淺談“五險一金”黑名單制度

甘佩儀

佛山科學技術學院，廣東 佛山 528011

黑名單一詞來源于牛津和劍橋等大學對問題學生的管理制度。在中世紀初學校規(guī)定對于犯有不端行為的學生，將其姓名、行為記錄在黑皮書上，名字上了黑皮書的人，即使不是終生臭名昭著也會使人在相當時間內(nèi)名譽掃地。而黑名單制度被我國引用后得到迅速推進，在我國行政管理方面發(fā)揮作用，行政部門針對特定領域，在市場準入、經(jīng)營管理、權利與行為能力等方面對那些違法或失信達到一定程度的自然人、法人、非法人組織，將其名稱與失信行為列入名單中進行公開，并限制其進行某些活動或行為的權利。黑名單制度的功能主要有三個，一是對違規(guī)者、不法者等相關部門所認定的失信者進行聯(lián)合懲戒；二是通過所列黑名單的典型案例對社會群體起到震懾、警示的作用，預防失信的行為；三是引導人們守法、誠信，加強人們的法治觀念，推進社會信用體系的建設，促進誠信社會的發(fā)展。[1]下面從我國“五險一金”黑名單制度產(chǎn)生的背景與意義出發(fā)，簡要闡述我國“五險一金”黑名單制度的內(nèi)容與適用范圍，并針對其不足提出完善建議。

一、“五險一金”黑名單制度的背景與意義

“五險一金”是指用人單位給予勞動者的幾種保障性待遇的合稱，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、住房公積金。但在“五險一金”領域，常常出現(xiàn)有些失信企業(yè)為了減少成本，少繳或不給員工繳納“五險一金”；限制、阻撓、拒絕購房人使用住房公積金貸款；甚至有醫(yī)院“伙同”老人騙取社會保險待遇等現(xiàn)象。種種行為損害了廣大勞動者、消費者的切身利益，也阻礙了“五險一金”制度的健康持續(xù)發(fā)展。以往法律法規(guī)對這些行為的懲罰力度有限，震懾效果也不佳。因此為了加強對住房公積金的管理，維護公民參與“五險一金”和享受相關待遇的合法權益，人社部于2018年10月發(fā)出“五險一金”黑名單制度的意見稿向全社會征求意見，并于2019年10月正式發(fā)布了《社會保險領域嚴重失信人名單管理暫行辦法》，正式在“五險一金”領域引入了黑名單制度。“五險一金”黑名單制度的引入意義非凡。

第一，黑名單制度的引入有利于保障公民在“五險一金”領域的合法權益。“五險一金”是企業(yè)、單位應當繳納的項目，是用人單位的法定義務。然而某些用人單位以增加勞動報酬、簽訂勞動合同等各種方式拒絕給勞動者繳納“五險一金”，損害了勞動者的合法權益。同時，某些房企出于因私利而限制、阻撓、拒絕購房人使用住房公積金貸款?！拔咫U一金”領域引入黑名單制度后，被列入失信人名單的嚴重失信企業(yè)或個人將會受到在行政許可限制、優(yōu)惠政策限制等等一系列的聯(lián)合懲罰，這勢必大大提高“五險一金”領域法律法規(guī)的震懾作用。

第二，有利于防止信息泄露。生活中時常出現(xiàn)泄露社保信息的現(xiàn)象，這不僅給人們生活帶來煩惱，更容易使人們的隱私遭受侵犯。而根據(jù)社保領域的暫行辦法，造成社會保險個人權益信息泄露的，也會被列入社保黑名單中，這便使人們的社保信息多了一層保障，使非法銷售個人社保的信息或惡意作其他用處的人不敢胡作非為。

