多元糾紛解決機(jī)制下行政裁決制度再設(shè)計(jì)

秦 迪 徐福山

中共長(zhǎng)春市委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130000

一、行政裁決之內(nèi)涵界定

（一）行政裁決的涵義

行政裁決的定義應(yīng)當(dāng)從我國(guó)行政裁決制度的規(guī)定出發(fā)，從現(xiàn)存法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的行政裁決并沒有泛化到涵蓋一系列行政行為，也沒有包含行政爭(zhēng)議的范疇。至于其他學(xué)者概念中提到的種種限制條件如民事爭(zhēng)議的范圍、是否居間裁判、是否要與行政管理有關(guān)等等，這些條件無(wú)需在概念中著重強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)，一方面種種條件限制對(duì)于不同的行政裁決制度設(shè)定來(lái)說(shuō)都是特殊的，需要具體問(wèn)題具體分析，不可一概而論；另一方面也為今后的制度發(fā)展留有余地，以免禁錮制度的擴(kuò)展。

（二）行政裁決的性質(zhì)

有觀點(diǎn)認(rèn)為行政裁決是行政行為，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政裁決既有司法裁判的特征，又保留了行政活動(dòng)的天然屬性，應(yīng)當(dāng)稱行政裁決為“準(zhǔn)司法行為”。但筆者認(rèn)為，與其說(shuō)行政裁決含有明顯的司法程序的特征，如居中裁判，依申請(qǐng)啟動(dòng)等，不如說(shuō)諸如此類民主與法治制度青睞的制度特性更多地被運(yùn)用在司法程序中。無(wú)論是行政裁決還是行政復(fù)議抑或是行政處罰，都應(yīng)當(dāng)按照“司法化”的程序來(lái)進(jìn)行。但這并不能說(shuō)明行政裁決是一種司法行為，此中體現(xiàn)的是在行政裁決制度中，程序正義被更加明顯的強(qiáng)調(diào)。因此，行政裁決依托行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力進(jìn)行，其作為行政機(jī)關(guān)化解糾紛、實(shí)現(xiàn)行政管理的一項(xiàng)制度，同其他行政行為一樣不具有終局性，行政機(jī)關(guān)作出后仍然要接受司法審查，充分說(shuō)明行政裁決的性質(zhì)是行政行為，而非司法行為。

二、對(duì)行政裁決制度之重新審視與反思

（一）行政裁決制度的合理性分析

從上世紀(jì)九十年代開始，立法上逐步削減了有關(guān)行政裁決的規(guī)范，行政裁決的輻射范圍大大限縮。如今，行政裁決僅適用于行政專業(yè)性極強(qiáng)的自然資源領(lǐng)域、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域以及國(guó)有資產(chǎn)領(lǐng)域。但也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，在訴訟成本較高且效率較低的當(dāng)前時(shí)期，行政裁決以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)在糾紛解決機(jī)制中仍應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1.正當(dāng)性基礎(chǔ)

行政機(jī)關(guān)介入民事糾紛領(lǐng)域，一方面關(guān)系到國(guó)家與社會(huì)的界限問(wèn)題，另一方面關(guān)系到不同國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力配置問(wèn)題，因此，是否授權(quán)其解決民事糾紛及權(quán)力行使的方式，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)以法律的形式予以確認(rèn)。①?gòu)奈覈?guó)現(xiàn)實(shí)看，行政機(jī)關(guān)行使對(duì)于特定民事糾紛的裁決權(quán)，均有明確的法律授權(quán)依據(jù)。而且立法授權(quán)本身充分考慮到行政機(jī)關(guān)解決特定領(lǐng)域糾紛的專業(yè)性、實(shí)效性，是現(xiàn)實(shí)且合理的。②

2.合理性證成

隨著社會(huì)分工的加速，行政裁決專業(yè)性特點(diǎn)突出起來(lái)。從成本效益來(lái)看，通過(guò)訴訟解決爭(zhēng)議，雖然在一定程度上能滿足當(dāng)事人對(duì)正義的需求，但是也要付出相當(dāng)大的訴訟成本。相較之下，行政機(jī)關(guān)解決與行政管理密切相關(guān)的民事爭(zhēng)議則相對(duì)簡(jiǎn)便，成本較低。③在證據(jù)調(diào)查和事實(shí)認(rèn)定方面也有一定優(yōu)勢(shì)，如在林地權(quán)屬爭(zhēng)議中，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)對(duì)先前為一方當(dāng)事人基于承包等原因占有使用林地的法律事實(shí)予以確認(rèn)，并頒發(fā)確權(quán)證書，對(duì)爭(zhēng)議的處理更加高效便捷。

