民族自治州立法科學(xué)化問題探究*

張昊駿

甘肅政法大學(xué)，甘肅 蘭州 730070

一、引言

眾所周知，立法是享有立法權(quán)力的特定國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序，創(chuàng)制、修改、廢止現(xiàn)有法律規(guī)范的專門活動(dòng)。馬克思認(rèn)為，“立法者應(yīng)該把自己看成一個(gè)自然科學(xué)家，他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律之中”[1]。立法質(zhì)量關(guān)乎民族地方的法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定與民族團(tuán)結(jié)，根據(jù)《立法法》第6條的規(guī)定，立法科學(xué)化就是立法工作必須在理念、內(nèi)容、技術(shù)上保持合理、合法的審慎態(tài)度，要充分體現(xiàn)黨和人民的意志，符合立法活動(dòng)的客觀規(guī)律，準(zhǔn)確地反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的整體水平與社會(huì)公眾的需求。

從法理上講，自治州立法可以充分發(fā)揮自治權(quán)帶來的靈活性，通過科學(xué)、合理、嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效應(yīng)。同時(shí)能對(duì)規(guī)范當(dāng)?shù)卣男袨槠鸬郊s束的作用，在制度設(shè)計(jì)時(shí)就能為權(quán)力行使和利益保護(hù)之間搭建屏障，特別是通過精細(xì)化的立法，在確保效率價(jià)值的前提下，應(yīng)充分地在“國(guó)家—地方”的二元立法模式下實(shí)現(xiàn)立法工作的科學(xué)化問題，使民族地方充分享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合法權(quán)益，為政府行權(quán)設(shè)定一個(gè)合理的邊界，從而更好地為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理保駕護(hù)航。本文也將通過對(duì)自治州立法的分析，厘清現(xiàn)狀與問題，從而為自治州立法的科學(xué)化水平提升提出相應(yīng)的建議。

二、民族自治州立法現(xiàn)狀

自治州作為與地級(jí)市平行的行政區(qū)劃單位，是依據(jù)少數(shù)民族聚居地設(shè)立的特殊的行政區(qū)劃，目前，我國(guó)共有30個(gè)少數(shù)民族自治州，我國(guó)憲法第四條明確規(guī)定了少數(shù)民族擁有區(qū)域自治的權(quán)利，特別是在2015年《立法法》修改之后，賦予了全國(guó)范圍內(nèi)所有的自治州一般地方立法權(quán)與自治法規(guī)立法權(quán)，周旺生教授認(rèn)為，“自治州的自治立法權(quán)作為自治權(quán)的核心權(quán)力，是指自治州人大依照憲法和法律規(guī)定，依據(jù)民族地方特點(diǎn)和需要制定自治法規(guī)的權(quán)力”[2]，一般的地方立法權(quán)則是各地方人大及其常委會(huì)、人民政府及其他授權(quán)立法主體按照法定范圍、職權(quán)和程序，創(chuàng)制、修改、廢止適用于本行政區(qū)域內(nèi)的法律規(guī)范的權(quán)力。

自治條例和單行條例根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平與文化傳承特點(diǎn)，基于保障少數(shù)民族合法權(quán)益的需求，在堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上對(duì)上位法作出的適應(yīng)性變通。自治州通過立法的方式將國(guó)家對(duì)民族地區(qū)在教育、生育、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等方面的扶持政策通過法律的方式確定下來，在一定期間內(nèi)長(zhǎng)期遵循并持續(xù)有效，保證了民族地區(qū)的平穩(wěn)發(fā)展趨勢(shì)。目前，全國(guó)30個(gè)自治州均有自治條例，單行條例也根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況不斷完善。因此，提高自治州立法質(zhì)量勢(shì)在必行，這既符合對(duì)公平正義等法律核心價(jià)值的根本追求，也是將立法理論與實(shí)踐充分結(jié)合的有機(jī)統(tǒng)一。

