突發(fā)事件應(yīng)急管理體系研究

陳鵬

摘 要：鐵路突發(fā)事件應(yīng)急管理體系是維持鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)正常運(yùn)行的重要支撐，是降低突發(fā)事件人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的有效手段，在鐵路的安全運(yùn)營(yíng)方面起到了極為重要的作用。隨著我國(guó)鐵路朝著高速、重載、高密度的方向發(fā)展，這對(duì)鐵路工務(wù)系統(tǒng)車間級(jí)單位突發(fā)事件的應(yīng)急管理提出了更高的要求。如何構(gòu)建完善的應(yīng)急管理體系，提前預(yù)防和控制可能引發(fā)突發(fā)事件的因素，提高突發(fā)事件的處置效率，減少鐵路各類突發(fā)事件的發(fā)生，成為一個(gè)緊迫而重要的課題。

關(guān)鍵詞：鐵路;突發(fā)事件;應(yīng)急管理;體系

1 突發(fā)事件應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)

1.1 突發(fā)事件的概念

本文認(rèn)為突發(fā)事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。突發(fā)事件一般在人的理性范圍內(nèi)所無法預(yù)測(cè)且突然發(fā)生，它是在一定社會(huì)、歷史、自然條件下，由某種特定因素誘發(fā)，超出通常時(shí)空和心理額度并難以控制的事件。

1.2 鐵路突發(fā)事件的界定

在目前的鐵路工務(wù)應(yīng)急管理中，更常見的是對(duì)突發(fā)事故的應(yīng)急救援，包括列車脫軌事故、鋼軌折斷事故、路基及山體塌方事故、脹軌跑道事故等，針對(duì)這些事故，站段均設(shè)立了一系列的應(yīng)急預(yù)案，包括《鋼軌折斷事故應(yīng)急預(yù)案》、《脹軌跑道事故應(yīng)急預(yù)案》等。

1.3 突發(fā)事件誘因

工務(wù)生產(chǎn)作業(yè)過程涉及項(xiàng)目廣，引起突發(fā)事件的因素比較多，且錯(cuò)綜復(fù)雜，有系統(tǒng)內(nèi)部的和外部的因素，也有自然的和人為的因素。但所有因素都可以包含在四種基本因素之中人的因素、機(jī)械事故因素、自然因素和安全管理因素。

人的因素。人為因素屬于系統(tǒng)內(nèi)部原因，是指突發(fā)事件由人為因素而觸發(fā)，人的因素可分為人的錯(cuò)誤判斷、錯(cuò)誤行為、意愿的變化等幾類，例如駕駛員操作失誤、職工維修失誤等，這些因素往往是引發(fā)突發(fā)事件的直接原因。

設(shè)備因素。設(shè)備因素是指潛伏在設(shè)備本身的不安全因素，即為物的不安全狀態(tài)，例如機(jī)械設(shè)備零件發(fā)生故障等等。此類因素是引發(fā)突發(fā)事件的直接原因，也屬于系統(tǒng)內(nèi)部原因。

自然因素。自然因素是指因各種系統(tǒng)所處于的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的發(fā)生異常狀態(tài)而導(dǎo)致鐵路突發(fā)事件的發(fā)生，例如“南京南動(dòng)車所隧道口塌方事故”。

1.4 應(yīng)急管理過程

應(yīng)急管理是在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過程中，為了降低突發(fā)事件的危害，達(dá)到優(yōu)化決策的目的，對(duì)突發(fā)事件事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)付、事中處置和善后處理各個(gè)階段進(jìn)行分析，有效集成社會(huì)各方面的資源，通過建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效預(yù)警、控制和處理的過程。

2 突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

2.1 應(yīng)急管理現(xiàn)狀

2.1.1 應(yīng)急預(yù)案體系

預(yù)案明確指出，突發(fā)事件、事故發(fā)生后，相關(guān)車間和工區(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)人、主任、工班長(zhǎng)按照各自職責(zé)、分工、權(quán)限，共同做好應(yīng)急救援處置工作。必要時(shí)由段組織成立突發(fā)事件應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)小組，組織事故處置工作。段目前己初步建立起突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，形成了段、車間、工區(qū)三級(jí)應(yīng)急預(yù)案管理體系。

