脫貧攻堅背景下宅基地退出中農(nóng)民權益保障實證研究

田靜婷　王東煜

摘 要 在我國農(nóng)村土地“三權分置”改革和宅基地改革中，保障農(nóng)民的核心權益，促進農(nóng)村土地集約利用、構建農(nóng)村基層脫貧長效機制是當前的主要任務。本文采取問卷調查和實地走訪的方式對當前農(nóng)村宅基地改革中農(nóng)民權益保護的問題進行實證分析，提出農(nóng)村宅基地退出存在的主要障礙因素為制度供給、補償收益和社會保障機制，通過推進農(nóng)村土地確權工作、構建農(nóng)村宅基地信息管理系統(tǒng)、細化農(nóng)村宅基地流轉的補償政策、設置宅基地補償協(xié)商環(huán)節(jié)、完善宅基地退出補償對象與范圍等措施為實現(xiàn)農(nóng)村基層的精準脫貧探索合理路徑。

關鍵詞 脫貧攻堅 宅基地退出 農(nóng)民權益保障

基金項目：陜西省科技廳軟科學項目《陜西省農(nóng)村土地流轉與農(nóng)民土地權益保障制度研究》（項目編號：2017KR M157）;陜西省法學會課題《 “三塊地”改革背景下陜西省農(nóng)村宅基地退出補償機制法律研究》（項目編號：20 19NDKT29）。

作者簡介：田靜婷，西北政法大學經(jīng)濟法學院副教授，博士，研究方向：土地法、制度經(jīng)濟學;王東煜，西北政法大學經(jīng)濟法學院2020級研究生。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.233

隨著精準脫貧工作的深入推進，我國農(nóng)村土地“三權分置”改革中的“三塊地”改革試點工作，已經(jīng)取得了階段性的成效。農(nóng)村宅基地制度的改革仍然是農(nóng)村土地改革的熱點問題，直接導致著農(nóng)村基層脫貧長效機制的建立。從現(xiàn)行農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)民權益的突出問題來看，主要集中體現(xiàn)在：當?shù)卮迕褚庠?、補助資金標準、二三產(chǎn)業(yè)的盈余收益問題等[1]。如何構建農(nóng)村基層脫貧長效機制，保障農(nóng)民的核心權益是落實脫貧攻堅工作的首要任務。

一、宅基地流轉下農(nóng)民權益保護的實證研究

筆者以陜西省西安市長安區(qū)長安唐村？中國農(nóng)業(yè)公園和海南省三亞市天涯區(qū)水蛟村這兩個貧困村為研究對象，從實際出發(fā)分析陜西關中地區(qū)宅基地退出制度的現(xiàn)實狀況。筆者在對陜西省西安市長安區(qū)長安唐村進行訪問時，共發(fā)放調查問卷140份，回收137份，其中有效問卷132份，有效率達到94%。

（一）調研對象的基本情況

長安唐村·中國農(nóng)業(yè)公園位于西安市長安區(qū)王曲街道南堡寨村，這里因房屋老舊、土地閑置早已成為了“空心村”。該村共有常駐居民1400余戶，其中約有半數(shù)居民以務農(nóng)為生，農(nóng)業(yè)是該村經(jīng)濟發(fā)展的主要產(chǎn)業(yè)。2018年以前人均年收入不足2000元，屬于貧困村。長安唐村·中國農(nóng)業(yè)公園的發(fā)展覆蓋了山上山下兩片區(qū)域。山上是農(nóng)民的舊宅基地，由政府牽頭企業(yè)主導將宅基地統(tǒng)一租用給企業(yè)，企業(yè)利用自己的資金、技術、人才等資源將這些宅基地周邊做好綠化，保證舊宅基地的原始面貌。通過將農(nóng)戶的宅基地集體整合規(guī)劃、修建成集餐飲、住宿、休閑、娛樂于一體的古村落民宿。一方面，對其加以建設和改造，使得該區(qū)域成為吸引游客的主要發(fā)力點，可以讓游客體驗原生態(tài)的農(nóng)家生活。另一方面，在山上發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，以回歸自然的方式培育動、植物并進行出售，提高經(jīng)濟效益。同時為解決村民的居住問題，政府和企業(yè)在山下統(tǒng)一為村民建設了整齊的住宅和配套設施。針對山下區(qū)域是做好基礎性建設，爭取吸引農(nóng)村青年人口回鄉(xiāng)就業(yè)。這種模式既解決了農(nóng)民宅基地的高效利用問題，又為農(nóng)民增加了收入，提高了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平。在筆者的調查中，調查對象中85%是30-60歲的中年人，是目前村中的大部分人口的代表，其主要以務農(nóng)為謀生手段。在這些村民的家庭中，務農(nóng)和外出打工是主要的營收手段。據(jù)了解，目前每年村民耕地共計分紅100余萬元，每人可以分紅1200元左右，而其閑置的宅基地無法獲得任何收益。該村在充分尊重村民意愿的情況下就近為農(nóng)民置換宅基地住房。在調查走訪過程中筆者發(fā)現(xiàn)很多村民對宅基地流轉制度并不了解，大多數(shù)村民只想獲得直接的貨幣補償。