三、自治立法工作中的突出問題

（一）立法理念相對(duì)滯后

這個(gè)問題普遍存在于各自治州立法工作中，主要是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣w的立法能力不足，缺乏立法經(jīng)驗(yàn)，使得在立法理念方面權(quán)責(zé)不夠清晰，服務(wù)意識(shí)不夠明確，存在地方本位主義的情況。不難看出，各州普遍存在著觀望立法的態(tài)度，以期上級(jí)人大進(jìn)行立法指導(dǎo)或者借鑒其他自治州的立法情況。這一方面是由于《立法法》的規(guī)定相對(duì)原則化，而各自治州的具體州情差異較大，拿捏變通權(quán)的尺度不好把握，另一方面，即使允許互相借鑒立法經(jīng)驗(yàn)，但實(shí)踐中往往異化為立法抄襲，部分自治州也存在規(guī)范文本的框架和內(nèi)容基本相同的情況。因此，相關(guān)立法理論的指導(dǎo)暫時(shí)不能完全滿足現(xiàn)實(shí)變通權(quán)尺度把握的需要，實(shí)踐探索變通的做法不夠，缺乏參照性，各州人大的立法理念有待于不斷提高。

（二）立法權(quán)限存在重疊

雙重的立法權(quán)力可以看做是進(jìn)一步擴(kuò)大了少數(shù)民族自治權(quán)利實(shí)現(xiàn)的方式，但在運(yùn)行過程中也會(huì)遇到權(quán)屬重合等問題，換言之，由于雙重立法權(quán)在法律上的確認(rèn)，在立法的制定主體上出現(xiàn)了重合導(dǎo)致了遇到需要法規(guī)治理的問題時(shí)，無法確定啟用何種立法權(quán)的問題。例如，自治立法權(quán)由自治州人民代表大會(huì)行使，而地方立法權(quán)由自治州人大和常委會(huì)共同行使，但某一事項(xiàng)究竟應(yīng)通過單行條例還是地方性法規(guī)予以規(guī)定，立法法并未說明，所以就出現(xiàn)了立法事項(xiàng)上的沖突。特別是立法需求不一致的情況下，如何合理確定立法事項(xiàng)，《立法法》規(guī)定的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域之外，如涉及衛(wèi)生、民族事務(wù)時(shí)，是否應(yīng)按照立法機(jī)關(guān)的意愿選擇合適的立法權(quán)。

（三）立法的地方特色不足

通過比較各自治州的部分單行條例，不難發(fā)現(xiàn)，某些單行條例特色不夠明顯，原則性的條文較多，因此針對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐性弱化，單行條例往往成為“放之四海皆準(zhǔn)”的法則，在實(shí)施過程中影響與意義不大。同時(shí)，立法的時(shí)間間隔較長(zhǎng)，地方性法規(guī)數(shù)量不多，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“截至2018年11月底，自治州共制定并經(jīng)批準(zhǔn)了44件地方性法規(guī)，平均每個(gè)州制定1.5件”[3]。這說明法律規(guī)范的立、改、廢工作并未及時(shí)啟動(dòng)，更難以談及立法應(yīng)合理反映當(dāng)?shù)貙?shí)際與歷史傳統(tǒng)的需求，對(duì)民族性、自治化、地方性的體現(xiàn)程度不高，特別是對(duì)國(guó)家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、突出保障民生、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等重要領(lǐng)域的立法關(guān)切不足。

（四）立法程序設(shè)計(jì)不夠科學(xué)

立法的核心環(huán)節(jié)在于對(duì)草案文本的反復(fù)論證，只有經(jīng)過充分醞釀、意見征求、反復(fù)修改之后通過的法律規(guī)范，才能在社會(huì)治理中真正發(fā)揮效能，這也是民主立法、科學(xué)立法的核心要義。但在實(shí)踐中，一方面，自治州在立法時(shí)征求公眾意見的途徑和渠道受限，更多地注重政府部分與利益相關(guān)者的參與，另一方面，公正參與立法的主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)，積極性不高。這也導(dǎo)致法律規(guī)范實(shí)施后效果不明顯，操作性不強(qiáng)。與此同時(shí)，前期的立法調(diào)研不夠充分，大部分地區(qū)對(duì)立法項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、立法成本分析、實(shí)施效益評(píng)價(jià)等方面的工作開展的不足，起草階段規(guī)范文本的科學(xué)性不高，語言邏輯不夠嚴(yán)謹(jǐn)也是影響立法質(zhì)量的重要因素。

