷程定義為從公民出生至死亡的整個(gè)過(guò)程。在對(duì)現(xiàn)有省級(jí)政府的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)APP進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，將與公民的各個(gè)生命階段如出生、結(jié)婚、生育、創(chuàng)業(yè)、住房、交通、醫(yī)療、退休、死亡等相關(guān)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行梳理和分類、匯總后，引入本體理論對(duì)以公民為核心的各類政務(wù)服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行描摹，降維、簡(jiǎn)化呈現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)背景下貫穿我國(guó)公民全生命周期的政務(wù)服務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)，為后期政務(wù)檔案信息資源的關(guān)聯(lián)和歸集明確服務(wù)主體和服務(wù)目標(biāo)。

2.2.3 緊貼法人活動(dòng)事項(xiàng)，歸集政務(wù)檔案資源

鑒于企業(yè)作為政務(wù)服務(wù)活動(dòng)的另一核心用戶，參考滿足用戶需求的政務(wù)檔案整合利用思路，本文提出搭建基于法人活動(dòng)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)概念模型，與基于公民生命歷程的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)概念模型一并組成面向用戶需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型的前期政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)模型，為后期政務(wù)檔案資源的關(guān)聯(lián)提供映射要素。基于法人活動(dòng)的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)概念模型是指以法人作為導(dǎo)向，以法人參與的政務(wù)活動(dòng)為內(nèi)涵搭建的實(shí)體關(guān)系模型。在對(duì)現(xiàn)有省級(jí)政務(wù)的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理等活動(dòng)中所需利用的歸檔政務(wù)信息進(jìn)行歸納與總結(jié)；根據(jù)黨政機(jī)關(guān)的立法、審批、公共服務(wù)等職能活動(dòng)進(jìn)行建模，梳理政務(wù)辦理流程各環(huán)節(jié)中對(duì)應(yīng)的政務(wù)檔案信息資源，了解其職能活動(dòng)對(duì)政務(wù)檔案信息利用需求。

3 面向用戶需求的政務(wù)檔案信息整合利用模型實(shí)現(xiàn)步驟

3.1 描繪面向用戶的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)概念模型

本文立足我國(guó)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況，從我國(guó)東部、中部、西部城市中各選出1-2個(gè)省份，分別為北京、上海、浙江、廣東、江西、山西、安徽、廣西、遼寧9個(gè)省份（含直轄市），對(duì)所選省份的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)和縣級(jí)市的政務(wù)服務(wù)APP進(jìn)行調(diào)研，梳理并總結(jié)公民、法人主要參與的政務(wù)服務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)，篩除重復(fù)、類似的辦理事項(xiàng)，得到各類用戶主要參與的政務(wù)一級(jí)主題服務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)，二級(jí)主題服務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)。以基于公民生命歷程的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)概念模型為例，經(jīng)分析處理后，總結(jié)出公民主要參與的政務(wù)一級(jí)主題服務(wù)活動(dòng)30項(xiàng)，二級(jí)主題服務(wù)活動(dòng)116項(xiàng)，主要有：職業(yè)資格、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、戶籍人口、出入境、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生育收養(yǎng)、文化體育、新聞廣電出版、科技創(chuàng)新、婚姻、福利救助、退伍兵役、社會(huì)組織、人力資源、社會(huì)保障、旅游服務(wù)、交通運(yùn)輸、環(huán)保氣候、工商監(jiān)管、司法公證、規(guī)劃測(cè)繪、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政稅務(wù)、民族宗教、外事僑務(wù)、農(nóng)林牧漁、住房、公安、死亡殯葬等30項(xiàng)服務(wù)事項(xiàng)。按照公民生命歷程階段對(duì)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行分類與匹配，形成以公民生命歷程為核心的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)概念模型。

3.2 關(guān)聯(lián)用戶相關(guān)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)與政務(wù)檔案信息