（二）對問卷調查的實證分析

在問卷設計中，本課題組主要針對農(nóng)戶的基本特征、人均收入、就業(yè)類型、土地要素和補償方式等問題進行調研。通過調研結果顯示，農(nóng)戶的性別、年齡、受教育程度、承包地的面積和宅基地的退出補償制度存在一定的顯著影響。其中農(nóng)村宅基地退出的發(fā)生概率與農(nóng)戶的性別、教育義務之間存在顯著的正向變動關系，但與年齡因素則成反向變動關系。年齡的增加與土地退出意愿的強弱呈現(xiàn)明顯的正比關系。唐村的發(fā)展模式為周邊地區(qū)的發(fā)展提供了一個良好的借鑒模式。它給農(nóng)民的多種選擇讓農(nóng)民既打消了在城市居住的不便的擔憂，又能夠在相對熟悉的環(huán)境下繼續(xù)生活，而且還能夠有額外的收入和更好的生活條件。這是一舉多得的便民利民之舉，也是目前宅基地流轉的方向。這種流轉的方案有利于整合資源、提高企業(yè)與政府的工作效率，但需要村集體有強有力的執(zhí)行能力。因此需要對當?shù)氐男姓芰M一步提高，配置高素質的人才進行專門、專業(yè)化的管理。根據(jù)筆者的調查，農(nóng)民在土地退出中大多都是只關注眼前利益，有明顯的短視主義傾向。所以目前的宅基地退出機制仍需要加大普及力度，讓更多的人看到長遠利益和發(fā)展前景。

二、農(nóng)村宅基地退出存在的主要障礙

通過對長安區(qū)唐村宅基地流轉的實證調研和研究結果，目前農(nóng)村宅基地流轉存在的主要問題有：

（一）制度供給問題

在宅基地使用制度的研究中，理論界關注的焦點在于宅基地使用主體的利益。宅基地使用權在物權法中處于重要的地位，以用益物權來說，表現(xiàn)為農(nóng)村地區(qū)常住人口在合法條件下取得的宅基地上建造相應建筑物，如房屋、儲藏間、農(nóng)舍及其附屬建筑物，并對宅基地擁有占有、使用等相應的權利。在《物權法》頒布之前，宅基地隱形交易市場已經(jīng)客觀存在，但是由于缺乏完善的農(nóng)村社會保障制度、戶籍制度和城鄉(xiāng)差異存在等客觀原因，宅基地流轉過程中的程序還有待完善[2]。

（二）農(nóng)民補償收益問題

從實證研究結果顯示，跨省務工的農(nóng)民回鄉(xiāng)的意愿要高于省內附近城鎮(zhèn)中務工的農(nóng)民意愿。現(xiàn)階段，農(nóng)民工外出務工主要是出于經(jīng)濟利益誘導，養(yǎng)老問題和住房問題導致農(nóng)民工市民化進城緩慢。

（三）就業(yè)保障機制問題

從上述的實證分析結果顯示，推行農(nóng)村宅基地的流轉，必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)保障機制和社會保障機制為前提。承包地與宅基地存在著一種“共存”的關系，其作用都有著社會保障的功能。因此在推動農(nóng)村宅基地流轉的過程中，不能僅僅關注土地的生產(chǎn)資料功能，還要統(tǒng)籌其社會保障功能，宅基地流轉的基礎是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障機制。