四、民族自治州立法工作科學(xué)化途徑

（一）堅(jiān)持正確的政治導(dǎo)向

堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是保證立法工作政治方向正確的首要前提。民族地方立法更要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，正確運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)立法工作，讓法治在民族地區(qū)改革發(fā)展過程中發(fā)揮更加充分的保障功能。特別是自治州、縣各級(jí)黨委要加強(qiáng)對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞新情況、新問題，完善重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的立法工作。在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，法治建設(shè)要從立法的各個(gè)環(huán)節(jié)扎實(shí)推進(jìn)，才能保證立法工作有序扎實(shí)推進(jìn)，從而為深化改革開放與促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)和諧提供制度支撐。

（二）科學(xué)編制立法規(guī)劃

立法活動(dòng)有其自身的內(nèi)在規(guī)律，立法規(guī)劃的制定是立法活動(dòng)的源頭。各級(jí)地方人大應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排民族地方立法工作，把好立法項(xiàng)目的準(zhǔn)入關(guān)口，在充分掌握立法技術(shù)的前提下，合理論證、統(tǒng)一編制立法規(guī)劃，將公平正義的理念與人民群眾的利益充分協(xié)調(diào)，確保民族地區(qū)的社會(huì)矛盾在法治的軌道和框架中予以化解，將立法內(nèi)容與客觀需求有機(jī)地統(tǒng)一于科學(xué)立法的客觀規(guī)律之中，確保規(guī)范文本的質(zhì)量和立法工作的水平。上級(jí)人大應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌加強(qiáng)對(duì)民族自治州立法工作的指導(dǎo)，對(duì)社會(huì)生活中突出的、需要法律規(guī)范進(jìn)一步約束的問題要及時(shí)啟動(dòng)立法工作，加強(qiáng)與地方科研機(jī)構(gòu)、法學(xué)專家的聯(lián)系，在工作中及時(shí)總結(jié)提煉立法經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)復(fù)雜、疑難的問題可以委托專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行文本草案的研究、起草、審議。

（三）立法凸顯地方特色

地方特色是民族地方立法的亮點(diǎn)與重點(diǎn)。自治州在立法活動(dòng)中，要明確民族地區(qū)不同于一般地區(qū)的特殊性和差異性，準(zhǔn)確把握并充分體現(xiàn)自治州“地域性”與“民族性”，特別是在少數(shù)民族文化遺產(chǎn)保護(hù)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，要充分考慮到民族地區(qū)特殊的地理環(huán)境與文化特征，立法活動(dòng)出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化理念相吻合，把握以人為本的的核心理念，以思維理念的科學(xué)化合理推動(dòng)立法工作的科學(xué)化。同時(shí)，這也需要在加強(qiáng)對(duì)民族地方立法的理論研究，通過挖掘少數(shù)民族地區(qū)特色事項(xiàng)的調(diào)查研究，及時(shí)對(duì)變通權(quán)、民族地方立法適應(yīng)性等問題的探討，才能及時(shí)凝練自治州的立法特色。

（四）完善立法工作程序

目前，全國(guó)部分民族地區(qū)的州、縣已經(jīng)出臺(tái)了規(guī)范當(dāng)?shù)氐胤搅⒎üぷ鞯摹读⒎l例》，作為指導(dǎo)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行自治條例、單行條例以及有關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面地方性法規(guī)立、改、廢的程序性規(guī)定，這說明民族地方人大已經(jīng)充分的認(rèn)識(shí)到科學(xué)程序的重要性，立法活動(dòng)本身也應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的框架中進(jìn)行?！傲⒎ㄒ罁?jù)一定程序，才能保證立法具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性和穩(wěn)定性”[4]。特別是在草案文本調(diào)研、起草、論證階段，應(yīng)廣開言路，積極征求公眾意見，創(chuàng)新納言的方式方法，通過新媒體等網(wǎng)絡(luò)手段多方收集意見，提高人民群眾的參與性與認(rèn)可度。

黨的十九大以來，推進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)治理法治化成為民族事務(wù)管理與民族團(tuán)結(jié)發(fā)展的前進(jìn)方向，立法作為法律體系有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)，更為服務(wù)自治州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、依法高效實(shí)施社會(huì)管理提供了法律規(guī)范的支持。因此，必須高度重視自治州立法的科學(xué)化問題，針對(duì)現(xiàn)有的問題不斷地進(jìn)行反思和修正，在立法活動(dòng)各環(huán)節(jié)中保持良性互動(dòng)，用良法善治實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)長(zhǎng)治久安和繁榮發(fā)展。