論我國政府信息公開制度

余永昌

吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 湘西 416000

一、政府信息公開制度的相關(guān)概述

（一）含義

政府主動公開信息是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本義務(wù)；在論述政府信息公開制度的含義前，我們有必要先了解一下政府信息的概念，政府信息指的是政府在履職的過程中知悉的，并通過相關(guān)載體保留下來的信息。由此可知，政府信息公開制度，指的是政府在履職的過程中獲悉的信息除了與國家秘密有關(guān)外，對于其余信息均應(yīng)主動向公眾公布的制度。政府信息公開制度包含兩方面的問題，一是政府信息是如何公開的，二是如何保證政府信息公開切實(shí)落實(shí)，后者包含政府公開的范圍要求、公開方式和程序等內(nèi)容。

（二）法律特征

1.權(quán)利性

這里的權(quán)利性不是指政府享有的權(quán)利，而是指公民的憲法權(quán)利，政府公開的信息應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞公眾的需求，因此，公眾需要怎樣的信息，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)提供相對應(yīng)的信息，因?yàn)橹挥羞@樣做，公眾的法定權(quán)利才能真正得到充分的實(shí)現(xiàn)。

2.例外性

政府在履行職責(zé)的過程制作和掌握的信息公開是常態(tài)，但也存在政府信息不向社會公眾公開的部分，我們稱之為政府信息公開的例外情形。它包含兩部分內(nèi)容：

（1）絕對不公開的信息，因?yàn)樵撔畔⑴c國家秘密有關(guān)。政府了解的很多信息內(nèi)容是涉密的，考慮到信息一旦公開，必將危害國家的安全，故世界各國對于涉及國家秘密的信息不公開是普遍的做法。我國也不例外，當(dāng)政府準(zhǔn)備公開的信息關(guān)系到國家安全時，其公開就會受到禁止，這主要是基于《保密法》的相關(guān)禁止性規(guī)定。

（2）相對不可公開的信息，因?yàn)樵撔畔⑹桥c商事主體的秘密和個人秘密有關(guān)的，故該信息屬于相對不公開的部分；商事主體的秘密是商事主體開展經(jīng)營和保持市場競爭力的利器，一旦公開將會嚴(yán)重影響商事主體的生存，甚至?xí)绊懸粋€國家的正常市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)；而個人秘密則涉及公民的隱私權(quán)，該權(quán)利專屬個人，與他人無關(guān)。因此，該部分信息沒有公開的必要。但是《政府信息公開條例》也規(guī)定，政府信息在兩種情況下可以公開，一是當(dāng)事人自愿公開的，這是基于國家尊重個人的自由處分原則；二是政府認(rèn)為此信息不公開的話將會給公共利益造成難以彌補(bǔ)的損害，這主要是基于我國提倡的利益價值觀即公共利益高于個人利益的考量。

3.載體性

政府信息是由一系列符合構(gòu)成，要想讓公民知悉，它得借助一定的載體才能表現(xiàn)出來。比如，政府經(jīng)常通過政府公報(bào)、報(bào)紙等載體來公開政府已獲悉的信息。因此，政府公開一獲悉的信息離不開特定的工具即載體，一旦缺乏載體的依托，政府已獲悉的信息便不能達(dá)到向社會公眾公開的效果。當(dāng)然，政府公開信息可以采用的載體有很多，既可以用傳統(tǒng)紙質(zhì)載體，也可以用現(xiàn)代電子數(shù)據(jù)的載體；而且隨著我國的互聯(lián)網(wǎng)的科技迅猛發(fā)展，現(xiàn)今政府公開信息的載體多運(yùn)用政府官方網(wǎng)站以及政府發(fā)布會的形式對相關(guān)信息進(jìn)行主動公開。

（三）政府信息公開的類別

1.依職權(quán)公開

依職權(quán)公開是指政府無需他人申請，主動將信息公之于眾；行政機(jī)關(guān)主動公開信息的法律依據(jù)主要是基于行政法的基本原則即程序正當(dāng)原則以及《政府信息公開條例》第六條的規(guī)定，政府在履職過程中獲悉的信息應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確地向公眾公開。從規(guī)定中我們可知，政府信息公開的主要遵循以下兩個原則：一是誰做的誰公開，即政府制作的信息，如政府公報(bào)，公開的責(zé)任由制作者承擔(dān)；二是誰保存誰公開，即政府在行使職權(quán)的過程中從公民、法人等手中獲取的信息，如工商局從企業(yè)申請工商登記中獲取的發(fā)起人信息，股東信息，企業(yè)名稱，企業(yè)經(jīng)營范圍，企業(yè)注冊資本等信息，該信息則由保存機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。

