失獨(dú)家庭社會保障制度探析

牛修芳

河南檢察職業(yè)學(xué)院，河南 新鄭 451191

所謂“失獨(dú)家庭”，一般說來是指獨(dú)生子女死亡，其父母不再生育、不能再生育和不愿意收養(yǎng)子女的家庭。獨(dú)生子女作為一個(gè)群體出現(xiàn)是中國計(jì)劃生育政策實(shí)施的結(jié)果。我國在20世紀(jì)70年代全面推行計(jì)劃生育，2001年《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》頒后，計(jì)劃生育由基本國策升級為國家法律。

據(jù)報(bào)道，我國15歲至30歲的獨(dú)生子女總?cè)藬?shù)約1.9億，而根據(jù)人口學(xué)規(guī)律，這一年齡段的年死亡率為萬分之四。因此，我國每年新增“失獨(dú)家庭”7.6萬個(gè)。這是一個(gè)令人觸目驚心的數(shù)字。

現(xiàn)實(shí)中的失獨(dú)者年齡大都在50開外，經(jīng)歷了“老來喪子”的人生大悲之后，已基本失去再生育能力，生存能力也逐漸減退。因此，國家的救助和保障就顯得更為必要和緊迫。

一、我國失獨(dú)家庭的困境

從目前的實(shí)踐來看，失獨(dú)家庭主要面臨以下幾個(gè)方面的困境：

（一）老無所養(yǎng)

失獨(dú)家庭首先需要面對的是老無所養(yǎng)的難題。在傳統(tǒng)文化氛圍濃的中國，絕大部分老人的養(yǎng)老方式都是居家養(yǎng)老。年老，往往與疾病、甚至死亡形影相隨。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，當(dāng)失獨(dú)老人生病后，做手術(shù)時(shí)需要子女簽字才能進(jìn)行。即使其身體健康，總有一天會依自然規(guī)律失去自理能力，那么在入住養(yǎng)老院時(shí)也需子女擔(dān)保方能實(shí)現(xiàn)。上述規(guī)定簡直是為失獨(dú)老人設(shè)置了一道鴻溝，使其望而興嘆。

（二）精神空虛

精神空虛，應(yīng)該是失獨(dú)家庭所最早面對的問題。中國的家庭，大多習(xí)慣上是以孩子為中心的。許多父母把絕大多數(shù)精力、金錢、心血都傾注在家里唯一的孩子身上，一個(gè)完整的三口之家，充滿了天倫之樂。當(dāng)這幸福的生活突遭意外、疾病等劫難，大部分失獨(dú)父母都會覺得失去了生活的意義，變得萬念俱灰，性格上也逐漸孤僻，這種情況反過來又進(jìn)一步加深了失去子女的痛楚。失獨(dú)老人精神上的抑郁狀態(tài)有可能會導(dǎo)致非常嚴(yán)重的心理疾病，從而進(jìn)一步產(chǎn)生失獨(dú)家庭與外界的脫鉤，陷入孤獨(dú)無依的境地。

（三）承受疾病

高血壓、心臟病等老年慢性疾病在我國的發(fā)生率逐年提高，而惡性腫瘤等疾病也成為危害公民身體健康的最大威脅。尤其是對于長期精神壓抑的失獨(dú)者而言更是如此。全國政協(xié)委員袁偉霞通過對湖北武漢失獨(dú)互助群體“連心家園”的成員進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)：這一組織中六成以上的成員患有憂郁癥，因?yàn)槟挲g基本在50到60之間，一半人患有高血壓等老年慢性病，患惡性腫瘤等重大疾病的比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通人群。

（四）經(jīng)濟(jì)困難

很多失獨(dú)家庭還會面臨經(jīng)濟(jì)上的困境。一部分原因是年老的父母失去了子女的供養(yǎng)，更常見的情況則是父母為了給生病的獨(dú)生子女看病而耗盡了所有的積蓄，甚至于一貧如洗，債臺高筑，最后卻落得個(gè)人財(cái)兩空的結(jié)局。對于農(nóng)村的失獨(dú)家庭來說這個(gè)問題更加突出，經(jīng)濟(jì)困難將直接影響失獨(dú)父母以后的生活質(zhì)量。

二、國家和地方對失獨(dú)家庭的救助措施

實(shí)際上，隨著失獨(dú)事件的不斷發(fā)生和見諸媒體報(bào)端，“失獨(dú)”已經(jīng)成為一個(gè)社會問題而引起關(guān)注。國家和地方政府已經(jīng)開始認(rèn)真制訂和不斷完善對失獨(dú)家庭的救助措施。