三、完善宅基地流轉路徑保障農(nóng)民合法權益

對于目前的宅基地流轉機制，只有不斷的貼合實際從農(nóng)民的角度考慮問題才能夠制定出各方都滿意的宅基地退出方案。

故筆者從以下幾個方面對其有效路徑進行分析：

（一）推進農(nóng)村土地確權工作

農(nóng)村土地確權登記制度的是改革農(nóng)村土地制度、盤活農(nóng)村閑置土地資源的主要保障。通過對土地的確權登記，不僅可以進一步理順農(nóng)村現(xiàn)有的產(chǎn)權關系，賦予農(nóng)民對集體土地使用權更加明確的法律保護，政府也能夠通過土地的確權登記制度準確的掌握農(nóng)村土地的權屬資料和實際情況。對農(nóng)村土地的確權登記，嚴格按照“一戶一宅”的總體原則，對違規(guī)、超標用地的處置提供了法律依據(jù)[3]。宅基地的隱形流轉不利于農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)民權益的保護，農(nóng)村宅基地的確權登記通過確認宅基地的具體權屬，為其合法流轉提供了保障。

（二）構建農(nóng)村宅基地信息管理系統(tǒng)

農(nóng)村宅基地確權登記的目的在于探明農(nóng)村土地和房屋的空間的權屬屬性，為建立健全設立、變更、注銷土地登記制度創(chuàng)造條件。為了便于宅基地確權登記工作的開展，運用土地管理信息系統(tǒng)的先進管理理念和技術條件構建農(nóng)村宅基地管理系統(tǒng)就成為全國土地管理信息系統(tǒng)建設的主要組成部分。

（三）細化農(nóng)村宅基地流轉的補償政策

當?shù)卣畱斣谧龊谜赝顺雠c補償?shù)男麄鞴ぷ鞯耐瑫r，嚴格遵循農(nóng)民自愿的原則，堅持公開性、參與性和中立性的原則。宅基地退出的模式、申請辦法、執(zhí)行程序和補償范圍應當向農(nóng)民公開。在宅基地退出行為的整個過程中政府不能單方面的做出決定，農(nóng)民作為直接利害關系人應當保障其參與權的行使。

（四）設置宅基地補償協(xié)商環(huán)節(jié)

宅基地置換是多數(shù)地方政府所采取的一種退出補償模式，因此對于宅基地置換的退出模式，農(nóng)民可以就置換房屋的選址、面積、公共設施、產(chǎn)權等問題與政府進行協(xié)商。按照中央關于提高農(nóng)村建設用地效率的原則，政府提供給農(nóng)戶進行宅基地置換的新房，在選址上必須符合當?shù)氐挠玫匾?guī)劃、在房屋面積和公共設施方面，農(nóng)民可與政府進行詳細的協(xié)商，最大限度的保障自身的權益。同時也可以就退出宅基地搬出舊宅的時間、入住新房的時間、過度安置費等問題與政府協(xié)商。

（五）完善宅基地退出補償對象與范圍

構建農(nóng)村宅基地的退出與補償機制，應該按照“誰受益誰補償”的原則，劃分給付主體，從優(yōu)化宅基地權能關系角度確定宅基地退出的給付主體和受償主體，以土地集約利用為指導思想確定宅基地退出的補償范疇。在農(nóng)村宅基地退出補償過程中，應當充分保障農(nóng)民的訴訟權利，依法及時立案受理。對于由于政策原因或政府不當?shù)男姓袨樵斐赊r(nóng)民政治權益受損的，應當尊重歷史和客觀現(xiàn)實，合理選擇裁判方式，協(xié)調政府和農(nóng)民的雙方利益。同時，還應積極利用社會矛盾糾紛調解機制，維護農(nóng)民在土地權屬變動過程中的合法權益。

四、結語

精準脫貧的核心在于基層農(nóng)村中農(nóng)民的脫貧，關鍵在于土地制度改革中對農(nóng)民權益保障工作的順利開展。脫貧工作的重點和難點在于農(nóng)村土地制度改革中制度的設計和實施。在保證土地的公有屬性、程序正當和依法行政的基礎上，充分考慮農(nóng)民的訴求，保證農(nóng)民的合法利益，推進農(nóng)村土地確權工作，構建農(nóng)村宅基地信息管理系統(tǒng)，建立脫貧攻堅的長效機制，在充分保障農(nóng)民合法利益的同時，提升基層農(nóng)村脫貧工作的質量，從而為精準脫貧開創(chuàng)新局面。

參考文獻：

[1] 高富平.農(nóng)地“三權分置”改革的法理解析及制度意義[J].社會科學輯刊，2016（5）：73.

[2] 宋志紅.鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地制度重構[J].法學研究，2019（3）.

[3] 陳小君.中國農(nóng)村土地制度體系構建：田野、實證于法理[J].北京大學出版社，2012（6）.