第三，有利于確保基金安全?，F(xiàn)實生活中總有個人或單位用各種方式來騙取醫(yī)保、冒領養(yǎng)老金、失業(yè)金、違規(guī)提取住房公積金等現(xiàn)象。公安機關及各部門一直嚴厲打擊此等違法行為，輕則受到行政處罰，重則追究刑事責任。而社保黑名單制度的建立無疑給這些不法分子又一錘猛擊。[2]根據(jù)社保領域的暫行辦法，以欺詐、偽造證明材料等欺騙手段，騙取社會保險或社?；饠?shù)額總計超過1萬元的，或騙取的社保數(shù)額雖未達到1萬元但經(jīng)責令退回仍拒不退回的，將會被列入失信人名單，使違法、犯罪的行為不僅受到法律的制裁，還受到一系列的聯(lián)合限制懲罰。

二、我國“五險一金”黑名單制度的主要內(nèi)容

根據(jù)社保領域失信人管理辦法的規(guī)定，以下幾種情形會被列入黑名單范圍中：

（一）用人單位不依法辦理社保登記

此種情形的違法主體只限定于用人單位，而不包括個人。即只有用人單位不依法給員工辦理社保登記、參與社會保險，且已經(jīng)過行政處罰后，仍然不知悔改的，便可將該違法單位列入失信人的名單中。但此處并未詳細規(guī)定是否也可將用人單位的相關主要負責人員作為列入失信人名單的對象。企業(yè)、單位違法是由自然人實施違法行為導致，而懲罰失信人時只單方面懲罰單位不懲罰自然人未必能對用人單位的相關主要負責人員個人起到較大的震懾作用。因此筆者認為，懲罰不依法辦理社保登記的用人單位時，可以將主要負責人員一并懲罰列入失信人名單中。

（二）以欺詐、偽造證明材料等手段，違規(guī)參保或騙取社保待遇、社?；?/p>

此兩種情形規(guī)定，以欺詐等方式違規(guī)參保的，要求辦理社保業(yè)務超過20人次或從中牟利超過2萬元；騙取社保金額的，要求騙取金額超過1萬，或騙取社保金額1萬元以下但經(jīng)責令退回仍拒不退回的，違法的個人便可被列入失信人名單。

（三）冒領、多領社保待遇

現(xiàn)實生活中冒領、多領社保待遇的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，但冒領、多領社保待遇的行為人要求同時符合兩個條件才可被列為失信人，①社會保險待遇領取人暫時或永久喪失待遇領取資格后，其本人或他人冒充冒領、多領社保待遇。②冒領、多領累計超過6個月或累計數(shù)額超過1萬元，責令退還后仍不退還或者簽訂還款協(xié)議后未按時履約。

（四）惡意將社保中的個人信息用于合同約定外的用途，或造成個人信息泄露

個人或企業(yè)、單位將社會保險領域中的個人名單及其信息，以牟利或其他目的，出售或惡意用于約定以外的用途的，或過失造成個人信息泄露的，也將會受到一系列的聯(lián)合懲罰。

（五）社會保險機構由于違約不按服務協(xié)議提供服務，而造成基金損失超過10萬元的。

（六）社?；鹣刃兄Ц兜墓ｋU待遇，有能力償還而不還金額超過1萬元的，懲戒的不僅是用人單位，還包括該用人單位的法定代表人或第三人。

三、“五險一金”黑名單制度的缺陷與完善

“五險一金”黑名單制度在2019年10月社保領域的失信人名單管理暫行辦法頒布后正式確立（住房城鄉(xiāng)建設領域未頒布），但僅僅以部門規(guī)章的形式進行規(guī)范，并未以法律的形式進行規(guī)定。同時，關于該制度的規(guī)定也存在一定的不足之處。下列將列舉“五險一金”黑名單制度的不足，并對“五險一金”黑名單制度的有關規(guī)定提出完善的建議。

（一）我國“五險一金”黑名單制度的缺陷

1.缺乏國家立法層面的規(guī)定

縱觀現(xiàn)有的黑名單制度多數(shù)出自于相關部門的規(guī)章或規(guī)范性文件，有的甚至沒有明確的法律依據(jù)，在中央層面上也仍然沒有進行專門的立法。同樣，“五險一金”的黑名單制度也只是由人社部和住建部分別頒布的暫行辦法進行規(guī)定（《住房城鄉(xiāng)建設領域失信聯(lián)合懲戒對象名單管理暫行辦法》未正式頒布實施）。

