甘肅省高職院校內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

李文琦

摘要：近年來，甘肅省越來越重視現(xiàn)代職業(yè)教育的發(fā)展，對(duì)高職院校教育經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)大幅增長(zhǎng)。如何用好管好高職院校教育經(jīng)費(fèi)的任務(wù)變得更加突出。加強(qiáng)高職院校內(nèi)部控制管理，完善內(nèi)部控制體系建設(shè)，是加強(qiáng)高職教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的必要措施。本文通過分析甘肅省高職院校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題并分析成因，提出相應(yīng)的建議，希望可以有效促進(jìn)高職院校內(nèi)部控制體系的建設(shè)，保障教育經(jīng)費(fèi)的高效使用。

關(guān)鍵詞：高職院校;內(nèi)部控制體系;建設(shè)

引言

根據(jù)甘肅省教育廳《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》的建設(shè)目標(biāo)，2020年甘肅省高等職業(yè)教育規(guī)模應(yīng)占全省高等教育的50%以上，全省90%以上職業(yè)院校辦學(xué)條件應(yīng)達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，?？茖哟温殬I(yè)教育在校學(xué)生達(dá)到20萬(wàn)人。這充分體現(xiàn)了職業(yè)教育是我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，職業(yè)院校擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技術(shù)技能人才的艱巨任務(wù)。截至2019年，甘肅省內(nèi)高校共計(jì)50所，其中高職高專院校28所，雖然高職院校占比已達(dá)56%，但是全省職業(yè)教育仍存在著吸引力不強(qiáng)、發(fā)展理念相對(duì)落后、基礎(chǔ)能力相對(duì)薄弱等諸多問題，職業(yè)教育發(fā)展還不能完全適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求。為此，從2015年起，省級(jí)財(cái)政職業(yè)教育專項(xiàng)投入經(jīng)費(fèi)逐年增加，重點(diǎn)用于職業(yè)院校實(shí)訓(xùn)基地、師資隊(duì)伍、信息化建設(shè)等方面。各級(jí)市縣財(cái)政也相應(yīng)增加專項(xiàng)資金，支持職業(yè)院校改善辦學(xué)條件。為保證財(cái)政資金使用效益，加強(qiáng)高職院校自身建設(shè)，完善我省現(xiàn)代職業(yè)教育體制，高職院校內(nèi)部控制體系的建設(shè)和有效運(yùn)行比以往任何一個(gè)時(shí)期都顯得更為重要。

一、甘肅高職院校教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀

（一）甘肅省高職教育經(jīng)費(fèi)投入方式

高職教育經(jīng)費(fèi)投入是指高職教育院校辦學(xué)需要經(jīng)費(fèi)總和。高職院校經(jīng)費(fèi)投入方式主要是國(guó)家財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)雜費(fèi)和其他投入方式。依據(jù)《甘肅省職業(yè)教育發(fā)展條例》第二十四條規(guī)定，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)通過以下方式籌集：（1）由各級(jí)人民政府發(fā)放的財(cái)政撥款;（2）經(jīng)營(yíng)者自己籌備的經(jīng)費(fèi);（3）與此相關(guān)的企業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任經(jīng)費(fèi);（4）接受教育的學(xué)生所繳納的學(xué)雜費(fèi);（5）社會(huì)人士向高職院校捐贈(zèng)的經(jīng)費(fèi)。盡管甘肅省高職院校教育經(jīng)費(fèi)籌資渠道眾多，但是，省內(nèi)各高等職業(yè)院校教育經(jīng)費(fèi)仍然主要來源于各級(jí)人民政府發(fā)放的財(cái)政撥款和受教育者所繳納的學(xué)費(fèi)雜費(fèi)，其他方式獲取的教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)較少。

（二）甘肅省高職教育經(jīng)費(fèi)投入總體情況

如表1所示，2014年全省高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入78974萬(wàn)元，2015年全省高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入83585萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)5.8%，2016年全年全省高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入101105萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)21%，2017年全省高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入110429萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)9.2%，2018年全省高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入139369萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)26%。近年來甘肅省高等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入總量以年均15.5%的速度持續(xù)增長(zhǎng)。尤其是2016年、2018年的增長(zhǎng)率甚至超過了普通本科教育經(jīng)費(fèi)投入總量的增長(zhǎng)比。此外，從教育經(jīng)費(fèi)的投入總量上看，高職教育經(jīng)費(fèi)的投入總量卻只有普通本科院校投入總量的1/4左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于普通本科院校。