應(yīng)急預(yù)案包括綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案。綜合預(yù)案是應(yīng)急管理的整體預(yù)案，從總體上闡述段的應(yīng)急方針、政策、應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的職責(zé)、應(yīng)急行動(dòng)的總體思路等。綜合預(yù)案可以作為車間及工區(qū)應(yīng)急救援工作的基礎(chǔ)和“底線”，即使對(duì)那些沒有預(yù)料的緊急情況，也能起到一般的應(yīng)急指導(dǎo)作用。專項(xiàng)預(yù)案是針對(duì)某種特定的突發(fā)事件制定的，例如交通傷亡事故、脹軌跑道、鋼軌折斷等應(yīng)急而制定的。

2.1.2 應(yīng)急組織體系

以鋼軌折斷事故應(yīng)急組織體系為例，段鋼軌折斷事故應(yīng)急組織體系由段鋼軌折斷事故應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、各應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮組和應(yīng)急救援隊(duì)伍及力量組成。該領(lǐng)導(dǎo)小組段長(zhǎng)為組長(zhǎng)、分管維修副段長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，安全科、線路科、路橋科、調(diào)度科負(fù)責(zé)人為組員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指揮各設(shè)備車間及重點(diǎn)維修車間應(yīng)急救援隊(duì)伍。

2.2 應(yīng)急救援體系

目前段根據(jù)路局對(duì)應(yīng)急管理工作的要求，為進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急救援工作，提高突發(fā)事件的處置能力，最大限度地減少和降低突發(fā)事件所造成的損失和影響，確保鐵路運(yùn)輸安全暢通，段成立了應(yīng)急指揮救援指揮中心。初步形成了段、車間、工區(qū)三級(jí)應(yīng)急救援體系。具體組織如下：第一級(jí)為路局安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心、段應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)小組、段應(yīng)急救援指揮中心;第二級(jí)為重點(diǎn)維修車間應(yīng)急救援小組、線路設(shè)備車間應(yīng)急救援小組、運(yùn)輸車間應(yīng)急救援小組;第三級(jí)為各工區(qū)應(yīng)急救援力量。

3 應(yīng)急管理存在的問題

3.1 預(yù)防預(yù)警階段

應(yīng)急管理預(yù)防預(yù)警階段存在的問題主要表現(xiàn)是缺乏持續(xù)全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。在應(yīng)急管理過程中，預(yù)防工作是一個(gè)重要的、長(zhǎng)期的過程。工務(wù)作業(yè)包含線路、橋梁、焊接等多個(gè)部門，包括眾多線橋設(shè)備，任何一個(gè)設(shè)備的狀態(tài)變化都會(huì)帶來新的風(fēng)險(xiǎn)，所以必須持續(xù)做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)先控制工作，預(yù)見所有可能發(fā)生的突發(fā)事件和不可規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)，只有這樣才能進(jìn)行充足的有針對(duì)性的準(zhǔn)備和正確高效的響應(yīng)。例如“南京南動(dòng)車所隧道口塌方事故”，連續(xù)多日暴雨直接導(dǎo)致山體結(jié)構(gòu)松動(dòng)形成泥石流沖垮了片石擋墻，線路設(shè)備嚴(yán)重受損、交通中斷。造成了旅客滯留、動(dòng)車晚點(diǎn)，鐵路行車一度中斷。這在一定程度上暴露了鐵路應(yīng)急管理中存在的一些問題。這些問題一部分反應(yīng)在鐵路缺乏持續(xù)、全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。

3.2 應(yīng)急準(zhǔn)備階段

應(yīng)急準(zhǔn)備階段主要存在的問題應(yīng)急準(zhǔn)備不力，既包括應(yīng)急資源的準(zhǔn)備不力，也包括應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備不力以及應(yīng)急組織體系的準(zhǔn)備不力，這主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1）一方面是處理突發(fā)事件的一般思路是注重事后的處理，突發(fā)事件發(fā)生后才啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，成立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，而在事件發(fā)生前的應(yīng)急準(zhǔn)備做的不充分