（一）國家層面的救助措施

根據(jù)2001年12月頒布、2015年修正的《人口與計(jì)劃生育法》27條的規(guī)定：獲得《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，獨(dú)生子女意外死亡的，有權(quán)利按照規(guī)定獲得扶助。但是關(guān)于扶助的主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)等卻都未明確，以致于在實(shí)踐中該條例的實(shí)施情況不盡如人意。

2007年，國家人口和計(jì)劃生育委員會和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《計(jì)劃生育家庭特別扶助制度》，并在全國10個(gè)省市試點(diǎn)。這項(xiàng)規(guī)定設(shè)定的扶助標(biāo)準(zhǔn)雖然不高，但它的意義在于國家把對失獨(dú)家庭的扶助政策推廣到了國家層面。此后，各地方也陸續(xù)出臺了適合當(dāng)?shù)厍闆r的扶助制度。2008年，國家又規(guī)定為失獨(dú)家庭發(fā)放一次性撫慰金和扶助金。

民政部、國家衛(wèi)計(jì)委等機(jī)構(gòu)也陸續(xù)作出規(guī)定，對失獨(dú)老人的養(yǎng)老、扶助金等進(jìn)行了更為明確的規(guī)定?？梢姡瑖覍κИ?dú)家庭的扶助主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，并且有逐漸提高的趨勢。但國家的救助方式較為單一，主要是一種經(jīng)濟(jì)性和撫慰性的扶助，在精神關(guān)愛、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等其他方面還難以出臺全國統(tǒng)一的保障措施。

（二）各地方的救助措施

國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃提出，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老保障工作，積極探索為獨(dú)生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和老年護(hù)理補(bǔ)貼。許多地方結(jié)合本地的情況出臺了內(nèi)容各不相同的扶助措施。

在北京，2013年10月6日，北京市政府發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》。民政部門對失獨(dú)家庭會發(fā)放扶助金，每人每月200元，2015年4月8日，北京市衛(wèi)計(jì)委等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好北京市計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》并于2016年出臺了該通知的實(shí)施細(xì)則，提高了經(jīng)濟(jì)幫扶標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)定將符合條件的獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭夫妻領(lǐng)取的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)由每人每月160元、200元分別提高到每人每月400元、500元），并且完善了養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社區(qū)關(guān)懷等多個(gè)方面的救濟(jì)內(nèi)容。

除北京外，上海、重慶、長沙、鄭州、深圳等地也紛紛出臺了對于失獨(dú)家庭的特別扶助制度?？傮w看來，北京、上海等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方，扶助措施就會相對各加完善，而在經(jīng)濟(jì)比較落后的地方，扶助措施標(biāo)準(zhǔn)相對即比較低。這是由我國各地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性所決定的。從完整意義上講，對失獨(dú)家庭的扶助在客觀上不僅應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)扶助，還應(yīng)包括生活照料、精神慰藉、醫(yī)療救助、情感支持等方面，并使上述內(nèi)容形成一個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系的體系。

三、失獨(dú)家庭社會保障制度之完善

我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）立法保障

首先，要以立法的形式從法律上對失獨(dú)家庭進(jìn)行扶助和保障。立法的“幫助”或地方的“補(bǔ)助”應(yīng)上升到立法“贍養(yǎng)”的高度。為此，國家應(yīng)當(dāng)在法律層面明文規(guī)定失獨(dú)父母的相關(guān)法律地位，其應(yīng)享有的權(quán)利，同時(shí)為了確保這些權(quán)利可以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)明確各級政府的職責(zé)以及失職的法律后果。

（二）簡化手續(xù)，經(jīng)濟(jì)扶持

在現(xiàn)有條件下，盡量簡化失獨(dú)老人醫(yī)療、入住養(yǎng)院等方面的手續(xù)，以解其燃眉之急。并且應(yīng)為失獨(dú)老人提供醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的優(yōu)待政策。在我國一些城市和地方，如北京市已經(jīng)取消了失獨(dú)老人進(jìn)養(yǎng)老院需要女子擔(dān)保的規(guī)定。當(dāng)然，這一政策的制定和實(shí)施，需要計(jì)生、民政、衛(wèi)生等各相關(guān)部門聯(lián)合協(xié)調(diào)，共同協(xié)作。如果這一政策能在全國推行，將解決廣大失獨(dú)父母的一大難題。