缺乏了國家層面的立法，便導致了“五險一金”領域的黑名單制度的法律依據(jù)層級較低，直接影響了黑名單制度的正當性與合法性，也容易造成行政主體的權限不明、借助黑名單制度濫用懲處權，以及規(guī)章與現(xiàn)行的法律法規(guī)相違背、沖突等問題。再者，懲罰性“黑名單”應屬于《行政處罰法》規(guī)定的其他行政處罰，而其他行政處罰必須由法律和行政法規(guī)直接設定，即懲罰性“黑名單”應當由全國人大及其常委會制定的法律或行政法規(guī)規(guī)定，部門設立的規(guī)章應當是無權規(guī)定“黑名單”的，更別談其他地方性法規(guī)和規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件。[3]因此，我國應盡快在國家層面立法，以規(guī)范“五險一金”領域的黑名單制度。

2.缺乏執(zhí)行程序上的保障

“五險一金”黑名單制度不僅要有法可依，還要有公正的程序作為前提和保障。如今，“五險一金”黑名單制度在執(zhí)法程序上存在些許不足之處，只有使程序公正，才能實現(xiàn)實體公正。而程序公正包括以下幾點：

事先告知程序。被列入黑名單便意味著要受到各種限制與懲罰，最重要的便是“名譽罰”，這將直接影響到當事人的既得利益。無論對個人還是企業(yè)單位，信譽、名譽對當事人在各種交際中都尤為重要。因此，行政機關將相對人列入黑名單時，應當要在決定作出之前將決定內(nèi)容及依據(jù)告知相對人，允許其申辯。必要時應當開聽證會，聽取相對人的意見。

須經(jīng)過正式通知。“五險一金”黑名單制度在正式通知這方面缺乏有關規(guī)定，容易導致相對人在未得到正式通知的情況下便被列入黑名單中。應當規(guī)定除非處于國家安全的需要，行政機關在確定將相對人列入黑名單后，應當以正式的、直接的方式途徑通知當事人。

救濟程序。救濟程序是實現(xiàn)公正的最后一道屏障。對被列入黑名單行為不服的行政相對人應當有事后救濟的權利與途徑。[4]

（二）完善我國“五險一金”黑名單制度的建議

1.加快“黑名單制度”立法進程

應當明確“五險一金”黑名單制度的法律依據(jù)。“五險一金”黑名單制度的實施需要有法可依，只有確立立法依據(jù)和標準，“五險一金”黑名單制度才具有合法性和正當性。

2.確?！拔咫U一金”制度執(zhí)行程序的正當性

建立了明確的法律為依據(jù)后，行政主體應當按照正當?shù)某绦驅(qū)嵭小拔咫U一金”黑名單制度，應當保障行政相對人的合法權益不受損害，其中包括知情權、申請辯護權和申請撤銷權。

首先，要確保行政相對人的知情權和申辯權?！拔咫U一金”社保領域的暫行辦法第七條規(guī)定，行政相對人享有知情權和申辯權。其有權在被擬列入黑名單之前被告知，并有權申辯。而城鄉(xiāng)建設領域暫行辦法（征求意見稿）第六條也擬制了知情權的規(guī)定，但卻缺少了申請辯護權的規(guī)定，這便難以保障行政相對人的申辯權。被列入黑名單的行政相對人不應當被無故列入，進而被限制各方面的權限，即便被列入失信人名單當事人亦有權利知曉自己被列入黑名單的原因。同時，行政部門應當聽取行政相對人維護自己名譽、權利的辯解與理由，不能無故將行政相對人列入黑名單后而不給予其維護自己權利而辯護的權利。即便被擬列入黑名單，知情權和申辯權也是行政相對人基本的權利，不應被剝奪。

因此，“五險一金”在實行黑名單制度的同時應保障行政相對人基本的知情權和申請辯護權。行政機關在決定將相對人列入黑名單前應當告知當事人相關的擬作決定及其依據(jù)，不能事后再告知或者不告知當事人便將其列入黑名單中，并且允許相關人進行申辯。必要時，應當舉行聽證會?！拔咫U一金”黑名單制度是保障公民五險一金的合法權益，維護“五險一金”持續(xù)發(fā)展，但逾越了法律的界限反而造成惡劣的影響。