2）另一方面是車間、工區(qū)應(yīng)急備品物資、設(shè)備等準(zhǔn)備保障不力。部分車間負(fù)責(zé)人對(duì)于應(yīng)急準(zhǔn)備不重視，工區(qū)的相關(guān)應(yīng)急機(jī)械、材料數(shù)量不足、狀態(tài)不良。

3）應(yīng)急預(yù)案缺乏可操作性。段和相關(guān)車間均根據(jù)事件的類別制定了一系列的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案規(guī)定了突發(fā)事件的組織體系，以及各個(gè)車間、工區(qū)之間的責(zé)任。但應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該更明確各個(gè)車間、工區(qū)間的協(xié)調(diào)關(guān)系，確立在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)應(yīng)該保護(hù)的對(duì)象和應(yīng)采取的措施，明確應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)需要的應(yīng)急資源等。

4）對(duì)新型突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備不力，長(zhǎng)期以來，對(duì)一般事故的救援，有著一整套行之有效的規(guī)章制度，組織方法，救援方案。因此對(duì)事故災(zāi)難突發(fā)事件的處理，應(yīng)急救援工作積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是對(duì)自然災(zāi)害類，突發(fā)公共衛(wèi)生事件類，突發(fā)社會(huì)安全事件類公共突發(fā)事件的應(yīng)急處理救援能力相對(duì)薄弱。

3.3 應(yīng)急響應(yīng)階段

目前應(yīng)急響應(yīng)階段的主要任務(wù)是應(yīng)急救援指揮，該階段存在的問題主要是：

1）救援指揮決策所需信息不全。目前段的相關(guān)事故救援指揮工作主要由技術(shù)人員和領(lǐng)導(dǎo)干部依靠自身的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)、參考事故救援情況與設(shè)備狀況，進(jìn)行事故分析和決策指揮。但這些相關(guān)的資料和數(shù)據(jù)大部分都分別存貯在不同業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中，緊急情況一旦發(fā)生，查找起來較為困難，往往造成因資料不全而貽誤最佳搶修時(shí)機(jī)。

2）缺乏鐵路沿線地形地貌等地理信息。事故救援方案是與事故發(fā)生地點(diǎn)的相關(guān)的，地理信息對(duì)決策方法的選擇具有決定意義。它可以完全否定某一類救援方法，例如在橋梁上所有與起重機(jī)相關(guān)的救援方法都不能實(shí)施。鐵路沿線地理信息的缺乏，導(dǎo)致一旦有事故發(fā)生，如果救援人員不能快速到達(dá)事故發(fā)生點(diǎn)了解事故現(xiàn)場(chǎng)的具體地形地貌和設(shè)備情況，救援指揮人員就無法及時(shí)做出科學(xué)合理的救援方案，只能等到到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)后再做出決策，這樣往往貽誤時(shí)機(jī)。

3）缺乏有效的輔助決策系統(tǒng)。目前在應(yīng)急管理過程中決策者仍然只能根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)和判斷進(jìn)行決策，難以保證應(yīng)對(duì)方案的科學(xué)性，以及方案實(shí)施效果的有效性。突發(fā)事件的發(fā)生、演變，以及造成危害引發(fā)的各種各樣的問題有其內(nèi)在的原因和自身的規(guī)律。它們之間存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的邏輯關(guān)系。要想在有限的時(shí)間內(nèi)做到有效地應(yīng)對(duì)，將損失降到最低。就必須在信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的應(yīng)急管理決策輔助系統(tǒng)?？傮w上來說，目前缺乏完善的鐵路應(yīng)急管理體系。

4 完善應(yīng)急管理體系的思路

4.1 預(yù)防預(yù)警階段

根據(jù)以上對(duì)現(xiàn)狀的分析，應(yīng)急管理在預(yù)防預(yù)警階段應(yīng)該建立長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)和辨識(shí)是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，只有做好風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)工作，才能采取相應(yīng)的措施減少突發(fā)事件帶來的影響。加強(qiáng)應(yīng)急管理工作首先要做好風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)和辨識(shí)，建立一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)新問題，新情況的能力。

