刑事檢察業(yè)務指標考評的機制、問題與對策
——以W市檢察院為例

印 波， 秦文怡

(1.北京師范大學 刑事法律科學研究院，北京 100875； 2.倫敦政治經(jīng)濟學院 法學院，英國 倫敦 WC2A 2AE)

刑事檢察業(yè)務考評制度是落實刑事訴訟法相關規(guī)定的有效管理手段和方法，也是指引、規(guī)范檢察人員工作方向及工作目標的重要依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十條的規(guī)定，檢察機關依法行使職權，開展偵查、審查批捕、提起公訴、法律監(jiān)督等工作的行為即為刑事檢察業(yè)務。因此，刑事檢察業(yè)務考評范圍應當涵蓋上述工作的過程與結果[1]。科學、客觀、合理的刑事檢察業(yè)務指標對司法活動的規(guī)范開展、刑事業(yè)務質(zhì)量和水平的提升、法律監(jiān)督職能的強化以及司法公正的實現(xiàn)至關重要?！爸笜俗顑?yōu)”可以說是相對合理主義場景下我國刑事檢察業(yè)務考評的運作邏輯和現(xiàn)實選擇。

由于我國目前的檢察業(yè)務考評制度不涉及對省級人民檢察院的考評，而省級人民檢察院對市級人民檢察院的考評又是以其下屬各基層人民檢察院的工作情況為基礎的，因此，我國的檢察業(yè)務考評制度是以對基層人民檢察院的考評為核心而開展的。本文以W市檢察院對其基層檢察機關刑事業(yè)務考評制指標為重點，以該市下發(fā)的檢察業(yè)務考評細則等有關文件為樣本進行考察和分析，通過對檢察業(yè)務考評機制的梳理，探討部分考評指標所存在的問題，并提出相應的完善建議。

一、檢察業(yè)務考評的發(fā)展歷程及運行機制

檢察業(yè)務考評機制的建立與形成根植于西方的新公共管理理論，其核心在于將企業(yè)管理的理念和方式引入公共部門的組織與管理中，以民眾滿意度作為衡量公共績效的重要指標，從而實現(xiàn)公共部門的工作效率、管理效能以及管理公正[2]。檢察院與法院雖同為行使司法權的機關，但其職權定位和性質(zhì)卻大有不同。無論在英美法系還是在大陸法系中，相當一部分國家的檢察機關均兼具司法與行政兩種特性。與法官所處的被動的居中裁判位置不同，檢察官職權的行使既有被動的一面，如是否提起公訴、抗訴等，也有主動的一面，如刑事自偵工作。因而，與審判業(yè)務考評的數(shù)據(jù)參考價值不同，檢察業(yè)務考評制度在整體上更具有行政績效考評的性質(zhì)。

(一)我國檢察業(yè)務考評機制的發(fā)展歷程

檢察制度重建初期，我國對審查起訴案件、抗訴案件數(shù)量及起訴率等展開數(shù)據(jù)收集工作。20世紀80年代起，最高人民檢察院將這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)收錄到年度工作報告中，作為反映各檢察機關工作情況的重要依據(jù)。1995年頒布施行的《中華人民共和國檢察官法》以及四個相繼出臺的配套規(guī)定，明確規(guī)定了對檢察官的考評內(nèi)容及方法。然而，考核檢察官個人的制度未能延續(xù)。隨著2002年《人民檢察院基層建設綱要》的出臺，檢察機關正式被明確為考評對象，量化考評機制也逐漸建立。目前以檢察機關整體為對象考評模式占據(jù)主流，而檢察官個人績效考評被較少關注，由各級檢察院內(nèi)部自行制定標準考評[3]。本文僅研究檢察機關整體的考評。

2010年，《最高人民檢察院考核評價各省、自治區(qū)、直轄市檢察業(yè)務工作實施意見(試行)》和《最高人民檢察院考核評價各省、自治區(qū)、直轄市檢察業(yè)務工作項目及計分細則》頒行。盡管兩份文件沒有真正執(zhí)行，其所倡導的由高檢對各級檢察機關統(tǒng)一標準考評，也在下一年印發(fā)的《關于進一步建立健全檢察機關執(zhí)法辦案考評機制的指導意見》中被否定，并以省級檢察機關自行決定對下級機關的考核標準取而代之，但其對案件結果評價的重視以及系統(tǒng)的量化考評方法的構建影響深遠。截至2012年，全國26個省級檢察院和其下屬分、市院都制定了較為系統(tǒng)、規(guī)范的量化考評制度。