二、甘肅省高職院校內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制重要性意識(shí)有待提高

目前高職院校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)未能充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的內(nèi)容及建設(shè)重要性和必要性。許多人對(duì)內(nèi)部控制都處在一知半解的狀態(tài)，認(rèn)為內(nèi)部控制主要是對(duì)學(xué)院財(cái)務(wù)的管理，簡(jiǎn)單地將財(cái)務(wù)控制作為學(xué)院內(nèi)部控制的主要工作，過度關(guān)注資金支出的管理，而忽視單位層面內(nèi)部控制管理、基建管理、合同管理等其他業(yè)務(wù)層面的管理。由此產(chǎn)生的認(rèn)知偏差，進(jìn)一步導(dǎo)致各高職院校內(nèi)部牽頭建設(shè)內(nèi)部控制體系的部門各不相同，有的是財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、監(jiān)督部門、黨政辦公室甚至還有發(fā)展規(guī)劃部門。在內(nèi)部控制管理過程中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間也難以清晰界定自身職責(zé)。一旦出現(xiàn)問題，就容易發(fā)生相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象。甘肅省職業(yè)院校的大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)都是從事教育事業(yè)的人員，他們更注重對(duì)教學(xué)的培訓(xùn)以及研究人員的培養(yǎng)，對(duì)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的行政人員缺少重視，降低了相關(guān)工作人員的積極性，影響了內(nèi)部控制工作的有效開展。

（二）內(nèi)部控制體系的建設(shè)有待完善

由于甘肅省高職院校大多數(shù)是通過中專或中職升格方式發(fā)展起來，雖然辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是，在其發(fā)展過程中仍然深受升格前中專管理模式的影響，與本科院校相比存在很大差距，內(nèi)部控制管理不僅起步晚，而且發(fā)展慢。自2012年起，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》等政策，大力指導(dǎo)和促進(jìn)高校有效開展內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作。但是由于高職院校與高等院校管理存在差異化，且缺乏相應(yīng)的細(xì)節(jié)性實(shí)施方案，目前省內(nèi)大部分高職院校的內(nèi)部控制體系建設(shè)工作仍處于萌芽狀態(tài)，具體表現(xiàn)為內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)不健全，內(nèi)部控制部門權(quán)責(zé)不清晰，內(nèi)部控制制度建設(shè)不完善。高職院校在完成年度《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告》編制時(shí)，容易存在敷衍應(yīng)對(duì)、生套硬湊的現(xiàn)象，無法真實(shí)反映學(xué)校內(nèi)部控制體系建設(shè)的實(shí)際情況。

（三）內(nèi)部控制管理覆蓋面有待增大

隨著教育經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)增長(zhǎng)，高職院校內(nèi)部的業(yè)務(wù)種類不斷增加，涉及學(xué)校資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、工程項(xiàng)目、科研項(xiàng)目等多項(xiàng)內(nèi)容。由于項(xiàng)目種類過多且較為復(fù)雜，所以高職院校內(nèi)部控制的覆蓋面將不斷擴(kuò)大，且不能遺漏任何一項(xiàng)內(nèi)容。而甘肅省高職院校并沒有建立出一套完善的內(nèi)部控制體系，能夠?qū)λ袃?nèi)部控制業(yè)務(wù)制定出相關(guān)制度并及時(shí)進(jìn)行更新完善。隨著高職院校的快速發(fā)展和組織設(shè)置自主權(quán)的加大，其組織結(jié)構(gòu)也變得更加復(fù)雜。甘肅省很多高職院校實(shí)施校院兩級(jí)化管理。學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)主要由校級(jí)層面完成，二級(jí)學(xué)院參與度低。因此，在內(nèi)部控制制度制定過程中，容易忽略二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制管理的實(shí)際環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)防控的具體方向，致使內(nèi)部控制制度無法進(jìn)行全覆蓋，內(nèi)部控制工作也無法做到全落實(shí)。另外，二級(jí)學(xué)院直接套用校級(jí)管理制度，卻忽視對(duì)校級(jí)層面的監(jiān)督，容易形成內(nèi)部控制管理盲區(qū)，由此引發(fā)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)將無法及時(shí)消除。

