海域使用權(quán)出讓合同的強(qiáng)制執(zhí)行問題探討

白靜茹

上海海事法院，上海 200135

一、海域使用權(quán)出讓合同概述

海域使用權(quán)，是海洋行政主管部門通過批準(zhǔn)和頒發(fā)的海域使用權(quán)證書，允許特定民事主體依法在一定期限內(nèi)排他性開發(fā)利用某海域的權(quán)利。行政主管部門在選定海域使用權(quán)人時(shí)，在互惠互利的基礎(chǔ)上與海域使用權(quán)人就海域使用過程中雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行協(xié)商，簽訂海域使用權(quán)出讓合同[1]。目前司法實(shí)踐中對(duì)于海域使用權(quán)出讓合同的法律性質(zhì)，認(rèn)為其在滿足行政協(xié)議構(gòu)成要件的前提下，即便合同中包含了雙方經(jīng)平等協(xié)商的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，仍應(yīng)納入行政相關(guān)法律調(diào)整范疇[2]。然而，在行政訴訟框架下，應(yīng)當(dāng)如何履行該合同以及履行過程中雙方權(quán)利救濟(jì)問題就成為隨之而來的矛盾。

二、海域使用權(quán)出讓合同的強(qiáng)制執(zhí)行問題

目前，各級(jí)政府海洋行政主管部門在海域使用權(quán)出讓合同的履行過程中最常見的問題就是受讓人不及時(shí)按合同約定繳納海域使用金。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理權(quán)限如何行使，如何強(qiáng)制執(zhí)行，與此同時(shí)受讓人的權(quán)益又應(yīng)當(dāng)如何維護(hù)，成為司法難題。

（一）行政機(jī)關(guān)自行采取強(qiáng)制措施

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第97條，該條文明確賦予了行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)自行強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。同時(shí)結(jié)合《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域使用管理法》）第48條的規(guī)定，受讓人逾期未繳納海域使用金，行政機(jī)關(guān)有權(quán)解除出讓合同，收回海域使用權(quán)。針對(duì)海域使用權(quán)終止后的相關(guān)處理，該法第47條作出了明確，即行政機(jī)關(guān)有權(quán)委托相關(guān)單位強(qiáng)制拆除該海域的用海設(shè)施和構(gòu)筑物，并由受讓人負(fù)擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。雖然47條主要針對(duì)受讓人未續(xù)期或未獲批而導(dǎo)致海域使用權(quán)終止后相關(guān)問題的處理，但是通過對(duì)法條的整體解釋原則，其應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該條文同樣適用于包括受讓人違反協(xié)議約定，行政機(jī)關(guān)單方解除協(xié)議的情形。

由此可見，法律法規(guī)對(duì)于海洋行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限及具體措施有明確規(guī)定，但是為充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益，嚴(yán)肅強(qiáng)制執(zhí)行秩序，對(duì)這一特權(quán)的運(yùn)用必須有嚴(yán)格的程序規(guī)范加以約束[3]?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）第35、37條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出強(qiáng)制決定之前，必須事先采用書面形式催促相對(duì)人主動(dòng)履行義務(wù)，并且對(duì)書面催告的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其中尤為重要的是對(duì)相對(duì)人依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)的告知。但是我們發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐當(dāng)中行政機(jī)關(guān)在采取強(qiáng)制措施前，鮮少提及相對(duì)人救濟(jì)途徑這一關(guān)鍵內(nèi)容，從而導(dǎo)致當(dāng)事人主張無(wú)處申辯的困境，也會(huì)因程序公正問題導(dǎo)致行政決定被撤銷等后果，嚴(yán)重影響執(zhí)法程序的公正及公信力。

（二）向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行

《行政訴訟法》司法解釋第156條規(guī)定，“沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其行政行為的，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出?！痹摋l文非常明確地將申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利賦予了“沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)”，并且在《行政訴訟法》第97條的基礎(chǔ)上，增加了三個(gè)月內(nèi)提出的時(shí)間限定，從而有利于督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)行使訴訟法上的權(quán)利，有利于糾紛的及時(shí)高效解決?！缎姓?qiáng)制法》第53條規(guī)定，“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！痹摋l文也同樣將“沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)”作為向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的前提。上述兩個(gè)條文中提及的“沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”，應(yīng)當(dāng)包括法律法規(guī)自始沒有賦予行政機(jī)關(guān)這一特權(quán)，也包括行政機(jī)關(guān)雖有一定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但涉案所需強(qiáng)制執(zhí)行措施超出其法律授權(quán)范圍的情形。