帶有競爭性質(zhì)的計分形式考評機制雖然激勵了各檢察機關提高工作效率、爭先創(chuàng)優(yōu)，但也因注重結果的片面性而對辦案質(zhì)量造成損害，對程序正義產(chǎn)生一定消極作用。因此，高檢在2014年出臺的《關于進一步改進檢察業(yè)務考評工作的意見》(以下簡稱2014年《意見》)提出了定性評價與定量評價相結合的原則。隨后，中央政法委在2015年1月的工作會議上，要求取消有罪判決率、批捕率、起訴率、結案率等不合理的考評指標。隨著司法改革的深入，我國檢察業(yè)務考評制度開始將重心逐漸從對辦案結果轉到對程序公正上來，從對案件處理效率的偏愛轉到更加注重符合客觀訴訟規(guī)律、符合刑事訴訟法的要求。

(二)檢察業(yè)務考評的運行機制

1.考評目的和原則

檢察業(yè)務考評目的是使檢察機關實現(xiàn)預設的工作路線和目標，最終強化其法律監(jiān)督地位，保障司法公正，強調(diào)程序正義。有效的考核結果能夠充分反映出各被考評機關的整體工作能力、效率，從而為下一階段工作目標的制定和調(diào)整提供參考。此外，對獎懲措施等考核結果的運用可以對被考評機關起到激勵作用，從而提高各機關的工作積極性及效率[4]。2014年《意見》中提出，檢察業(yè)務考評要遵循四項指導原則，即堅持正確的考評導向、遵循檢察工作規(guī)律、定量評價與定性評價相結合以及內(nèi)部評價與外部評價相結合[5]。W市檢察院于2019年11月印發(fā)的《W市人民檢察院考核基層院檢察工作實施辦法》中有所反映和細化，強調(diào)要堅持“導向正確，遵循規(guī)律”的原則，對基層檢察機關所設定的考評內(nèi)容和標準要有法可依。考評過程還要“整體統(tǒng)一，統(tǒng)籌兼顧”。除市院對基層院的整體考評外，市院各部門不再另行組織條線考評，保證考評工作的集中統(tǒng)一。

2.考評主體和對象

下級檢察機關是考評對象，上級檢察機關則是考評主體。在省級檢察院對市級檢察院進行考評時，省檢院是考評的主體，而市檢院是考評的對象。檢察機關內(nèi)部沒有常設的專門承擔考核評定工作的部門，如W市對其下級檢察機關的考評工作就是由市檢院政治部在市檢院黨組領導下統(tǒng)一組織開展。就考評對象而言，雖然被考評檢察機關的工作情況是由各內(nèi)設機構提供數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析而得出的，但其內(nèi)設機構并不直接承擔業(yè)務考評的結果，因此也不具備考評對象的地位。

3.考評內(nèi)容和方法

在2014年《意見》中，檢察業(yè)務考評內(nèi)容被分為四個模塊，一是檢察業(yè)務核心數(shù)據(jù)，二是案件質(zhì)量評查情況，三是落實上級重要業(yè)務工作部署情況，四是社會評價情況。在W市下發(fā)的相關考評文件中，對檢察業(yè)務工作的考評包括普通刑事檢察、重大刑事犯罪檢察、經(jīng)濟犯罪檢察、控告申訴檢察、職務犯罪檢察、行政檢察、民事檢察、公益訴訟檢察、刑事執(zhí)行檢察、未成年人檢察、查辦司法工作人員相關職務犯罪案件、法律政策研究、案件管理、人民監(jiān)督員、檢務督察、司法警察、落實上級院重要業(yè)務工作部署等共17項。