（二）對(duì)現(xiàn)行行政裁決體制的反思

行政裁決以其低成本、高效性、便捷性和專業(yè)性在多元化糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮出十分積極的作用，有效緩解了司法機(jī)關(guān)的壓力。但現(xiàn)有行政裁決體制也存在諸多形式與實(shí)質(zhì)上的問(wèn)題。本文主要從以下兩個(gè)方面進(jìn)行反思：

1.立法上的混亂

通過(guò)梳理有關(guān)行政裁決的法規(guī)范，發(fā)現(xiàn)對(duì)于行政裁決，立法中多以“處理”指代，而不是直接表述為“裁決”。表述為“處理”的法規(guī)范，多集中在自然資源確權(quán)領(lǐng)域；表述為“裁決”的法規(guī)范，多集中在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域；表述為“裁定”的法規(guī)范僅有《國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》等。且在同一事項(xiàng)的行政裁決中，也存在著上下位法名稱規(guī)定不一致的情況。如有關(guān)礦產(chǎn)勘查范圍、礦區(qū)范圍爭(zhēng)議的裁決中，《礦產(chǎn)資源法》以“處理”指代行政裁決，而其下位法《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》均表述為“裁決”。這在一定程度上影響了法律理解與適用的準(zhǔn)確性，法律規(guī)范的語(yǔ)焉不詳帶來(lái)了實(shí)踐操作和理解的困境，這是亟待予以明確的問(wèn)題。

2.訴訟救濟(jì)選擇上的混亂

在訴訟選擇上，現(xiàn)行有關(guān)行政裁決的法律對(duì)于相關(guān)民事爭(zhēng)議設(shè)置了“或裁或訴”以及“先裁決，后訴訟”的解決模式。在規(guī)定“或裁或訴”的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛領(lǐng)域，由于行政裁決和訴訟是同時(shí)并列供當(dāng)事人選擇的糾紛解決機(jī)制，提起民事訴訟本無(wú)爭(zhēng)議。而自然資源（土地、林木林地、草原）權(quán)屬爭(zhēng)議領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的處理置于訴訟之前，如對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理決定不服，而后可提起何種類型的訴訟是一個(gè)問(wèn)題。如提起行政訴訟，重點(diǎn)在于審查行政裁決的合法性問(wèn)題；提起民事訴訟，主旨在于對(duì)原爭(zhēng)議作出實(shí)質(zhì)性處理。而現(xiàn)行法并未對(duì)裁決后進(jìn)入訴訟的渠道選擇作出明確規(guī)定。

三、行政裁決制度之完善

（一）行政裁決制度基本原則

行政裁決的原則是指反映行政裁決的基本特點(diǎn)、一般規(guī)律，其貫穿了整個(gè)行政裁決制度，對(duì)行政裁決制度構(gòu)建和裁決活動(dòng)具有普遍意義。首先，行政裁決制度的構(gòu)建必須遵循中立裁判原則。該原則是指在裁決活動(dòng)中任何人不能作為自己案件的法官，裁判者不能偏心，必須保待不偏不倚的立場(chǎng)，平等地對(duì)待糾紛的雙方當(dāng)事人；其次，必須遵循公開裁判原則。④公開裁判原則是指行政裁決機(jī)關(guān)裁決當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議除法律規(guī)定的特別情況外，裁決過(guò)程和裁決結(jié)果必須公開進(jìn)行，對(duì)象包括對(duì)當(dāng)事人公開和對(duì)社會(huì)公開。公開裁判原則不僅有助于提升當(dāng)事人對(duì)裁判結(jié)果的信任，更對(duì)樹立法律權(quán)威，提升行政裁決使用率有重要意義。

（二）行政裁決程序重構(gòu)

1.下放行政裁決權(quán)

