日本警察管理體制對(duì)我國(guó)人民警察分類管理的啟示*

程 婧

江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031

一、日本警察管理體制演進(jìn)及主要特征

（一）日本近代警察管理體制演進(jìn)歷程

從日本警察創(chuàng)立之時(shí)到現(xiàn)在，其管理體制經(jīng)歷了從最初創(chuàng)立時(shí)的集中體制，到二戰(zhàn)后調(diào)整自治的管理體制，到條塊結(jié)合的管理體制，再到新時(shí)期注重集中統(tǒng)一管理體制的演變過(guò)程。

初創(chuàng)時(shí)期。隨著近代社會(huì)發(fā)展，日本警察管理體制也在變化和發(fā)展，基本上具備了相對(duì)的獨(dú)立保護(hù)國(guó)民、維護(hù)安全秩序的職能。自日本近代警察制度創(chuàng)始人川路利良提出“以警治國(guó)”思想后，日本逐漸開(kāi)始摸索近代警察制度建設(shè)，主要借鑒歐洲大陸如德國(guó)、法國(guó)等大陸法系國(guó)家的警察制度和警察體制，并將之付諸于日本近代警務(wù)建設(shè)實(shí)踐。在中央設(shè)置了承擔(dān)日本全國(guó)警察管理的內(nèi)務(wù)省，在東京設(shè)置了負(fù)責(zé)東京警務(wù)管理的東京警視廳，并依據(jù)德法相關(guān)警務(wù)制度出臺(tái)了日本的《行政警察規(guī)則》，這一系列舉措標(biāo)志了日本近代警察的正式誕生。

改革時(shí)期。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，日本社會(huì)被美國(guó)全面占領(lǐng)和接管，警務(wù)體制方面也開(kāi)始了美國(guó)主導(dǎo)下的日本警政改革，隨著《日本警察法》1947 年12 月8 日頒布、1948年3 月7 日開(kāi)始實(shí)施，日本逐步建立起了以地方自治、分權(quán)制衡為主要特征的近代警務(wù)體制。在原有警務(wù)管理體制基礎(chǔ)上，建立了國(guó)家警察、地方警察和市町村自治體警察并存的近現(xiàn)代日本警察體制。

條塊結(jié)合。1947、1948年建立的警察管理體制，在其運(yùn)行過(guò)程中逐漸暴露出很多缺點(diǎn)，諸如警務(wù)效率不高、警務(wù)費(fèi)用支出過(guò)多、維護(hù)社會(huì)治安和民眾安全的警察核心職能不能充分體現(xiàn)，對(duì)警察制度改革的呼聲也日益增強(qiáng)，加之1952 年開(kāi)始美國(guó)結(jié)束了對(duì)日本的代管，日本逐漸開(kāi)始恢復(fù)自我管理，所以新一輪警務(wù)改革也再次蓄勢(shì)待發(fā)。1954 年7 月1 日，對(duì)舊警察法進(jìn)行了全面修改，并頒布了現(xiàn)行警察法，成立了警察廳，堅(jiān)持民主管理，堅(jiān)持地方自治，強(qiáng)調(diào)分權(quán)制度，確立條塊結(jié)合的警察管理體制。

統(tǒng)一管理。日本政府于2004 年6 月18 日對(duì)警察法進(jìn)行修訂。根據(jù)警察法修正案，日本國(guó)內(nèi)如果發(fā)生恐怖襲擊事件，國(guó)家警察廳有權(quán)直接指揮和調(diào)動(dòng)各都道府縣警察警力。如果掌握恐怖分子蹤跡和埋伏，警察廳也可以跳過(guò)都道府縣層級(jí)，直接指揮地方警力。

（二）警察管理機(jī)構(gòu)

按照警察法規(guī)定，日本警察體系構(gòu)成可以分為警察廳、大管區(qū)警察局、都道府縣警察本部和警察署。

國(guó)家警察廳。警察廳為中央警察機(jī)構(gòu)，是日本警察的最高行政機(jī)關(guān)，掌管全盤警察行政事務(wù)，最高領(lǐng)導(dǎo)是警察廳長(zhǎng)官。其主要職責(zé)為：警察制度編制，緊急狀態(tài)的處置對(duì)策計(jì)劃，警察通信裝備保障、大范圍的有組織的犯罪活動(dòng)的指導(dǎo)、警察隊(duì)伍犯罪統(tǒng)計(jì)和犯罪鑒別等警察事務(wù)的管理。