各省考評制度普遍以量化計分的方式對被考評檢察機關的工作情況進行評價，根據(jù)各項工作得分情況對其進行排名從而確定優(yōu)劣等次。在W市檢察院對下級檢察院的考評中，各基層院根據(jù)單項工作的得分情況在該項工作被分為優(yōu)秀、良好、合格和不合格四個等次，其中得分排名前6名為優(yōu)秀，排7-12名的為良好，排在其他名次的視情況被評為合格或不合格。結合單項工作優(yōu)秀等次的數(shù)量以及基層院所得總分排名，即可得出各基層院整體檢察工作的綜合排名，排在前6名的基層院才有資格被評為該考評年度的“檢察工作考評先進單位”。

量化計分方式主要有以下三種：一是加減分法，即對考評項目設置基礎分以及加分或減分的標準；二是比較換算法，即是對某一考評項目設置最高評價分以及得分標準，得分最高的檢察機關獲得最高評價分，其他檢察機關的最終分數(shù)為其得分與最高分的比值乘以最高評價分；三是評價系數(shù)法，對考評項目設置最高評價分，最高評價分與最高分之間的比值為評價系數(shù)，其他檢察機關的分數(shù)由其基礎分乘以評價系數(shù)得出[6]。三種計分評價方式在各地的考評機制中常搭配使用，在W市2019年度考核基層院檢察工作的實施細則中，就可以見到加減分法和比較換算法兩種計分方法的使用。

4.考評程序和結果

雖然在司法改革背景下，推進檢務公開是一項非常重要內(nèi)容，且內(nèi)部評價與外部評價相結合是檢察業(yè)務考評的四大原則之一，但目前檢察業(yè)務考評的運作機制仍是檢察系統(tǒng)內(nèi)部的一種制度，對于具體考評內(nèi)容、考評指標和考評結果，普通民眾暫時沒有獲取相關信息的渠道。檢察業(yè)務通常以一年為周期開展考評。在正式考評工作開始之前，上級檢察機關承擔考評工作的牽頭部門要先修訂完善當年度考評文件，即考評指標和計分標準等。各省市檢察機關承擔考評工作的牽頭部門都有所不同，在W市對基層檢察院的考核中，市檢察院政治部為牽頭部門，負責考評的日常工作。隨后，考評主體的各內(nèi)設機構根據(jù)考評文件向下級檢察機關的相應內(nèi)設機構收集數(shù)據(jù)，并完成其單項工作的考評計分和評價，隨后將結果匯總到牽頭部門，由牽頭部門最終折算出下級檢察機關的年度考評總分。內(nèi)設機構還須將單項工作的考評結果向被考評機關通報，若被考評機關對通報情況有異議，可以向相關部門反映。在年度考評結果決定后，各被考評檢察機關若對考評結果有異議，可以在一定期限內(nèi)向上級檢察機關提出，上級檢察機關應及時作出反饋。最終的考評結果將會作為下一年度上級檢察機關有針對性地開展指導工作、下級檢察機關推動改進工作的重要依據(jù)，同時還會作為評價下級檢察機關領導干部工作實績的重要參考。

二、刑事檢察業(yè)務考評指標的類別和特點

(一)刑事檢察業(yè)務考評指標的類別

W市基層檢察院的17個單項工作每個總分均為100分。包含在刑事檢察業(yè)務范圍內(nèi)的主要有普通刑事犯罪、重大刑事犯罪、職務犯罪、經(jīng)濟犯罪、刑事執(zhí)行、查辦司法工作人員相關職務犯罪，另有部分零星散落在其他單項工作中。考評指標可被歸為兩類：一是評價辦案數(shù)量和效率的指標；二是評價辦案質(zhì)量指標。

1.數(shù)量和效率類指標

在W市檢察院對基層檢察院2019年度考評中，評價辦案數(shù)量指標表現(xiàn)為人均受案數(shù)和提出抗訴總數(shù)這兩種。其中，人均受案數(shù)具體考察的范圍包括普通刑事犯罪、重大刑事犯罪、經(jīng)濟犯罪三類案件的審查批捕工作和審查起訴工作環(huán)節(jié)。而提出抗訴總數(shù)則是對三類案件的訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)的考察。人均受案數(shù)的計分方式為比較換算法，人均受案數(shù)最高的單位獲得最高評價分2分，其他單位得分由人均受案數(shù)與最高人均受案數(shù)的比值乘以2得出。提出抗訴總數(shù)則是采用加減分法的計分方式，被考評機關按照二審程序或者審判監(jiān)督程序成功提起抗訴的，每件得1分，得分上限為5分。

