從總結(jié)自身發(fā)展經(jīng)驗視角淺談我國科技軍民融合重點專項管理

科技軍民融合是國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略和改革強軍戰(zhàn)略的交匯點①。習近平總書記強調(diào)，要“深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，開展軍民協(xié)同創(chuàng)新，推動軍民科技基礎(chǔ)要素融合，加快建立軍民融合創(chuàng)新體系，下更大力氣推動科技興軍”。這一深刻論述闡釋了軍民科技協(xié)同創(chuàng)新對形成我國現(xiàn)代戰(zhàn)斗力和生產(chǎn)力的重要意義，也為我國推進軍民科技協(xié)同創(chuàng)新指明了方向。但是，新中國成立以來的相當長一段時間，我國一直奉行軍先民后的發(fā)展模式[1]，民用技術(shù)發(fā)展明顯落后于軍事技術(shù)，我國軍民科技計劃長期處于分割管理的狀態(tài)。2017 年，科技部和軍委科技委聯(lián)合印發(fā)了《“十三五”科技軍民融合專項規(guī)劃》（簡稱“規(guī)劃”），旨在從國家層面統(tǒng)籌推進軍民科技計劃融合對接。規(guī)劃中明確提出要部署實施國家科技軍民融合重點專項，這是我國后續(xù)推動軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體系建設(shè)的一項重要抓手，其中必然涉及軍民重大項目跨部門、跨鏈條的協(xié)同會商機制的構(gòu)建問題。長期以來，談及軍民重大項目管理，學界研究熱點普遍集中在美國國防高級研究計劃局（DARPA）[2]和美國國防創(chuàng)新試給小組（DIUx）[3]的成功經(jīng)驗，試圖通過總結(jié)美國的成功經(jīng)驗，為我所用。但是我國從社會制度到國防經(jīng)濟體系都與美國天差地別，其成功經(jīng)驗，我們只能少量選擇性吸收，否則很有可能水土不服。本文主要從內(nèi)部視角，分析總結(jié)新中國成立以來軍民科技協(xié)同的發(fā)展演進進程，重點歸納“兩彈一星”工程突破中取得的管理實踐經(jīng)驗，為我國后期實施科技軍民融合重點專項提供管理參考。

1 我國軍民科技創(chuàng)新體系發(fā)展演進進程

新中國成立以來，軍民科技創(chuàng)新系統(tǒng)的發(fā)展進程可劃分為“以軍為主”“軍轉(zhuǎn)民”“寓軍于民”“軍民融合”4 個階段[4]。

1.1 以軍為主階段（1949 年—1978 年）

時值新中國成立，我國整體科技基礎(chǔ)極其薄弱，國防科技是國家創(chuàng)新體系的主體內(nèi)容，我國施行國家統(tǒng)一計劃模式安排國防科研生產(chǎn)，在早期蘇聯(lián)援建重大項目基礎(chǔ)上，經(jīng)過近30 年艱苦奮斗，基本形成了較為完備的國防科研生產(chǎn)體系。正是在這一階段，我國取得了以“兩彈一星”為代表的國防科技重大突破。

1.2 軍轉(zhuǎn)民階段（1978 年—1998 年）

1978 年，中共中央發(fā)布《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，明確要求軍工企業(yè)要軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合，把生產(chǎn)能力充分利用起來。1982 年，國防科學技術(shù)工業(yè)委員會（簡稱“國防工委”）成立。這一時期，軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用、國防科技創(chuàng)新體系服務(wù)于國家經(jīng)濟社會發(fā)展成為重要特征，民用科技創(chuàng)新體系快速壯大起來。

1.3 寓軍于民階段（1998 年—2008 年）

1998 年，總裝備部成立，國防科技工業(yè)與軍隊的關(guān)系明確定位為供需關(guān)系。這一時期，更加強調(diào)軍民創(chuàng)新體系的雙向互動（而非單向聯(lián)系），以民營企業(yè)為代表的非公有制創(chuàng)新主體逐步進入國防科技領(lǐng)域，民用創(chuàng)新要素開始進入軍品領(lǐng)域，為國防科技創(chuàng)新體系發(fā)展注入了新鮮血液。

1.4 軍民融合發(fā)展階段（2008 年至今）

2008 年，工業(yè)和信息化部成立。2010 年，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》。2011 年，我國成立了由國務(wù)院和軍隊23 個部門組成的軍民結(jié)合、寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)部際協(xié)調(diào)小組。2014 年，總裝備部發(fā)布《關(guān)于引導優(yōu)勢民營企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)和維修的措施意見》。2016 年，中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》。2017 年，中共中央政治局決定設(shè)立中央軍民融合發(fā)展委員會，習近平總書記任主任。這一時期，軍民科技創(chuàng)新體系融合在頂層組織架構(gòu)、統(tǒng)籌機制、部門協(xié)調(diào)機制等方面逐步完善，成為軍民融合發(fā)展國家戰(zhàn)略中改革先行的重要領(lǐng)域。