目前我國(guó)關(guān)于行政裁決受案范圍的規(guī)定散落于各法律法規(guī)規(guī)章之中，共涉及15類民事活動(dòng)，涉及25件法律法規(guī)規(guī)章。其中由法律創(chuàng)設(shè)的有9項(xiàng)，行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)的有6項(xiàng)，地方性法規(guī)有4項(xiàng)，部門規(guī)章創(chuàng)設(shè)的有6個(gè)。其中“對(duì)植物新品種侵權(quán)案件的裁決”、“國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“使用權(quán)爭(zhēng)議裁決”、“對(duì)集成電路布圖設(shè)計(jì)使用費(fèi)爭(zhēng)議以及侵權(quán)爭(zhēng)議的裁決”、“對(duì)仿制中藥保護(hù)品種使用費(fèi)爭(zhēng)議的裁決”、“互聯(lián)網(wǎng)域名侵權(quán)爭(zhēng)議裁決”、“對(duì)拆船污染損害賠償案件的裁決”和“對(duì)民間糾紛的裁決”的創(chuàng)設(shè)并無(wú)上位法律依據(jù)，由行政法規(guī)規(guī)章設(shè)定行政裁決即行政機(jī)關(guān)自設(shè)行政裁決，由于行政裁決除了具有具體行政行為的性質(zhì)外，其特殊的運(yùn)行模式也使其帶有強(qiáng)烈的行政司法性質(zhì)，因此該種未經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)即由行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政裁決的實(shí)踐做法值得質(zhì)疑。⑤但是，將行政裁決創(chuàng)設(shè)權(quán)適當(dāng)授權(quán)給地方性法規(guī)、政府規(guī)章有助于行政裁決適用率。行政裁決可以發(fā)揮行政主體的專業(yè)性和技術(shù)性優(yōu)勢(shì)，積極主動(dòng)行使職權(quán)調(diào)查證據(jù)和認(rèn)定事實(shí)。⑥地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)結(jié)合地方特色，創(chuàng)設(shè)針對(duì)特定事項(xiàng)的行政裁量權(quán)，配套地區(qū)統(tǒng)一的裁決程序以充分發(fā)揮行政裁決的優(yōu)勢(shì)，更能激發(fā)行政裁決制度的活力。

2.建立統(tǒng)一的裁決程序

遵循行政裁決制度的基本原則，我國(guó)行政裁決程序可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，首先，應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的行政裁決程序。在立法上，應(yīng)該有專門和獨(dú)立的行政裁決程序的規(guī)定，或者作為行政程序立法的專門一章進(jìn)行規(guī)定，但具有普遍適用范圍的行政裁決程序在制定上必須具有一定的抽象性，對(duì)行政裁決主體的資格、行政裁決的權(quán)限、裁決主體的義務(wù)、裁決的必備程序和裁決的救濟(jì)方面做框架式規(guī)定。其次，實(shí)現(xiàn)行政裁決類型化。在制定獨(dú)立的行政裁決程序的基礎(chǔ)上，為兼具實(shí)質(zhì)正義和效率的要求，有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)裁決案件分屬領(lǐng)域的特性，在統(tǒng)一裁決程序的基礎(chǔ)上，制定符合本地域、本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的特殊裁決程序。例如，按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域可以分為：知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的行政裁決、資源行政裁決、房屋拆遷安置補(bǔ)償裁決等，在當(dāng)前多元糾紛解決的要求下充分利用行政裁決的制度優(yōu)勢(shì)化解矛盾。

注釋：

①趙銀翠.行政過(guò)程中的民事糾紛解決機(jī)制研究［M］.北京：法律出版社，2012.21.

②周佑勇，尹建國(guó).我國(guó)行政裁決制度的改革和完善［J］.法治論叢，2006（5）：32-39.

③王名揚(yáng).美國(guó)行政法（上卷）［M］.北京大學(xué)出版社，2016：234.

④張樹義.糾紛的行政解決機(jī)制研究：以行政裁決為中心［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006.45.

⑤葉必豐，徐鍵，虞青松.行政裁決：地方政府的制度推力［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（02）：7-21.

⑥李先偉.多元化糾紛解決機(jī)制中的行政裁決權(quán)［J］.北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（2）：77-83.