刑事執(zhí)行檢察工作的考評也多采用數(shù)量類指標。如辦理訊問合法性核查案件數(shù)，辦理羈押必要性審查案件數(shù)，辦理減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行違法監(jiān)督案件數(shù)，辦理財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察案件數(shù)、辦理強制醫(yī)療執(zhí)行活動違法監(jiān)督案件數(shù)、辦理服刑人員重新犯罪案件數(shù)、提出檢察建議數(shù)等等，這些指標均采取加減分的計分方式。

在考評查辦司法工作人員相關職務犯罪的案件時，線索報備數(shù)、線索移送數(shù)、立案偵查總數(shù)、偵查終結總數(shù)、偵查終結重特大案件數(shù)、起訴總數(shù)這六個數(shù)量類指標共占據(jù)了63分的分值，達到單項工作考評總分值的63%。以上指標計分方式均采用加減分法的計分方式。

直接評價辦案效率的指標在整個考評體系中所占份額較小。在W市檢察院下發(fā)的考評細則中，效率類指標主要就是案件審結率這一種，且其僅用來評價被考評機關在三類案件中審查起訴工作完成的效率。單項工作中案件審結率最高的單位獲得最高評價分3分，其他單位按比較換算法折算得分。

2.質(zhì)量類指標

質(zhì)量類指標無論是從數(shù)量上還是從分值上都占據(jù)考評工作的主要部分，可以分為對案件實體處理結果和對司法規(guī)范化的考評。前者是占據(jù)主導地位的考評內(nèi)容，作為基礎情況計分考察，而后者并不設置基礎分，僅以扣分標準的形式在單項工作基礎上減分。

(1)實體處理結果考評指標

在三類案件中，審查逮捕案件質(zhì)量的考評共占18分，錯捕、錯不捕的，每1人扣1分，扣完為止。審查起訴案件質(zhì)量的考評共占28分，分為3個小項：一是二次退查率，退查率最低單位獲得最高評價分5分，其他單位按比較換算法得分；二是提起公訴后撤回起訴的，每1件扣2分，滿分10分，扣完為止；三是提起公訴后法院判決無罪的，每人扣5分，滿分10分，扣完為止。訴訟監(jiān)督工作中涉及案件質(zhì)量的指標共占35分，分為糾正漏捕(追捕)、監(jiān)督立案、監(jiān)督公安機關撤案、書面監(jiān)督糾正偵查活動違法、糾正漏罪漏犯、法院采納抗訴意見、審判環(huán)節(jié)糾正違法等7個小項，每個5分，前5項均采取比較換算計分方式，后2項則采用加減計分法。糾正漏捕(追捕)工作須在犯罪嫌疑人被判處有期徒刑刑罰以上的才能得分，而監(jiān)督立案須在犯罪嫌疑人被作出有罪判決時才得分。

在職務犯罪檢察工作中，案件質(zhì)量考評指標雖然同樣貫穿審查逮捕、審查起訴和訴訟監(jiān)督三個工作環(huán)節(jié)，但在內(nèi)容和分值設定上有所不同。首先，審查逮捕環(huán)節(jié)滿分共15分，決定逮捕后絕對不起訴1人扣3分、存疑不起訴1人扣2分。在審查起訴環(huán)節(jié)，提起公訴后撤回案件的，每1件扣1分，滿分10分，扣完為止；提起公訴后法院判決無罪的，每1人扣3分，滿分10分，扣完為止；糾正漏罪、漏犯并被法院判決的，每人加1分，滿分5分。在訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)，刑事審判監(jiān)督共5分，法院采納抗訴意見的每件加2分，糾正審判違法情形每件加1分；參與社會治理，提出相應檢察建議的，每件加1分。

在職務犯罪的自偵案件中，法院的判決情況同樣作為考評案件質(zhì)量的重要指標。瀆職侵權犯罪案件被告人被判有罪的，每人加4分，得分上限為8分。而每無罪判決1人，偵查工作則計零分。