大管區(qū)警察局。警察廳在地方還設(shè)有7 個(gè)大管區(qū)警察局（為派出機(jī)構(gòu)）和兩個(gè)警察情報(bào)通信部（東京和北海道），大管區(qū)警察局和警察通信部代表警察廳對(duì)各都道府縣的警察機(jī)關(guān)實(shí)施具體的指揮和監(jiān)督工作。

警察本部。警察本部為地方警察機(jī)構(gòu)，其所轄的各都道府縣警察是日本警察的主體力量，處于各都道府縣公安委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)之下，各都道府縣的警察機(jī)構(gòu)均需接受各都道府縣公安委員會(huì)的指揮、監(jiān)督和管理。

警察本部最高長(zhǎng)官即本部長(zhǎng)的名稱由這三個(gè)層次來(lái)決定，東京稱為警視總監(jiān)，北海道為道警察本部長(zhǎng)，大阪府、京都和指定縣為府縣警察本部長(zhǎng)，其他為縣警察本部長(zhǎng)。警察本部駐扎于各自都道府縣行政中心城市，并根據(jù)所處城市的規(guī)模，來(lái)設(shè)立警察署或市警察部。警察本部一般內(nèi)設(shè)有警務(wù)部、交通部、地域部、警部備、總務(wù)部、刑事部、生活安全部等部門。

警察署。警視廳和警察本部下設(shè)警察署，警察署是日本警務(wù)工作的基層單位，日本全國(guó)有近1200 個(gè)警察署，根據(jù)其不同級(jí)別，分別相當(dāng)于我們的公安局、公安分局、派出所。警察署的主要工作是指揮、管理和監(jiān)督轄區(qū)域內(nèi)警務(wù)工作，包括監(jiān)督、管理轄區(qū)內(nèi)交番和駐在所的警務(wù)工作等。

（三）警銜的設(shè)置

日本警察實(shí)行警銜制度，警銜制度全國(guó)統(tǒng)一，警銜設(shè)置與職務(wù)、職級(jí)、工資待遇等有著明確的、規(guī)范清晰的對(duì)應(yīng)關(guān)系。日本警察實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的工資待遇和薪級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)應(yīng)相應(yīng)警銜，警察工資待遇根據(jù)其職務(wù)、警銜和工作年限等進(jìn)行相應(yīng)的分類和定級(jí)。根據(jù)《日本警察法》第62 條規(guī)定，日本警察警銜設(shè)置為九級(jí)，從低到高依次為巡查、巡查部長(zhǎng)、警部補(bǔ)、警部、警視、警視正、警視長(zhǎng)、警視監(jiān)和警視總監(jiān)。

（四）警察事權(quán)劃分

日本警察事權(quán)分為國(guó)家和地方兩大板塊。加強(qiáng)警察對(duì)國(guó)家事權(quán)的縱向管理力度，在隊(duì)伍管理、警務(wù)保障、執(zhí)法執(zhí)勤等方面，通過(guò)明確中央事權(quán)，分級(jí)釋放警察地方事權(quán)的管理權(quán)限，進(jìn)一步構(gòu)建合理高效的中央與地方之間條塊結(jié)合的共同分制的事權(quán)管理制度。

警察廳是中央警察機(jī)構(gòu)，總攬中央事權(quán)。警察廳承擔(dān)的中央事權(quán)主要包括：皇宮警務(wù)、國(guó)家安全犯罪偵查、國(guó)際警務(wù)合作、警衛(wèi)、刑事技術(shù)、信息通信技術(shù)、跨地區(qū)刑事犯罪偵查對(duì)策、全國(guó)統(tǒng)一的交通規(guī)則制定、統(tǒng)一管理警察機(jī)構(gòu)設(shè)置、警察教育培訓(xùn)、警務(wù)人員編制以及中高級(jí)警官的任命調(diào)動(dòng)等事權(quán)。此外，中央還要對(duì)都道府縣等地方警察提供警務(wù)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、相關(guān)財(cái)政支持以及警務(wù)監(jiān)督、警務(wù)支援等。

地方都道府縣警察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)地方事權(quán)。治安防控、刑事偵查、交通管理等以地方事權(quán)為主，中央負(fù)責(zé)指導(dǎo)、提供支援、進(jìn)行監(jiān)督。地方事權(quán)的具體處置依靠警視廳、警察本部、警察署、110 報(bào)警平臺(tái)、交番與駐在所以及拘留設(shè)施等。在條塊結(jié)合的分權(quán)制中，一些地方警察也承擔(dān)了警察的中央事權(quán)，并接受警察廳的統(tǒng)一管理和指揮。另外，國(guó)家地方共同負(fù)擔(dān)和提供警務(wù)保障。