2 “兩彈一星”工程的管理實踐經(jīng)驗

經(jīng)過70 年發(fā)展演進，我國科技軍民融合持續(xù)深入、軍民科技創(chuàng)新體系不斷完善，在這個不斷探索的過程中，沉淀下了許多寶貴的實踐經(jīng)驗，其中，“兩彈一星”工程的突破最為值得總結(jié)與借鑒。“兩彈一星”工程是新中國成立以后第一個國家重大軍民科技工程，也是我國軍民重大項目組織管理成功的典范，其經(jīng)驗可為我國后續(xù)構(gòu)建軍民重大項目會商協(xié)同機制提供重要借鑒。經(jīng)總結(jié)，“兩彈一星”的成功經(jīng)驗可總結(jié)為3 個方面。

2.1 科學決策

關(guān)鍵節(jié)點，科學決策。我國“兩彈一星”的研制成功離不開國家高層領(lǐng)導和主管科學家在預先研究和重點工程取舍等方面采取的科學決策。

在預先研究決策方面，主管“兩彈一星”的科學家和領(lǐng)導者高屋建瓴，對相關(guān)大科學工程進行了合理的關(guān)鍵技術(shù)分解和預先研究策劃。例如，在氫彈研制方面，從1960 年12 月起，錢三強、劉杰就組織了一個中子物理小組開始預研，正是這個小組的預研成果，讓我國在原子彈爆炸后的2 年零8 個月就實現(xiàn)氫彈的突破。同樣的預研決策的成功案例還出現(xiàn)在地下核爆、兩彈結(jié)合、東方紅一號衛(wèi)星、長二運載火箭等“兩彈一星”項目中。

在重點工程取舍方面，由于新中國成立初期，我國經(jīng)濟水平低下，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，集中有限力量干最緊迫的事情，需要科學決斷。1958 年，中央政府撥款2 億元用于研制衛(wèi)星（當年我國科研總支出11.24 億），但隨后3 年我國進行經(jīng)濟困難期，同步推進“兩彈”和“一星”工程已不現(xiàn)實，中央1959年果斷做出決策，暫停發(fā)展大型運載火箭和衛(wèi)星，先開展空間科學技術(shù)預研和相關(guān)試驗設(shè)備研制，既為“兩彈”突破創(chuàng)造了條件，也為后期發(fā)展人造衛(wèi)星打下了良好基礎(chǔ)。

2.2 獨具特色的組織管理運行模式

“兩彈一星”工程集科學研究、生產(chǎn)制造于一體，涉及面廣、鏈條長，千頭萬緒，對工程組織管理模式是一個巨大的挑戰(zhàn)。我國科學家和相關(guān)領(lǐng)導在實踐中摸索出了一套頗有成效的組織方法，最為典型的是兩個“三結(jié)合”和“兩條指揮線法”。

兩個“三結(jié)合”由周恩來總理提出，即科研單位、生產(chǎn)單位、使用單位相結(jié)合，科技人員、工人、領(lǐng)導干部相結(jié)合，其實這正是當前流行的并行工程[5]哲學理念的樸素表達，這種跨組織、跨鏈條的信息流通和協(xié)同，實質(zhì)上是打破了傳統(tǒng)按單位、部門劃分的組織方式，而是形成了由主管科學家牽頭，按照產(chǎn)品開發(fā)對象、任務(wù)及目標組建的跨組織產(chǎn)品開發(fā)隊伍。

“兩條指揮線法”，即行政和技術(shù)兩條指揮線式的管理模式。1962 年發(fā)布的《國防部第五研究院暫行條例》對兩線式指揮管理進行了明確規(guī)定：每個型號設(shè)一個設(shè)計師系統(tǒng)，包括負責型號的總設(shè)計師、負責分系統(tǒng)的主任設(shè)計師和負責單項產(chǎn)品的主管設(shè)計師，設(shè)計師系統(tǒng)負責研制中的設(shè)計、技術(shù)決策和技術(shù)協(xié)調(diào)等技術(shù)方面的工作。各級行政領(lǐng)導、計劃管理部門和指揮調(diào)度部門則構(gòu)成行政指揮系統(tǒng)，負責組建隊伍、組織協(xié)作、計劃調(diào)度、后期保障及思想政治等工作。這種兩線式指揮模式在導彈、衛(wèi)星的研制中發(fā)揮了重要的作用。

2.3 順暢有力的指揮協(xié)調(diào)機制

“兩彈一星”工程涉及部門眾多，部門間關(guān)系錯綜復雜，讓所有參與部門都圍繞一個目標，勁兒往一處使，從宏觀層面可歸功于我國社會主義制度的優(yōu)越性，從微觀機制層面可歸功于強有力的集中指揮和科學高效的計劃評審制度。

在強化集中指揮方面，1962 年11 月，中央成立了十五人專門委員會，以進一步從總體上對原子彈研制工作進行指揮協(xié)調(diào)、加強對原子能事業(yè)的集中領(lǐng)導。該專門委員會在原子彈研制成功后，又轉(zhuǎn)抓導彈、衛(wèi)星和核潛艇的研制工作，組織處理了大量需要總體協(xié)調(diào)推進的問題事項。