在落實上級院重要業(yè)務工作部署的單項考評中，認罪認罰從寬制度情況被分解為認罪認罰適用率、單月認罪認罰適用率、量刑建議采納率、速裁程序適用率4個考評指標共20分。其中，認罪認罰適用率在70%以上的得滿分，適用率低于45%的不得分；考核前兩個月平均適用率低于70%的單位不得分；量刑建議采納率低于70%的單位不得分；速裁程序適用率低于40%的單位不得分。在職務犯罪檢察工作的單項考評中，認罪認罰適用率本身所占分值更是高達20分，適用最高單位獲得最高評價分，其他單位按比較換算法折算得分。

(2)司法規(guī)范化考評指標

司法規(guī)范化考評指標作為共性指標對所有辦案工作程序的規(guī)范程度進行統(tǒng)一考察。若檢察人員因違法違規(guī)辦案或工作嚴重不負責任導致嚴重后果，如因刑訊逼供致人重傷、死亡等，則被考評機關的該單項工作不得被評為優(yōu)秀。還對沒有造成后果的程序違法行為也設置了相應扣分指標，對于非法取證、非法限制人身自由等性質(zhì)較為嚴重違法行為，每次扣分可高達5分，而其他如違法違規(guī)限制律師合法權利、違反案件管轄規(guī)定、違法違規(guī)使用武器、警械等相對較輕微的違法行為，每次扣1—3分不等。同一事項只適用減分最多的一次，且每個單項工作的減分累計不超過30分。

(二)刑事檢察業(yè)務考評指標的特點

1.體現(xiàn)上級對下級工作的領導

上級檢察院對下級工作具有較強的指導和管理作用，整個檢察業(yè)務考評制度呈現(xiàn)行政化傾向。落實上級院重要業(yè)務工作部署與普通刑事犯罪檢察工作、職務犯罪檢察工作等并列，均為17個單項工作之一。落實上級院工作部署在大部分單項工作的考評中都有出現(xiàn)，其分值在3分到6分不等。在查辦司法工作人員相關職務犯罪案件的單項工作中，抽調(diào)干警協(xié)助參與高檢院、省檢院、市檢院立案偵查案件的，每人每月加0.5分，滿分8分；抽調(diào)干警參與市院立案案件辦理并提供線索、成功立案、辦成大要案的，均可以獲得相應加分，滿分高達12分。這些指標均是為了落實上級機關指示要求、配合上級機關完成工作，體現(xiàn)上級檢察機關對下級在工作內(nèi)容、重點、方向和人員調(diào)配上的領導與控制。

2.充分反映最新刑事政策導向

通過將計分排名與獎懲制度相掛鉤，檢察業(yè)務指標考評對檢察工作內(nèi)容和方式起到約束和管理作用，扮演著“隱形刑訴法”的角色。在W市2019年度對基層檢察院考評指標中，認罪認罰適用率是一項重要的考評內(nèi)容。在職務犯罪檢察工作中，這一指標在單項工作中占到20%分值，即20分。這使得檢察機關在辦案時盡可能適用認罪認罰從寬制度。此外，強化檢察機關的訴訟監(jiān)督職能是司法體制改革重要內(nèi)容，且隨著國家監(jiān)察體制改革深化、檢察機關職務犯罪偵查工作的大幅縮減，工作重心也逐漸回歸到法律監(jiān)督的憲法定位上來。具體到W市考評指標中，對于訴訟監(jiān)督工作的考評是三類案件檢察工作中最重要一部分，占據(jù)40%分值。

3.對辦案質(zhì)量的評價以后一訴訟環(huán)節(jié)結果為依據(jù)

在工作質(zhì)量考評中，后一訴訟環(huán)節(jié)結果直接決定前一訴訟環(huán)節(jié)質(zhì)量。如在審查批捕工作中，錯捕每人扣1分，標準是根據(jù)高檢在2010年印發(fā)的《人民檢察院審查逮捕質(zhì)量標準》來界定的。若逮捕后因無犯罪事實或不應當追究刑事責任而撤案、不起訴、或被判決無罪且判決生效的，屬于錯捕。在審查起訴工作中，起訴后法院判決無罪或撤回起訴的案件也均是重點扣分項目，占到審查起訴考評的三分之二或五分之四。在訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)，糾正漏捕或監(jiān)督立案的，須滿足犯罪嫌疑人被作出有罪判決條件才可得分。而對于提起抗訴的案件，法院采納抗訴意見這一指標占到5分。此外，檢察機關自偵職務犯罪案件對于有罪判決的要求顯然更高，只要出現(xiàn)無罪判決，偵查工作即為零分?？傊?，驗證性考評指標隨處可見，法院判決結果對此前各訴訟環(huán)節(jié)案件質(zhì)量評定起到根本作用。出于訴訟程序前后相繼性，有學者認為驗證性指標在方法論上無法避免，且具有一定科學性[7]。但此類指標對于結果過分偏重，極易導致質(zhì)量考評片面化，無益于各訴訟階段充分發(fā)揮獨立作用。