（四）內(nèi)部控制管理人才技術(shù)有待提升

由于內(nèi)部控制管理工作具有覆蓋面很廣、管理難度大，內(nèi)部控制的制定和實(shí)施比較依賴專業(yè)人才，人力資源因素在一定程度上影響了內(nèi)部控制機(jī)制的實(shí)行。目前甘肅省高職院校未能充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制管理的重要性，未設(shè)定專門的內(nèi)部控制管理崗位，日常內(nèi)部控制管理工作主要由財(cái)務(wù)部門或?qū)徲?jì)紀(jì)檢部門人員兼任。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些兼職人員存在內(nèi)部控制管理認(rèn)識(shí)不夠、自身專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備少，加之缺少相關(guān)培訓(xùn)，造成內(nèi)部控制管理人員專業(yè)水平難以提升，內(nèi)部控制管理工作難以落實(shí)。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)與信息技術(shù)的快速發(fā)展，學(xué)?？梢酝ㄟ^信息化平臺(tái)建設(shè)更好應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制管理工作，提升工作效率。目前省內(nèi)高職院校內(nèi)部控制管理信息化建設(shè)相對(duì)落后，部分院校只有財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)相對(duì)完善，但是大多數(shù)院校在基礎(chǔ)建設(shè)、合同管理等方面的信息化建設(shè)仍屬空白;現(xiàn)有信息化平臺(tái)之間存在無法有效對(duì)接的情況，容易形成數(shù)據(jù)孤島，影響數(shù)據(jù)信息的有效交換和傳遞。

三、高職院校內(nèi)部控制體系構(gòu)建及優(yōu)化對(duì)策

（一）提高內(nèi)部控制體系建設(shè)的思想認(rèn)識(shí)

高職院校內(nèi)部控制建設(shè)是加強(qiáng)高職教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重要措施，也是完善高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代高校制度的必然要求，更是貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略，有效防控行政風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。高職院校一是要加強(qiáng)內(nèi)部控制管理的宣傳教育活動(dòng)，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)內(nèi)容及其重要性的認(rèn)識(shí)。二是設(shè)置內(nèi)部控制管理部門，明確部門職能權(quán)限，設(shè)立專人負(fù)責(zé)內(nèi)部控制管理工作，加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部控制歸口管理。

（二）重視內(nèi)部控制體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)

客觀地說，高職院校內(nèi)部建設(shè)工作絕非易事，更不可能一蹴而就。隨著現(xiàn)代職業(yè)教育體系的深化改革和高職院校內(nèi)部治理的優(yōu)化改進(jìn)，內(nèi)部控制體系建設(shè)將是一項(xiàng)常態(tài)化、持久化、關(guān)乎學(xué)校健康持續(xù)發(fā)展的重要舉措。因此，高職院校應(yīng)重視內(nèi)部控制體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，做好內(nèi)部控制體系建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃。一是結(jié)合學(xué)校發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)學(xué)校未來發(fā)展規(guī)劃，確定學(xué)校內(nèi)部控制的核心目標(biāo)和建設(shè)內(nèi)容。二是結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，根據(jù)國(guó)家及省市出臺(tái)的內(nèi)部控制管理政策辦法，制定與之相適應(yīng)的內(nèi)部控制體系。三是健全內(nèi)部控制制度，保障內(nèi)部控制管理有據(jù)可依，完善內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，注重權(quán)利責(zé)任的統(tǒng)一均衡。四是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、優(yōu)化考核評(píng)價(jià)、信息化建設(shè)，逐漸形成以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估定方向，內(nèi)部控制制度為依據(jù)，考核評(píng)價(jià)為監(jiān)督，信息化技術(shù)為支撐的動(dòng)態(tài)監(jiān)管、持續(xù)改進(jìn)的閉環(huán)系統(tǒng)，保障內(nèi)部控制有效實(shí)施。

（三）細(xì)化內(nèi)部控制體系建設(shè)的實(shí)施內(nèi)容

高職院?？梢越Y(jié)合自身實(shí)際，依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》等規(guī)定，將學(xué)校的內(nèi)部控制內(nèi)容從單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行重新分類細(xì)化，并且加入評(píng)價(jià)和監(jiān)督。一是細(xì)化單位層面內(nèi)部控制內(nèi)容，設(shè)計(jì)組織架構(gòu)和管控模式。在組織框架中，注意將不相容職能和崗位分類，并細(xì)化崗位職責(zé)。在管控模式上，注意結(jié)合學(xué)校自身實(shí)際，明確各部門的權(quán)責(zé)分工，保證決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離制衡。二是細(xì)化業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制內(nèi)容，全面細(xì)致地對(duì)各業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果采取對(duì)應(yīng)的具體的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，形成可執(zhí)行的內(nèi)部控制制度，建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的內(nèi)部控制流程。三是建立完善內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系，制定內(nèi)部控制監(jiān)督制度、加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，積極開展對(duì)內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