在計劃評審方面，1962 年錢學森提出在“兩彈一星”計劃與技術(shù)管理中試用計劃評審技術(shù)（PERT），即將任務(wù)的整個過程畫在一張計劃流程圖上，并表示出它們之間的分工、關(guān)系、時間的要求或完成的層次，PERT 在我國洲際火箭、通信工程和潛地火箭等項目研制過程中發(fā)揮了重要作用。

3 我國實施科技軍民融合重點專項的相關(guān)管理建議

2018 年，為加快推動《“十三五”科技軍民融合發(fā)展專項規(guī)劃》中關(guān)于科技軍民融合重點專項任務(wù)的落地落實，科技部和軍委科技委聯(lián)合印發(fā)了《科技軍民融合重點專項實施方案》（國科發(fā)資【2018】10 號）（簡稱“實施方案”），其中明確了專項的總體定位、管理原則、主要任務(wù)和管理架構(gòu)等。專項定位為培育型重點專項，按照“軍口出題、民口揭榜”的方式開展軍民科技協(xié)同創(chuàng)新，不局限于特定技術(shù)領(lǐng)域，著力探索建立新機制、新模式，重點做好前沿性、顛覆性軍事應用技術(shù)的主動搜索發(fā)現(xiàn)和主動推動供給，在國防科技創(chuàng)新跨越式發(fā)展中發(fā)揮應有作用。為實現(xiàn)專項上述定位，在實施方案明確的管理前置條件下，結(jié)合我國在軍民科技協(xié)同創(chuàng)新方面的前期成功經(jīng)驗，提出以下3 點管理建議。

3.1 強化集中領(lǐng)導和科學決策

充分借鑒“兩彈一星”工程專門委員會關(guān)于集中指揮的成功經(jīng)驗，強化科技部和軍委科技委對專項的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。作為專項的共同牽頭組織部門，科技部和軍委科技委首先要負責確定專項的總體任務(wù)布局，為專項實施輸入國家重大戰(zhàn)略需求，確保專項有的放矢；然后要負責組建強有力的專項管理辦公室和專家委員會，制定和完善管理制度，按程序辦理項目立項審批與重大調(diào)整事項，推動成果轉(zhuǎn)化，開展監(jiān)督檢查、績效評估等事項。充分發(fā)揮專家委員會的決策咨詢作用，在專項關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)要以專家委員會意見為首要參考。首先要確保專家委員會的層次足夠高，然后是通過制度建設(shè)，確保專家委員會的中立性和客觀性。

3.2 基于人工智能和大數(shù)據(jù)手段打造全球發(fā)現(xiàn)能力

專項的一項核心定位是要做好前沿性、顛覆性軍事應用技術(shù)的主動搜索發(fā)現(xiàn)和主動推動供給。當前，民用科技創(chuàng)新領(lǐng)域高速發(fā)展，尤其是人工智能和大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)手段正高速滲透至各行各業(yè)，創(chuàng)新的技術(shù)手段層出不窮，傳統(tǒng)的項目征集方式，已經(jīng)難以為國家重大戰(zhàn)略需求快速匹配最優(yōu)的研發(fā)團隊和力量。基于當前形勢，建議基于人工智能和大數(shù)據(jù)手段，打造科技軍民融合線上大數(shù)據(jù)平臺，通過數(shù)據(jù)爬取、各類數(shù)據(jù)資源整合共享、人工智能算法分析等手段，真正形成高效精準的全球發(fā)現(xiàn)能力，為專項管理實施和專家委員會的相關(guān)決策咨詢提供強有力的工具支撐。

3.3 充分發(fā)揮軍民科技協(xié)同創(chuàng)新平臺在專項管理中的作用

根據(jù)實施方案，專項總體是納入到科技部重點研發(fā)計劃中統(tǒng)籌管理，所以源頭上難以完全突破重點研發(fā)計劃的管理模式，但是依托國家下一步要試點建設(shè)的軍民科技協(xié)同創(chuàng)新平臺（簡稱“創(chuàng)新平臺”），可以在專家管理實施機制層面做一些創(chuàng)新探索。例如，可以支持創(chuàng)新平臺打造全球發(fā)現(xiàn)能力，強化創(chuàng)新平臺在項目指南發(fā)布、項目推薦、項目管理實施等環(huán)節(jié)上對專項管理機構(gòu)的支撐作用。針對有創(chuàng)新平臺試點建設(shè)的區(qū)域和省份，僅通過創(chuàng)新平臺開展專項指南發(fā)布和項目推薦，專項過程檢查評做和實施調(diào)整等依托創(chuàng)新平臺開展，這樣更有利于創(chuàng)新平臺發(fā)揮其全球發(fā)現(xiàn)能力的優(yōu)勢，以及開展“里程碑”管理、“賽馬制”、項目專員制等新機制的創(chuàng)新探索工作。

注釋

①出自《“十三五”科技軍民融合專項規(guī)劃》。