三、部分刑事檢察考評指標存在的問題

經(jīng)過近二十年來的發(fā)展，檢察指標考評取得相當成就。量化計分強化了上級檢察機關對下級的管理和領導，促進了辦案規(guī)范化以及檢察工作銜接和協(xié)調(diào)，有利于保持上下一體，加強統(tǒng)籌規(guī)劃。同時，現(xiàn)行考評制度還有效突出工作階段性重點，提高司法資源利用率，解決“案多人少”難題。然而，一些考評指標存在不合理地方。

(一)一些指標過分追求有罪判決，不符合訴訟規(guī)律

W市對檢察機關提起公訴后法院作出無罪判決容忍度很低。如在普通刑事犯罪、重大刑事犯罪和經(jīng)濟犯罪的案件中，起訴后法院判決無罪的，每1人扣5分，滿分10分，扣完為止。職務犯罪自偵案件更為嚴峻，共計8分，有罪判決的每人得4分，而無罪判決則不僅不得分，每出現(xiàn)1人，偵查工作即為0分。三階段證明標準理應呈現(xiàn)由寬到嚴層層遞進的過渡和上升趨勢。若以有罪判決結果來評價前階段訴訟活動，等于要求檢察機關在提起公訴前就已經(jīng)定罪。這混淆了檢法職權，并在事實上將審判結果前置，使后一訴訟環(huán)節(jié)變成前一訴訟環(huán)節(jié)的簡單重復，三機關喪失獨立行使職能的空間和余地[8]。

在無罪判決高扣分威懾下，檢察機關會盡其所能避免無罪判決。部分檢察人員為獲得有罪判決，在辦案過程中傾向與法官頻繁聯(lián)系溝通[9]，導致案件未審先定，庭審流于形式，被告人主體地位大大削弱，疑罪從無原則無法得到落實。在面對證據(jù)不足情況，檢察人員與法官溝通后，往往會選擇撤回起訴。在W市的考核標準中，撤回起訴扣分幅度遠沒有無罪判決大。在三類犯罪中，相對于無罪判決每人扣5分的標準，撤訴案件每件只扣2分；在職務犯罪中，無罪判決案件每人扣3分，而撤訴案件每件僅扣1分。以撤回起訴作為阻止案件被無罪判決的手段，造成訴訟程序倒流，不僅是對司法資源的浪費，更是對案件處理終局性破壞。對于無罪判決的考評還會引導檢察院通過抗訴來規(guī)避無罪判決風險，導致檢察院濫用抗訴權。

在訴訟監(jiān)督工作中，糾正漏捕和監(jiān)督立案案件均以有罪判決為得分前提。這種驗證性的考評指標沒有考慮客觀認識規(guī)律的局限性，要求檢察機關在監(jiān)督立案和糾正漏捕之前就已經(jīng)判定犯罪嫌疑人有罪。糾正漏捕判處6個月以上3年以下有期徒刑的，每人計1分，而判處3年以上有期徒刑以上刑罰的，每人計2分。被判處刑罰越重，考評得分就越高。這會鼓勵檢察機關以重刑為目標，不利于犯罪嫌疑人合法訴訟權利保障，違背了訴訟監(jiān)督工作保障司法公正、規(guī)范權力運行的本意，使得監(jiān)督工作工具化、手段化，一切以入罪結果為導向。程序正義本身的價值不僅沒有得到彰顯，反而只能遷就于實體處理結果。