2.依申請公開

社會公眾享有根據(jù)自身的需要依法向行政機(jī)關(guān)申請政府公開已經(jīng)掌握的信息權(quán)利，并且申請一般的政府信息公開無需提供證明書或身份證，這便是依申請公開。經(jīng)典案例為：2014年底，國際原油市場持續(xù)低迷，油價下跌，財(cái)政部采用通知的形式，多次上調(diào)成品油消費(fèi)稅，某大學(xué)教授基于研究的需要向財(cái)政部申請公開上調(diào)稅率的依據(jù)。由此可見：政府除了主動公開信息外，還可以依據(jù)公眾的申請來公開相對應(yīng)的信息。另外，申請的形式是多樣的，口頭或書面申請均可，書面形式申請是主要的，其中書面申請的內(nèi)容應(yīng)包含三個部分：一是申請人的個人信息包括姓名等，二是需要行政機(jī)關(guān)公開的具體事項(xiàng)，三是請求行政機(jī)關(guān)以什么載體的形式來提供政府信息。

（四）政府信息公開的理論基礎(chǔ)-知情權(quán)理論

知情權(quán)的含義指公眾對相關(guān)信息享有了解的權(quán)利，至于獲取信息的途徑不限于官方，這里是從廣義的角度詮釋知情權(quán)的概念。從知情權(quán)的歷史演變來說，其最早出現(xiàn)在英國自由主義時期，思想家洛克在論述國家應(yīng)當(dāng)公開的理論中最早提出知情權(quán)這一概念；之后，隨著啟蒙運(yùn)動的興起，民主制度得到不斷的發(fā)展，知情權(quán)的內(nèi)涵和外延也得到不斷豐富，并逐漸發(fā)展成為國內(nèi)法和國際法中的一項(xiàng)基本人權(quán)，但是知情權(quán)是抽象的，其實(shí)現(xiàn)需要具體化的制度加以保證，政府信息公開制度正好為公民的知情權(quán)實(shí)現(xiàn)提供制度保證。

二、我國政府信息公開制度的現(xiàn)狀

（一）立法層級低，缺乏完善的法律體系

現(xiàn)行我國關(guān)于該制度的規(guī)定只有《政府信息公開條例》，該條例是行政法規(guī)，對比全國性法律而言，其法律位階較低，屬于下位法；該條例在具體的實(shí)施過程中不可避免會與全國人大制定的法律發(fā)生沖突，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時，作為下位法的條例必須無條件地讓位于上位法，這就限制了條例的法律效力。由于該條例的局限性，使得政府公開信息制度中關(guān)于保護(hù)公民知情權(quán)等方面的內(nèi)容缺乏制度保障，這就導(dǎo)致公眾參與公共事務(wù)管理的途徑受限，致使這一信息公開制度長期處于不完善的地步。

（二）無有效的監(jiān)督制度

《政府信息公開條例》第46-52條中盡管規(guī)定了部分監(jiān)督措施；但是現(xiàn)實(shí)中，政府在公開的信息時常常有所保留，政府往往會積極公布正面的信息，對于負(fù)面的信息內(nèi)容則會被隱藏或隱瞞，其目的是維護(hù)政府部門的權(quán)威形象。此外，政府官員應(yīng)當(dāng)改變對待群眾的態(tài)度，根據(jù)最近網(wǎng)上調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分網(wǎng)友表示自己曾到政府部門咨詢申請政府公開事宜，工作人員態(tài)度有些蠻橫，直接告知申請信息不存在的情況，要求其撤銷申請，即便咨詢的信息存在，同樣會以該信息與國家秘密有關(guān)為由告知不能查詢。

三、完善我國政府信息公開制度的具體途徑

（一）制定《政府信息公開法》

現(xiàn)行的《政府信息公開條例》是法規(guī)，立法層級較低，2008年實(shí)施以來，只在2019年進(jìn)行過部分修改，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，其已然跟不上現(xiàn)代社會的發(fā)展腳步；國內(nèi)許多學(xué)者對于制定專門法律的呼聲也越來越大。由此，個人認(rèn)為國家在立法層面應(yīng)出臺《政府信息公開法》來規(guī)制該公開制度，在該法中對于不應(yīng)該公開的信息，可以借鑒外國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，采用列舉法，對哪些信息不公開進(jìn)行列明，剩余的信息，行政機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)主動公之于眾，目的是保障公眾知情權(quán)。同時，我認(rèn)為目前的公開主體過于狹隘，只限于政府，在今后的立法上可以采取擴(kuò)大化的方式，將公開主體的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到事業(yè)單位，法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)，這有利于體現(xiàn)我國法制統(tǒng)一的理念。

（二）明確政府信息公開的范圍

現(xiàn)實(shí)中，一些行政機(jī)關(guān)往往對信息只進(jìn)行簡單公開，對關(guān)鍵信息很少公開。且當(dāng)公眾申請政府公開信息時，政府常常以涉密為由不予公開，這就會限制政府信息的公開范圍?；诖?，我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大公開的范圍，這與國外對該制度的立法內(nèi)容是相匹配的，鑒于目前我國已有《保密法》，建議立法者制定專門的法律來明確個人隱私的范圍，如制定《個人隱私法》。