當(dāng)前，我國(guó)政務(wù)檔案信息整合多以區(qū)域性整合為主，針對(duì)性差，難以適應(yīng)“放管服”改革背景下公民、企業(yè)、政府等主體對(duì)政務(wù)檔案信息的利用需求。本研究在引入本體理論的基礎(chǔ)上，探尋公民、企業(yè)、政府等不同類型用戶參與政務(wù)服務(wù)產(chǎn)生及所需的政務(wù)檔案資源，以公民生命歷程、企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事項(xiàng)為本體，展開政務(wù)檔案信息的整合與關(guān)聯(lián)，構(gòu)建政務(wù)檔案信息整合利用模型。在遍歷國(guó)內(nèi)各省份的政府政務(wù)服務(wù)網(wǎng)或各政府政務(wù)服務(wù)APP基礎(chǔ)上，梳理并總結(jié)各類用戶主要參與的政務(wù)服務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)、活動(dòng)開展所需及產(chǎn)生的檔案以及檔案信息的來(lái)源單位，了解和掌握各類用戶在政務(wù)服務(wù)活動(dòng)中所需的政務(wù)檔案信息資源，概括和總結(jié)各類用戶所需的政務(wù)檔案信息存儲(chǔ)所在地。以公民用戶需求為例，在以公民生命歷程為核心的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)概念模型中呈現(xiàn)公民在參與活動(dòng)中產(chǎn)生或所需的政務(wù)檔案信息類別，大致包括：職業(yè)資格證書、技術(shù)職稱、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、生產(chǎn)許可、稅務(wù)證明、戶籍證明、學(xué)歷證書、健康證明、出生證明、結(jié)婚證、房屋證明、銀行證明、稅務(wù)證明、駕駛證、社保繳費(fèi)證明、無(wú)犯罪記錄證明、審查意見、申請(qǐng)表、身份證明等各種政務(wù)檔案信息。通過(guò)實(shí)地調(diào)研和網(wǎng)絡(luò)調(diào)查了解各類政務(wù)檔案信息的來(lái)源和存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，將這些分散在各地如各機(jī)構(gòu)檔案館、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、共享數(shù)據(jù)平臺(tái)、人口庫(kù)、電子證照庫(kù)、法人庫(kù)等與各主體相關(guān)的政務(wù)檔案信息利用先進(jìn)的信息技術(shù)進(jìn)行整合，運(yùn)用數(shù)據(jù)清洗技術(shù)進(jìn)行檔案信息資源的預(yù)處理后將其存入主體政務(wù)檔案信息共享庫(kù)。在面向用戶的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)概念模型基礎(chǔ)上，構(gòu)建“公民、法人（企業(yè)、政府）—政務(wù)服務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)—檔案信息”關(guān)聯(lián)，建立貫穿公民生命歷程與法人活動(dòng)過(guò)程的政務(wù)服務(wù)活動(dòng)與檔案信息的映射關(guān)系，把相關(guān)的檔案信息進(jìn)行串聯(lián)，形成全面、關(guān)聯(lián)度高的公民、企業(yè)、政府政務(wù)檔案信息鏈。

3.3 搭建面向用戶需求的政務(wù)檔案信息共享利用平臺(tái)

在對(duì)公民、企業(yè)、政府用戶參與政務(wù)服務(wù)活動(dòng)所需及產(chǎn)生的政務(wù)檔案信息的類別和來(lái)源情況進(jìn)行調(diào)研和分析基礎(chǔ)上，本文提出搭建面向用戶需求的政務(wù)檔案信息共享利用平臺(tái)。該平臺(tái)主要面向公民、法人機(jī)構(gòu)兩大類用戶。在前期的政務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)概念模型的基礎(chǔ)上，將分散在各類政府機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的已歸檔或納入檔案管理范疇的政務(wù)信息資源，利用相關(guān)的信息技術(shù)進(jìn)行收集、整理、組織，實(shí)現(xiàn)其相互滲透與高度協(xié)同，將相關(guān)的政務(wù)檔案資源串聯(lián)起來(lái)，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享和利用。另外，該平臺(tái)主要由三大模塊構(gòu)成，即：政務(wù)服務(wù)活動(dòng)映射模塊（公民+法人）、政務(wù)檔案資源整合模塊、政務(wù)檔案資源服務(wù)模塊構(gòu)成。

公民+法人的政務(wù)服務(wù)活動(dòng)映射模塊位于最底層，主要包括公民/法人政務(wù)服務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)和活動(dòng)中產(chǎn)生/需要的政務(wù)檔案信息兩個(gè)組成部分；政務(wù)檔案資源整合模塊的主要任務(wù)是以公民/法人政務(wù)服務(wù)活動(dòng)映射模塊的成果為參考依據(jù)，對(duì)分散在政府各部門或業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的已歸檔或?qū)儆跉w檔范疇的與公民/法人相關(guān)的政務(wù)檔案信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)和整合。首先對(duì)整合在一起的政務(wù)檔案資源進(jìn)行預(yù)處理，形成公民/法人政務(wù)檔案信息庫(kù)，并利用相關(guān)的技術(shù)對(duì)公民/法人政務(wù)檔案信息庫(kù)的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理后形成公民/法人政務(wù)檔案信息共享庫(kù)。政務(wù)檔案信息資源服務(wù)模塊位于最頂層，主要完成政務(wù)信息資源的共享和利用職能。公民/法人政務(wù)檔案信息共享利用主要通過(guò)具體的信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)。在公民/法人政務(wù)檔案信息整合的基礎(chǔ)上，充分利用軟件工程法，進(jìn)行設(shè)置共享利用平臺(tái)功能服務(wù)模塊，實(shí)現(xiàn)公民/法人政務(wù)檔案信息在最大范圍和最大限度上的共享與利用。