(二)一些指標過于關注辦案數(shù)量和效率，無法保障辦案質(zhì)量

人均受案數(shù)和案件審結率計分方式均為比較換算法，也即以受案數(shù)或?qū)徑Y率最高的檢察機關為基準，其他檢察機關只能依照比例計算得分。在這樣不設上限指標導向下，檢察機關只能在橫向比較之下在單位時間內(nèi)盡可能地提高人均受案數(shù)及案件審結率。可能出現(xiàn)以下弊端：一是辦案人員為了提高工作效率更偏向于選擇費時少、工作量小的簡單案件；二是辦案人員在臨近年度考評節(jié)點時為了快速結案而不得不犧牲辦案質(zhì)量，不完全地履行職責，對于一些應當補充偵查的案件不退回補查，對于案件存在的疑點模糊帶過。

糾正漏捕、監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案、書面糾正偵查活動違法、糾正漏罪、漏犯等監(jiān)督工作指標均采取比較換算法計分方式，以各檢察機關人均辦案數(shù)量為考評內(nèi)容，人均分最高的單位得最高評價分，其他單位根據(jù)比例折算得分。這解決了一些檢察機關在提前達成數(shù)量指標后就喪失積極性、怠于行使訴訟監(jiān)督職權的問題，但一些檢察機關會將注意力放在追求訴訟監(jiān)督案件數(shù)量上，而非工作質(zhì)量或訴訟監(jiān)督的實際效果。有的檢察人員為了湊數(shù)對法律文書中無關緊要文字錯誤濫發(fā)糾正違法通知書，甚至人為對偵查活動中的瑕疵進行拆分，將原本用一份糾正違法通知書即可解決的問題分散在多份糾正違法通知書中，以此來實現(xiàn)訴訟監(jiān)督工作數(shù)量增長。訴訟監(jiān)督的目的主要就是督促被監(jiān)督機關嚴格辦案程序，提高辦案質(zhì)量，逐漸減少這些問題。然而，吊詭的是，考評指標導向卻是以高數(shù)量為標準，導致違規(guī)辦案數(shù)量隨著監(jiān)督力度加強不降反升。

(三)一些新制度指標急于求成，偏離制度設計初衷

在W市基層院考評中，對認罪認罰從寬制度的推行做出了硬性要求。其中，認罪認罰適用率是對整個考評年度案件的考察，采取階梯性的計分方式，適用率達到70%以上得滿分8分，適用率在60%-70%之間得6分，適用率在50%-60%得4分，適用率在45%-50%得2分，適用率低于45%不得分。其他三個指標的考評標準則更加嚴格，采取“一刀切”的模式，被考評單位只可能得到滿分和不得分這兩種結果。單月認罪認罰率要求所有被考評單位在考評前2個月的平均適用率達到70%，低于70%不得分；量刑建議采納率的得分基準為70%，低于70%不得分；速裁程序適用率的得分基準為40%，低于40%不得分。

2019年度W市共辦理認罪認罰從寬案件12186件，占同期審結刑事案件總量的79.5%，與上一年度74.4%的適用率相比進一步提高。高適用率確實體現(xiàn)出各檢察機關在推行、普及認罪認罰從寬制度方面成效，但70%這一過于剛性指標可能會導致部分檢察人員在開始辦案的時候就以適用認罪認罰從寬制度為辦案目標，從而對案件的實際情況和犯罪嫌疑人的主觀意愿未能給予充分的考量。部分檢察人員為了保證高適用率，在面對不愿認罪認罰的犯罪嫌疑人時軟硬兼施，不斷暗示其如若不認罪認罰則會承受高刑期或更重刑罰后果，以此來極力說服犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書。

四、刑事檢察業(yè)務考評指標的完善建議

(一)取消以有罪判決為導向的剛性指標

從訴訟活動客觀規(guī)律出發(fā)，伴隨著訴訟階段的遞進，案件事實證明標準應由淺入深。即便面對同樣的證據(jù)，不同的辦案人員也很難在法律適用過程中得出完全一樣的結論。因此，一定數(shù)量的案件沒有獲得追訴成功的結果極為正?！，F(xiàn)行考評制度中對無罪判決采取的卻是幾乎完全否定評價，只有極少數(shù)情況下，如法律和司法解釋發(fā)生變化時，無罪判決才能夠被容忍。在無罪判決、糾正漏捕、監(jiān)督立案指標這些具有極強追訴引導性的指標影響下，刑事訴訟活動表現(xiàn)出入罪功能過剩、出罪功能不足的問題。有罪判決并非刑事檢察工作價值的立足點，更不是辦案質(zhì)量好壞的決定因素，要求檢察機關的起訴準確率達到100%是不符合客觀訴訟規(guī)律的。因此，現(xiàn)行考評制度中對于無罪判決扣分指標應予廢除。