其次，要確保行政相對人的申請撤銷權。有的行政黑名單一經(jīng)發(fā)布便沒有了后續(xù)的反饋追蹤，雖然已對行政相對人的違法行為進行了懲罰，但這同時侵害了行政相對人其他的合法權益。被列入黑名單的行政相對人收到部門機關等各方面的聯(lián)合懲罰，更重要的是名譽也受到了相應的懲罰。但行政相對人既已糾正自己的失信違法行為，便應當及時停止對其各方面的限制以及名譽的懲處。除法律另有規(guī)定外，黑名單應當有期限，該期限應當由法律、行政法規(guī)來規(guī)定，期滿或?qū)σ鸭m正不良行為的行政相對人應當恢復或經(jīng)其申請允許其恢復原始狀態(tài)。[5]根據(jù)社保領域暫行辦法規(guī)定，失信主體整改到位后，當事人可提請人力資源社會保障部門進行確認，將其提前移出社會保險嚴重失信人名單。住建領域的暫行辦法意見稿中也有規(guī)定，失信主體可在履行相關義務、糾正失信行為并消除不良影響后，向認定部門提出提前移出失信聯(lián)合懲戒對象名單的申請。

但要真正使行政相對人的申請撤銷權得到保障的，應當對行政機關的核查工作也加上一個期限，來約束行政機關在限期內(nèi)對行政相對人的矯正行為進行核查確認。若行政機關懈怠拖延，不僅使黑名單制度中規(guī)定的“申請撤銷權”如同“過家家”一般的淪為虛設，也使行政相對人的名譽、權益進一步遭受損害。因此，真正保障行政相對人的申請撤銷權，要做到及時核查行政相對人的申請，并在行政相對人知錯改正后及時除去他的名字，這樣才能防止行政相對人因不應繼續(xù)遭受的懲罰，使合法權益受到更大的影響與損害。

3.完善救濟機制

規(guī)定行政相對人的權利與救濟是對行政相對人正當權益的保護，黑名單制度不僅要保證行政相對人的知情權、申請辯護權，保護其隱私權，同時“五險一金”黑名單制度在披露失信行為時，也應當體現(xiàn)信息保護的價值追求，保證對被征信人的公平，保障征信利用者的合法權益。被列入黑名單的行政相對人對該行政行為不服的，更要賦予并保障其救濟的權利和途徑。其次，行政機關列黑名單的行為屬于行政行為，按照行政訴訟法的規(guī)定，除法律令有規(guī)定的除外，行政行為都屬于行政訴訟管理的范圍。

社會保險領域暫行辦法規(guī)定，當事人對被列入失信人名單不服的，可以依法提起行政復議或行政訴訟。但住建領域的暫行辦法意見稿僅僅擬定了行政相對人可提起申訴，不予受理的應書面告知申訴人理由。即行政相對人只能依靠申訴來進行救濟，若申訴不予受理也無法通過其他途徑進行公正的維權。但行政機關列黑名單的行為屬于行政行為，屬于行政訴訟管理的范圍，行政相對人應當有權利通過行政訴訟或行政復議等方式來進行救濟，而非只能通過申訴。

因此，“五險一金”的黑名單制度完善行政相對人法律救濟的規(guī)定、拓寬救濟途徑尤為重要。當事人對被列入黑名單不服的，其有權通過行政復議、行政訴訟等方式來救濟。同時，采取司法救濟不僅能更全面的保障行政相對人的權利，也更促進了行政機關依法行使自身職權。

四、總結(jié)

“五險一金”黑名單制度雖處于初步建立階段，仍存在許多不足之處需要完善，但相信該制度的建立必能對在“五險一金”領域的違法行為起到震懾作用，更加有助于市場秩序的維護、公眾利益的保護，以及“五險一金”的建設與發(fā)展。但黑名單制度只有解決有法可依、程序正當?shù)膯栴}，才能使實體公正，才能達到其社會價值。