（五）警察的教育體制

日本全國(guó)警察的教育培訓(xùn)為中央事權(quán)，中央財(cái)政提供全部經(jīng)費(fèi)，全額保障警察的培訓(xùn)費(fèi)用。警察培訓(xùn)的業(yè)務(wù)則是由警察廳下屬的警察大學(xué)、大管區(qū)下屬的警察學(xué)校以及各都道府縣的警察學(xué)校來(lái)分級(jí)進(jìn)行教育培訓(xùn)。警察廳管理皇宮警察本部（包括皇宮警察學(xué)校）、警察科學(xué)研究所和警察學(xué)院等3 個(gè)附屬機(jī)構(gòu)，警察學(xué)院不招收本科生，只做警察和警官培訓(xùn)。都道府縣警察學(xué)校負(fù)責(zé)所在地區(qū)的新警培訓(xùn)以及初級(jí)警官的晉升培訓(xùn)。另外，對(duì)中級(jí)警官的培訓(xùn)，則是由全國(guó)7 個(gè)大管區(qū)和東京、北海道等兩個(gè)警察情報(bào)通信部所設(shè)立的9 所警察學(xué)校來(lái)培訓(xùn)。

二、日本警察管理體制對(duì)我國(guó)人民警察分類的管理啟示

（一）我國(guó)人民警察分類管理的重要作用

現(xiàn)代警察隊(duì)伍的管理改革和建設(shè)的科學(xué)性和有效性得益于新公共管理學(xué)派的管理主義。由于現(xiàn)代社會(huì)的信息化迅速便捷，現(xiàn)代的警察隊(duì)伍管理和警務(wù)配置規(guī)劃必須以效率化為原則，分類管理和調(diào)遣已成為警察管理部門的重要工作，警察管理和警力配備中不能出現(xiàn)任何無(wú)效警力和負(fù)效警力，警察隊(duì)伍要以專業(yè)化為區(qū)分進(jìn)行分門別類管理，警務(wù)安排執(zhí)行嚴(yán)格的分班合作制度，警力分配時(shí)根據(jù)警察工作量作彈性變化等。這些舉措正是新公共管理學(xué)派的管理主義對(duì)警察分類管理改革的重要理論指導(dǎo)，而人民警察隊(duì)伍分類管理的科學(xué)實(shí)踐也將促進(jìn)新公共管理學(xué)派管理主義的理論發(fā)展和理論升華。新時(shí)代要積極作為，以對(duì)人民警察進(jìn)行分類管理為突破口，迎難而上、改革創(chuàng)新，來(lái)推進(jìn)警察現(xiàn)代化、提升警察戰(zhàn)斗力、警察職業(yè)生涯規(guī)劃科學(xué)化。

人民警察隊(duì)伍科學(xué)的分類管理和改革，是適應(yīng)時(shí)代新發(fā)展和人民新期待的必然要求，科學(xué)的分類管理可以激發(fā)公安隊(duì)伍生機(jī)活力、提升公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力，并有助于打造優(yōu)秀警察形象、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定；科學(xué)的分類管理能夠國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，可以推動(dòng)公安事業(yè)在新的歷史起點(diǎn)上開(kāi)創(chuàng)新局面、取得新發(fā)展；科學(xué)的分類管理能夠?yàn)槿娼ǔ尚】瞪鐣?huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局提供重要保障，服務(wù)于我國(guó)社會(huì)的繁榮穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。

（二）日本警察管理體制的相關(guān)啟示

日本是個(gè)犯罪率相對(duì)較低的國(guó)家，日本警察在維護(hù)社會(huì)安全和降低犯罪率等方面起到了重要的作用，日本警察管理體制在提升日本警察素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力方面也發(fā)揮著重要作用。通過(guò)對(duì)日本警察管理制度、管理文化的梳理，可以幫助我們深入了解日本警察文化生成的思想理念、構(gòu)建維度和社會(huì)價(jià)值，可以幫助我們更好地把握我國(guó)人民警察分類管理的實(shí)質(zhì)與規(guī)律性。

警察法設(shè)置方面的啟示。通過(guò)梳理近現(xiàn)代日本警察法的構(gòu)建歷程，以及其法理、法條等相關(guān)內(nèi)容，并對(duì)照日本社會(huì)管理體制，特別是對(duì)照警察管理體制進(jìn)行深入思考，總結(jié)其相關(guān)構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)，必將對(duì)新時(shí)代我國(guó)全面依法治國(guó)進(jìn)程中的警務(wù)管理和警務(wù)改革提供相應(yīng)的啟迪和啟示。