對于糾正漏捕和立案監(jiān)督工作的考評，也不應當將有罪判決的訴訟結果作為依據(jù)，有罪判決的結果不等同于訴訟監(jiān)督效果。訴訟監(jiān)督的價值在于發(fā)現(xiàn)和糾正訴訟活動中與法律規(guī)定或精神不相符合的錯誤，如果檢察機關在訴訟工作中僅以追訴犯罪為目標，而淡化了程序正義和人權保障的價值，那么訴訟監(jiān)督的效能就不能真正得到發(fā)揮，檢察工作與法律監(jiān)督機關的定位之間也就會出現(xiàn)斷層。為了使考評指標能真正起到督促檢察機關積極行使訴訟監(jiān)督職能目的，以有罪判決為得分前提的考評標準就應當?shù)玫叫拚?，將考評重心轉移到監(jiān)督程序是否符合法律規(guī)范、行使監(jiān)督職權是否符合法定標準上來。

(二)在保障辦案質(zhì)量的前提下考慮辦案數(shù)量和效率

諸如人均受案數(shù)、結案率等數(shù)量和效率指標，確實起到督促檢察人員積極辦案、提高工作效率的作用?？荚u機制如若不進行要求，則可能出現(xiàn)部分檢察人員怠于行使職權、案件久拖不決等浪費司法資源、損害司法公信力的情況。然而，在兩項指標壓力之下，檢察人員也容易走向只注重形式不注重內(nèi)容，只看結果無視過程的誤區(qū)[10]。高數(shù)量和效率需以高質(zhì)量得到保證為前提。因此，在保留人均受案數(shù)和結案率這兩項考評指標的基礎上，要對案件的復雜程度進行區(qū)分，將辦案的時間成本和精力成本也納入計分標準之中，鼓勵檢察機關根據(jù)案件的復雜程度投入相應的司法資源。

一味追求辦案數(shù)量也會使監(jiān)督工作流于形式。訴訟監(jiān)督工作的啟動是建立在公安機關或法院工作中存在錯誤、違法或者瑕疵基礎上的，具有一定的被動性。為避免檢察機關為了得高分而與公安機關相互配合，對本不存在的違法行為進行糾正，或者人為拆分監(jiān)督行為，現(xiàn)行訴訟監(jiān)督考評指標不應再將訴訟監(jiān)督辦案數(shù)量作為考評的重點，而應加強對于訴訟監(jiān)督案件質(zhì)量的評查力度，杜絕濫竽充數(shù)的監(jiān)督行為。

(三)取消對認罪認罰適用率的硬性要求

認罪認罰是犯罪嫌疑人、被告人的一項權利而非義務。在考評工作中對認罪認罰適用率進行硬性要求，雖然確有提高檢察人員推進落實認罪認罰從寬制度積極性的作用，但都有一個循序漸進的發(fā)展過程，急于求成容易使實際效果與預期效果之間產(chǎn)生根本性的偏差。如果辦案人員為了達成70%的高適用率，沒有充分考慮犯罪嫌疑人自身的意志和訴求，那么認罪認罰從寬制度就成了犯罪嫌疑人因害怕重刑而被迫妥協(xié)的方式，容易使檢察人員站在犯罪嫌疑人的對立面。如果兩者之間存有敵對情緒，則會使認罪認罰從寬制度無法達成其預設的法律效果以及社會效果。應取消對認罪認罰適用率的強制性要求，并從保障犯罪嫌疑人合法權益的角度出發(fā)落實認罪認罰從寬工作，著重考察辦案人員是否有嚴格依照法律規(guī)定告知犯罪嫌疑人其享有認罪認罰的權利，是否對犯罪嫌疑人就該項制度的內(nèi)容進行合理、充分的釋明，而不是唯結果論，以犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書為制度成功落實的標志。