由此可見，立法的本意是將申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行賦予沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，故而建議在以后的法律修改中，將類似于《行政訴訟法》第97條中的選擇性表述刪除，以維護(hù)法律的明確性[4]。即，有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行采取強(qiáng)制措施，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）采取強(qiáng)制執(zhí)行措施前的應(yīng)注意的問題

《行政訴訟法》第97條：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！焙Ｓ蚴褂脵?quán)出讓合同履行中，應(yīng)如何理解“法定期限”以及“行政行為”成為采取強(qiáng)制措施前的重點(diǎn)。

1．關(guān)于法定期限問題

根據(jù)對(duì)本條的整體解釋，該“法定期限”應(yīng)為行政相對(duì)人可以通過起訴方式進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的法定時(shí)間范圍。那么我們繼續(xù)在《行政訴訟法》中找尋有關(guān)相對(duì)人提起行政訴訟的有關(guān)時(shí)間規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，第45、46條規(guī)定，即相對(duì)人應(yīng)當(dāng)在“收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)”（或者“復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)”）、“知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)”向法院提起訴訟。因而，可以將97條作出完整解釋，即相對(duì)人對(duì)行政行為不服的可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，但其在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)（復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)）或者知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)仍不起訴又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，或者自行依法強(qiáng)制執(zhí)行。

2．關(guān)于行政行為的界定問題

“對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的”方可采取強(qiáng)制措施。在海域使用權(quán)出讓合同中應(yīng)當(dāng)如何界定作為法定期限起算點(diǎn)的行政行為呢？行政行為，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)而行使行政權(quán)力，對(duì)外部作出的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。這是我國(guó)行政法學(xué)界較為通用的觀點(diǎn)[5]。海域使用權(quán)出讓合同本身的簽訂，就是一項(xiàng)行政行為，其滿足了作出主體是行政機(jī)關(guān)、行為目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共管理目標(biāo)以及行為后果是對(duì)外部產(chǎn)生法律效果等各個(gè)要素。但是，若以行政協(xié)議本身的簽訂作為行政行為起算點(diǎn)，即要求行政相對(duì)方在行政協(xié)議簽訂之后的六個(gè)月內(nèi)提起訴訟，顯然不符合實(shí)踐需求。且不論海域使用權(quán)出讓合同的有效履行期本身就可能超過六個(gè)月，至少我們不能強(qiáng)制要求行政相對(duì)方在協(xié)議簽訂時(shí)就預(yù)見到可能發(fā)生的違約行為，不能要求其在如約履行階段就為爭(zhēng)議的產(chǎn)生做出起訴或復(fù)議準(zhǔn)備，所以從海域使用權(quán)出讓合同簽訂這一行政行為的作出開始起算法定期限是不可行的。那么問題在于行政協(xié)議中的哪個(gè)行為可以作為法定期限起算點(diǎn)呢？筆者認(rèn)為是在行政相對(duì)方不履行協(xié)議約定時(shí)，行政機(jī)關(guān)發(fā)出催告通知書的行為。

行政機(jī)關(guān)發(fā)出的催告通知作為法定期限起算點(diǎn)的原因如下：（1）行政催告通知是根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第35、54條明確規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制執(zhí)行前必須做出的一項(xiàng)行政行為，有明確的內(nèi)容以及形式要求。所以一旦出現(xiàn)行政相對(duì)方違約的情形，催告通知書具有較高的可辨識(shí)度，便于司法操作；（2）根據(jù)該法對(duì)催告通知書內(nèi)容的要求，必須注明相對(duì)人依法享有的陳述、申辯以及救濟(jì)途徑，這對(duì)于相對(duì)人是起到很好的提示作用，有助于相對(duì)方在拿到催告通知書后，如有異議及時(shí)采取救濟(jì)措施；（3）我們不能將行政協(xié)議的簽訂這一行政行為作為法定期限的起算點(diǎn)的原因是不能要求相對(duì)人對(duì)爭(zhēng)議的產(chǎn)生有所預(yù)見，那么催告通知書的發(fā)出作為起算點(diǎn)正好解決了這一問題，至此雙方就協(xié)議履行的爭(zhēng)議已經(jīng)產(chǎn)生，不論相對(duì)人對(duì)協(xié)議本身在履行過程中有異議還是單純的故意不履行協(xié)議，此時(shí)都將面臨爭(zhēng)議的解決途徑問題，因此催告通知的發(fā)出作為強(qiáng)制執(zhí)行前相對(duì)人采取救濟(jì)措施的法定期限起算點(diǎn)，合情合理合法。故而，嚴(yán)格按照法律規(guī)定發(fā)出符合內(nèi)容要求以及形式要求的催告通知是一關(guān)鍵行政舉措，應(yīng)當(dāng)引起行政主管機(jī)關(guān)的高度重視。