4.2 應(yīng)急準(zhǔn)備階段

在應(yīng)急準(zhǔn)備階段應(yīng)該進(jìn)行以下改進(jìn)

4.2.1 設(shè)立應(yīng)急管理常設(shè)機(jī)構(gòu)

應(yīng)急管理是一個(gè)長(zhǎng)期的、持續(xù)的過程，需設(shè)立專門的應(yīng)急管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，處理各種突發(fā)事件的綜合協(xié)調(diào)，主要功能分為日常運(yùn)作和應(yīng)急響應(yīng)兩個(gè)方面，在日常運(yùn)作中，該部門主要負(fù)責(zé)對(duì)可能引起突發(fā)事件的設(shè)備進(jìn)行信息采集、分析，進(jìn)行應(yīng)急過程中的物資儲(chǔ)備等，為應(yīng)急響應(yīng)做好準(zhǔn)備一旦突發(fā)事件爆發(fā)，隨即應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為應(yīng)急響應(yīng)程序，啟動(dòng)相應(yīng)的預(yù)案，進(jìn)行應(yīng)急指揮工作。

4.2.2 加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可操作性

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的綱領(lǐng)，應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)能夠涵括各種突發(fā)事件應(yīng)急管理全過程，一旦有突發(fā)事件發(fā)生，應(yīng)能夠根據(jù)應(yīng)急預(yù)案迅速采取應(yīng)對(duì)措施，不至于出現(xiàn)無法可依，倉(cāng)促應(yīng)對(duì)、措手不及的局面。也就是說應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是一種文字化的行動(dòng)，應(yīng)該具有較強(qiáng)的可操作性，不應(yīng)該流于形式。

4.2.3 加強(qiáng)對(duì)職工的培訓(xùn)和應(yīng)急預(yù)案的演練

應(yīng)急管理的能力取決于多種因素，良好的應(yīng)急演練和培訓(xùn)會(huì)直接影響到車間和工區(qū)在面臨突發(fā)事件時(shí)的反應(yīng)，從而影響應(yīng)急管理的能力。加強(qiáng)對(duì)職工的培訓(xùn)和應(yīng)急預(yù)案的演練有助于提高職工對(duì)突發(fā)事件的熟悉程度，增強(qiáng)車間管理人員的應(yīng)急管理意識(shí)，提高車間管理人員應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，從而更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

4.2.4 應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系

應(yīng)急管理能力是指對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警能力，以及突發(fā)事件發(fā)生后，與所相關(guān)的組織、人力、科技和資源等要素所表現(xiàn)出的敏感性。從而最終能夠減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境破壞以及盡快恢復(fù)正常運(yùn)行狀態(tài)的能力，它是與鐵路運(yùn)營(yíng)所相關(guān)的自然要素與社會(huì)要素、硬件設(shè)施與軟件環(huán)境、人力資源和體制資源、工程能力與組織能力等多方面因素所表現(xiàn)出來的。在應(yīng)急準(zhǔn)備階段，應(yīng)該建立科學(xué)的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系的持續(xù)改進(jìn)。

4.3 應(yīng)急響應(yīng)階段

應(yīng)急響應(yīng)階段的改進(jìn)思路是建立應(yīng)急管理輔助決策系統(tǒng)。該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)各類應(yīng)急數(shù)據(jù)信息的共享，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化調(diào)度、事件和機(jī)構(gòu)的分類分級(jí)、預(yù)案評(píng)估、事件評(píng)估、預(yù)案選擇、預(yù)案的動(dòng)態(tài)調(diào)整等，提供相應(yīng)的分析功能，為決策提供依據(jù)。

完善的應(yīng)急管理體系是應(yīng)急管理成敗的關(guān)鍵。建立比較完善的應(yīng)急管理體系，是實(shí)現(xiàn)預(yù)防預(yù)警、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)中各方面快速高效、有序反應(yīng)，防止突發(fā)事件的發(fā)生，或減少突發(fā)事件的負(fù)面影響的重要保障。

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