我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀及對策研究

張寧歌

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063

一、我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

（一）我國應(yīng)急管理體系已初步建成

1.應(yīng)急預(yù)案建設(shè)：中國于2006年1月8日發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，成為我國應(yīng)急預(yù)案體系中的總體綱領(lǐng)，主要規(guī)定了應(yīng)急管理的方向和原則。當(dāng)前中國已經(jīng)基本形成了以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為總綱領(lǐng)，各級部門和地方政府分別建立相對的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急預(yù)案體系。

2.應(yīng)急管理體制建設(shè)：在國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)對突發(fā)公共事件堅持綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的原則。我國于2018年3月成立應(yīng)急管理部，整合優(yōu)化分散在11個部門的13項應(yīng)急管理職能和資源，預(yù)防和解決重大安全風(fēng)險，并完善公共安全體系。我國應(yīng)急管理工作進(jìn)入了綜合應(yīng)急管理模式。

3.應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)：應(yīng)急機(jī)制應(yīng)當(dāng)注意應(yīng)急管理體系建設(shè)，首先應(yīng)該分析判斷事件類型和嚴(yán)重程度。黨和政府在應(yīng)對SARS后的相關(guān)經(jīng)驗表明，政府機(jī)關(guān)在突發(fā)公共事件中的責(zé)任重大，因此他們高度重視問責(zé)制，并頒布了相關(guān)法律和紀(jì)律法規(guī)。明確各級政府應(yīng)對各種突發(fā)公共事件的責(zé)任，意味著建立了應(yīng)急管理責(zé)任機(jī)制。

4.應(yīng)急管理法制建設(shè)：《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》于2007年11月1日正式施行，意味著我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理進(jìn)入法制建設(shè)階段。此后，我國加快建設(shè)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理專項法律法規(guī)。目前，我國初步形成了以《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》為核心，其他專項法律法規(guī)為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理法律體系。

（二）我國應(yīng)急管理存在的問題

1.應(yīng)急預(yù)案缺乏操作性

在突發(fā)事件應(yīng)急過程中，缺乏關(guān)鍵性的銜接口，使得應(yīng)急預(yù)案的實用性和可操作性大打折扣。應(yīng)急預(yù)案的實施效用未達(dá)到預(yù)期，原因有三。一是應(yīng)急預(yù)案的制定沒有目的性。相關(guān)部門沒有對突發(fā)公共事件發(fā)生的源頭以及特點進(jìn)行歸納總結(jié)，并制定出對癥下藥的可行性方案，使得應(yīng)急預(yù)案操作性不強(qiáng)，無法起到預(yù)警的作用。二是缺乏現(xiàn)場模擬應(yīng)急演習(xí)的應(yīng)急計劃。在突發(fā)公共事件發(fā)生之前，有關(guān)部門通常很少進(jìn)行緊急演習(xí)，而在緊急演習(xí)中經(jīng)常遇到的問題并沒有針對性的對策。三是政府通常不會印證突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案是否可行，風(fēng)險評估體系和能力都比較缺乏，預(yù)案達(dá)不到其預(yù)防的作用。

2.應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動機(jī)制不健全

應(yīng)急管理部的價值在于協(xié)調(diào)和解決系統(tǒng)風(fēng)險的能力，因而它的建立不光是整合了應(yīng)對自然災(zāi)害和事故災(zāi)害的關(guān)鍵職責(zé)，還在于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門。首先，應(yīng)急管理領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)責(zé)任制，各級應(yīng)急管理部門，尤其是基層應(yīng)急管理工作人員感到壓力巨大，導(dǎo)致工作以應(yīng)付為目的。目前應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)只是簡單的歸類和合并，大部分領(lǐng)導(dǎo)和工作人員還是傳統(tǒng)的應(yīng)急管理理念，把緊急控制和處理作為主要工作，而不關(guān)注預(yù)防。其次，地方應(yīng)急管理部門與國家綜合性消防救援隊互不隸屬，且沒有自己的應(yīng)急救援隊伍，社會救援力量也比較分散。

3.應(yīng)急管理機(jī)制不完善

目前，我國的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制仍然難以應(yīng)對日益復(fù)雜的突發(fā)公共事件，主要表現(xiàn)在：一是預(yù)警機(jī)制缺乏專業(yè)技術(shù)支持，事件預(yù)測準(zhǔn)確率仍然很低；二是應(yīng)急管理決策部門協(xié)調(diào)能力不足，同時缺乏專業(yè)應(yīng)急管理能力和統(tǒng)籌調(diào)度能力。三是無法充分動員社會救助力量，由于無具體的制度規(guī)定，在實踐過程中難以達(dá)到最佳效能。

4.應(yīng)急管理法制建設(shè)滯后

首先，作為我國第一部應(yīng)急管理法律，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》原則上規(guī)定了協(xié)調(diào)聯(lián)動，在國家層面，多區(qū)域、多部門、多機(jī)構(gòu)、多主體層面的應(yīng)急協(xié)調(diào)缺乏規(guī)范性文件或標(biāo)準(zhǔn)，其他應(yīng)急管理法規(guī)大多是各部門針對具體災(zāi)害從各自的角度制定的，存在如多主體管理、職責(zé)重疊等問題。其次，具體細(xì)化突發(fā)公共事件應(yīng)急管理各個階段的法律法規(guī)空缺，在實際操作中，往往臨時出臺針對該次突發(fā)事件的法規(guī)，無法達(dá)到規(guī)范化的要求。