（三）鼓勵(lì)收養(yǎng)、領(lǐng)養(yǎng)或再次生育

應(yīng)鼓勵(lì)有條件的失獨(dú)父母收養(yǎng)、領(lǐng)養(yǎng)子女或者再次生育并由國家為其提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的支持。如浙江省從2014年3月起，開始對有意再次生育，但需要采取輔助生育技術(shù)的“失獨(dú)”夫婦提供經(jīng)濟(jì)方面的補(bǔ)助。這對失獨(dú)家庭來說無疑是很有積極意義的。我們應(yīng)從國家的層面以立法的形式把這些良好的政策進(jìn)行法律化，使全國的失獨(dú)家庭都有權(quán)利享受到國家在生育權(quán)的實(shí)現(xiàn)方面為他們提供的社會保障。

（四）擴(kuò)大法律覆蓋面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等

要注意擴(kuò)大法律和政策的覆蓋面，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等。憲法規(guī)定：公民在法律面前一律平等。目前我國《人口與計(jì)劃生育法》對補(bǔ)助和扶助只作了籠統(tǒng)的規(guī)定，有些地方性法規(guī)對城市家庭和農(nóng)村家庭的扶助因生活成本不同而有所區(qū)別，這些區(qū)別是合理的。但在為失獨(dú)家庭提供其他幫助方面，如幫助其再收養(yǎng)子女、使用輔助生育技術(shù)重新生育等方面則不應(yīng)因失獨(dú)家庭所在的地域不同而有不同的待遇。

（五）增進(jìn)公民知情權(quán)

增進(jìn)公民的知情權(quán)，要有力約束政府的信息發(fā)布機(jī)制，落實(shí)各相關(guān)部門職責(zé)，使國家的保障措施和政策產(chǎn)生應(yīng)有的效果。要建立能有效約束政府信息發(fā)布的機(jī)制，使政府相關(guān)部門各盡其責(zé)。同時(shí)，建立并完善對政府的問責(zé)機(jī)制，如果政府沒有依法按職責(zé)對失獨(dú)家庭進(jìn)行調(diào)查，向社會發(fā)布有關(guān)失獨(dú)家庭政策，那么有必要對政府相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究。

（六）配合、引導(dǎo)民間組織

國家和政府也應(yīng)配合民間組織對失獨(dú)家庭的幫扶，給予其政策上的幫助和引導(dǎo)，以促使這些民間組織更好的發(fā)揮作用。在救助與保障失獨(dú)家庭的生活方面，國家和政府應(yīng)該是主要角色，但各民間組織的力量也不可小視。對于這種民間自發(fā)組織的團(tuán)體，國家和政府應(yīng)予以鼓勵(lì)和配合，加強(qiáng)同它們的聯(lián)系，并且給予其政策上的幫助，當(dāng)然在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候也要對其進(jìn)行引導(dǎo)，以促使其更好地發(fā)揮正面作用。

（七）發(fā)揮基層組織作用

要充分發(fā)揮街道辦事處、社區(qū)、村委會、居委會等與公民日常生活聯(lián)系最為緊密的組織的作用。在日常生活中，與失獨(dú)家庭接觸最經(jīng)常、最密切、也最熟悉的一般都是這些基層組織。基層組織可以發(fā)動(dòng)居民為失獨(dú)家庭提供相互幫助、互相支援，通過社區(qū)醫(yī)院或診所為失獨(dú)家庭提供醫(yī)療保健服務(wù)等。此外，基層組織要擔(dān)負(fù)起對失獨(dú)家庭的關(guān)愛責(zé)任，如多組織社區(qū)娛樂活動(dòng)，辦老年大學(xué)鼓勵(lì)失獨(dú)老人參加等，以豐富失獨(dú)老人的晚年生活。

（八）營造良好社會氛圍

營造關(guān)愛失獨(dú)老人的社會氛圍，要加強(qiáng)輿論宣傳和引導(dǎo)，在全社會建立起尊重、關(guān)愛失獨(dú)老人的良好氛圍。同時(shí)，在公共服務(wù)的提供上如乘車、看病等方面也要為失獨(dú)父母提供優(yōu)待。為了減輕他們的心理壓力，應(yīng)建立對失獨(dú)父母的心理援助制度，同時(shí)調(diào)動(dòng)社會資源，開展義務(wù)醫(yī)療服務(wù)、臨終關(guān)懷等活動(dòng)，切實(shí)減輕他們的后顧之憂。失獨(dú)老人借此可以感受到來自全社會的溫暖，更好地適應(yīng)失獨(dú)之后的生活。

雖然近幾年國家的計(jì)生政策有所調(diào)整，二胎已經(jīng)全面放開，但是進(jìn)入暮年的失獨(dú)群體不應(yīng)為公眾所遺忘。我們必須解決好他們的后顧之憂，只有這樣，失獨(dú)家庭才不會因?yàn)椤笆И?dú)”而遭受“滅頂之災(zāi)”，我們的社會也才會變得更加溫情，更加美好。