警察事權(quán)方面的啟示。日本警察事權(quán)劃分主要特點(diǎn)為“強(qiáng)化條線、突出重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面”。具體來(lái)看，隊(duì)伍管理方面，將機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、教育培訓(xùn)、中高級(jí)警官任免調(diào)動(dòng)等規(guī)定為中央事權(quán)，其余的相關(guān)人事管理權(quán)限則下放到地方都道府縣警察機(jī)關(guān)。另外，執(zhí)法執(zhí)勤、警務(wù)保障方面，則將與中央事權(quán)相關(guān)的警務(wù)保障規(guī)定為中央事權(quán)，其他則以地方事權(quán)為主，中央機(jī)關(guān)提供指一定的指導(dǎo)、監(jiān)督、支援。這種劃分方法，既能調(diào)動(dòng)地方警察積極性，也可發(fā)揮中央警察優(yōu)勢(shì)。我國(guó)在劃分人民警察事權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，借鑒日本經(jīng)驗(yàn)做法。

警銜設(shè)置方面的啟示。日本的警銜制度也與職務(wù)、職級(jí)、工資待遇掛鉤，并且有著層次清晰、明確規(guī)范的對(duì)應(yīng)關(guān)系。全國(guó)警察實(shí)行統(tǒng)一的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，工資待遇根據(jù)警銜、職務(wù)、工作年限等分類定級(jí)。這樣既暢通了指揮體系，也為擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的警察拓展了職業(yè)保障空間。我國(guó)應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)情，借鑒日本經(jīng)驗(yàn)做法，將編制管理與事權(quán)劃分統(tǒng)籌起來(lái)，建立有別于其他公務(wù)員的警察管理體系，充分發(fā)揮警銜對(duì)暢通指揮體系、拓展民警職業(yè)保障空間的調(diào)節(jié)作用，使人民警察的警銜制度與職務(wù)、職級(jí)、工資待遇更加匹配。

警察職位管理方面的啟示。以日本警務(wù)改革和隊(duì)伍建設(shè)對(duì)我國(guó)人民警察分類管理的相關(guān)啟示為參考，以我國(guó)人民警察分類管理框架設(shè)計(jì)和分類管理為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。具體來(lái)看，要建立人民警察分類管理制度，按照不同職位和職務(wù)序列分類進(jìn)行管理，并科學(xué)設(shè)置職數(shù)、職務(wù)的科學(xué)比例，實(shí)行職務(wù)、職級(jí)同步并行制度；要健全人民警察的統(tǒng)一的招錄機(jī)制，并分類進(jìn)行相應(yīng)培養(yǎng)，以適應(yīng)正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化警察隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)需求；完善人民警察的職業(yè)保障制度，建立符合警察職業(yè)特點(diǎn)的薪資待遇和相關(guān)保障服務(wù)體系，完善職業(yè)相關(guān)的津貼、補(bǔ)貼等配套政策，特別是要向基層一線傾斜，向危難險(xiǎn)重崗位傾斜。

女警管理體制方面的啟示。我們可以借鑒日本設(shè)置女警隊(duì)等方式，著力打造女警職業(yè)形象，提升女警職業(yè)自尊、職業(yè)自信、職業(yè)榮譽(yù)感。這就需要我們公安部門積極宣傳優(yōu)秀女警形象，如通過(guò)榜樣女警形象、熒幕女警形象、網(wǎng)絡(luò)女警形象等方式，突出女警所擁有的心思縝密、耐心沉穩(wěn)、良好溝通能力等優(yōu)秀素養(yǎng)，多元化、立體化地呈現(xiàn)優(yōu)秀女警形象，引導(dǎo)和打造我國(guó)特色優(yōu)秀女警隊(duì)伍。

警察教育培養(yǎng)方面的啟示。隨著新時(shí)期犯罪形態(tài)的發(fā)展變化，對(duì)人民警察的職業(yè)化和專業(yè)化的要求越來(lái)越迫切。要求我們能夠培養(yǎng)出職業(yè)素養(yǎng)較高、專業(yè)水平較高的全面發(fā)展的專業(yè)化、復(fù)合型警務(wù)人才，這成為當(dāng)前我國(guó)各級(jí)各類警察教育機(jī)構(gòu)和公安院校日益重要的課題。梳理日本警察教育體制建設(shè)，特別是要借鑒其培養(yǎng)對(duì)象分類安排、課程相關(guān)建設(shè)、人才培養(yǎng)方案等方面的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)警察培養(yǎng)提供了啟迪和借鑒，以培養(yǎng)出適合新時(shí)代發(fā)展的綜合型警務(wù)人才，使其能夠更好地服務(wù)于社會(huì)發(fā)展需要。