二、提升我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理能力的對策

（一）加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備工作

一是建立應(yīng)急演練機(jī)制。加強(qiáng)各類突發(fā)事件演練。針對局部地區(qū)災(zāi)害頻發(fā)，應(yīng)加大應(yīng)急演練力度和頻率。此外，應(yīng)當(dāng)將所有參與應(yīng)急管理工作的人員全部納入培訓(xùn)人員范圍中。二是建立應(yīng)急預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)。各專項應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)測預(yù)警工作的組織和管理，關(guān)鍵是信息平臺和信息系統(tǒng)，包括信息監(jiān)測程序的確定、信息源分析的建立、日常數(shù)據(jù)監(jiān)測、風(fēng)險評估和分類體系。收集可能產(chǎn)生重大影響的國內(nèi)外信息，按照早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預(yù)警、早處置的原則，及時向各專項應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)報告，明確預(yù)警渠道和實施監(jiān)控。根據(jù)可能發(fā)生的突發(fā)事件的嚴(yán)重程度和緊急程度確定預(yù)警級別，制定分級管理方法。

（二）完善應(yīng)急管理部的綜合協(xié)調(diào)能力

一是構(gòu)建培訓(xùn)演練體系。首先要及時向全社會發(fā)布應(yīng)急預(yù)案，為應(yīng)急信息的發(fā)布提供平臺。應(yīng)當(dāng)加大對社會公眾防災(zāi)減災(zāi)能力的培訓(xùn)宣傳，增強(qiáng)抗災(zāi)能力。其次制定定期演練制度，充分發(fā)揮社會力量的作用，對社會力量進(jìn)行應(yīng)急反應(yīng)和運行管理方面的培訓(xùn)，對合格人員頒發(fā)專業(yè)證書。二是完善應(yīng)急決策體系。應(yīng)當(dāng)以地方政府為決策主體的問責(zé)制，相關(guān)部門和區(qū)域協(xié)調(diào)配合，不斷提升政府在應(yīng)急管理中的綜合協(xié)調(diào)能力，充分吸收專家和專業(yè)人員的意見，加強(qiáng)決策的科學(xué)性。決策指揮系統(tǒng)中各部門的層級高于其他部門，以保證指揮的權(quán)威性和統(tǒng)一性。最后，決策系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，加強(qiáng)決策的科學(xué)性，努力搭建信息平臺，快速高效獲取數(shù)據(jù)，提高決策指揮能力。

（三）健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系

一是加快建立一支應(yīng)急隊伍。應(yīng)該遵循專業(yè)化結(jié)合社會化的原則：在專業(yè)人才的領(lǐng)導(dǎo)下運用專業(yè)知識，同時動員全社會解決危機(jī)和以需要為導(dǎo)向的原則：專業(yè)隊伍的規(guī)模不僅要考慮政府的實際情況，而且要滿足地方應(yīng)急類型的需要。二是裝備技術(shù)保障。引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和地方實際結(jié)合創(chuàng)新，研制開發(fā)具有地方特色的高技術(shù)裝備；事發(fā)地區(qū)與周邊地區(qū)進(jìn)行互助合作，吸納專業(yè)應(yīng)急管理技術(shù)人員；建立自上而下的應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)體系，提高指揮效能和及時發(fā)布的有效性。三是加快建立巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。基于此模式，由市場分擔(dān)風(fēng)險，加強(qiáng)與商業(yè)保險的聯(lián)動合作，加強(qiáng)金融資本市場對風(fēng)險的承擔(dān)。

（四）完善應(yīng)急管理法律制度建設(shè)

將《突發(fā)事件應(yīng)對法》改造為“緊急狀態(tài)法”。它可以覆蓋四類突發(fā)事件的嚴(yán)重形勢，進(jìn)行精細(xì)化和統(tǒng)籌規(guī)劃。經(jīng)過全面規(guī)劃，在對局勢造成嚴(yán)重影響的情況下，宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。同時，應(yīng)適當(dāng)降低門檻?？梢詫⒆匀粸?zāi)害和事故災(zāi)害這兩類高頻突發(fā)事件應(yīng)急工作和需要交叉式、綜合式的工作，納入一部綜合應(yīng)急管理法中。自然災(zāi)害有其自身的特點和規(guī)律，有必要總結(jié)自然災(zāi)害的共同特點和規(guī)律，制定綜合性的《自然災(zāi)害防治法》，使得自然災(zāi)害類的突發(fā)事件應(yīng)急管理形成規(guī)范化、法制化，以節(jié)約資源，提高效率。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律體系中，下一步應(yīng)當(dāng)制定《生物安全法》，今后可以在該法中加入核心制度，發(fā)揮應(yīng)急基本法在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的作用。

（五）完善應(yīng)急事后應(yīng)對措施

一是完善恢復(fù)重建機(jī)制。堅持以人為本的原則，注重人民群眾的感受度和參與度。堅持因地制宜的原則，災(zāi)后重建工作中不僅要從總體上進(jìn)行宏觀規(guī)劃，而且要緊密結(jié)合災(zāi)區(qū)的實際情況?；謴?fù)和重建工作不僅包括恢復(fù)經(jīng)濟(jì)能力和基礎(chǔ)設(shè)施，而且還包括防止可能再次發(fā)生的災(zāi)害以及恢復(fù)人民的身心健康。本著及時有效的原則，在突發(fā)事件得到穩(wěn)定的控制后就要迅速開展恢復(fù)重建工作。在恢復(fù)重建過程中，要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮社會多種救援力量。第二，完善問責(zé)機(jī)制。建立績效考核體系，使各級政府部門不僅注重資金投入，更注重管理質(zhì)量和效率等服務(wù)體系，同時注重產(chǎn)出和效率。