高職院校風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要指的是學(xué)校及時(shí)識(shí)別、分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，并合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略的過程。它決定了內(nèi)部控制的方向，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，是采取控制活動(dòng)的依據(jù)。高職院校應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，才能切實(shí)保障內(nèi)部控制有效落實(shí)。一是根據(jù)自身實(shí)際設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)承受度目標(biāo)，全面系統(tǒng)持續(xù)搜集相關(guān)信息，打牢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估前期基礎(chǔ)。二是對(duì)學(xué)校內(nèi)外部面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行持續(xù)有效發(fā)識(shí)別，精準(zhǔn)定位風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)和重點(diǎn)防范領(lǐng)域，并能根據(jù)學(xué)校內(nèi)部外環(huán)境變化，及時(shí)修正風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)可能性和影響程度分析，并設(shè)定不同程度等級(jí)，依據(jù)程度大小確定不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。四是綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)承受等應(yīng)對(duì)策略，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化平臺(tái)建設(shè)

高職院校應(yīng)充分利用先進(jìn)的信息技術(shù)，結(jié)合學(xué)校自身管理實(shí)際，建立完善的內(nèi)部控制信息化平臺(tái)，提升內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面管理水平。有目標(biāo)、有計(jì)劃、分階段、分步驟地建設(shè)內(nèi)部控制管理信息化系統(tǒng)，建成預(yù)算管理、收支審批管理、項(xiàng)目管理、科研管理、采購(gòu)管理、合同管理等基本模塊，且各模塊之間關(guān)聯(lián)互通，保障各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息傳遞交換順暢無阻，更為高效清晰地反映學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)。同時(shí)利用內(nèi)部控制信息化平臺(tái)，明確各部門職責(zé)權(quán)限，制定標(biāo)準(zhǔn)化審批程序，將每個(gè)業(yè)務(wù)、每個(gè)崗位、每個(gè)審核進(jìn)行有效規(guī)范，保障內(nèi)部控制制度有效實(shí)施，從而避免人為操作、講情面、走捷徑等情況發(fā)生，減少人為因素干擾給學(xué)校帶來的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（六）加強(qiáng)內(nèi)部控制管理人才隊(duì)伍建設(shè)

高職院校應(yīng)積極解決內(nèi)部控制人才緊缺的問題，一是積極培養(yǎng)或引入懂專業(yè)高水平的內(nèi)部控制管理人才，加強(qiáng)內(nèi)部控制人才隊(duì)伍建設(shè)，努力營(yíng)造領(lǐng)導(dǎo)重視、部門協(xié)作、全員參與的內(nèi)部控制環(huán)境。二是積極組織內(nèi)部控制的專題培訓(xùn)，及時(shí)宣傳內(nèi)部控制管理新政策、新制度、新理念、新辦法，及時(shí)更新內(nèi)部控制管理人員的專業(yè)知識(shí)。三是完善學(xué)校內(nèi)部輪崗制度，鼓勵(lì)內(nèi)部控制管理人員嘗試其他崗位工作，了解內(nèi)部控制活動(dòng)整體風(fēng)貌，提升實(shí)踐創(chuàng)新和溝通協(xié)作能力。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，甘肅省許多高職院校的內(nèi)部控制體系并不完善，存在許多優(yōu)化改進(jìn)空間。本文建議各高職院校能夠提高內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)宣傳教育，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、重視人才技術(shù)，在建立內(nèi)部控制體系時(shí)能夠緊扣內(nèi)部控制目標(biāo)、權(quán)責(zé)制衡、風(fēng)險(xiǎn)防控、制度設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)流程等核心內(nèi)容，使控制目標(biāo)精準(zhǔn)化、權(quán)力責(zé)任明晰化、防范風(fēng)險(xiǎn)格式化、業(yè)務(wù)流程制衡化、技術(shù)手段現(xiàn)代化，有效保障教育經(jīng)費(fèi)使用，提高院?，F(xiàn)代治理能力。

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