監(jiān)察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色定位

李然（1995-），女，漢族，籍貫：安徽，學歷：在讀碩士研究生，單位：陜西師范大學，研究方向：民商法學

摘要：相較于國外而言，環(huán)境公益訴訟在我國發(fā)展的時間很短。雖然學術(shù)界對環(huán)境公益訴訟的研究熱情一直居高不下，但是我國現(xiàn)實立法中的相關(guān)制度并不完善，且在司法實踐中也沒有發(fā)揮很大的作用。在司法實踐中，由于起訴資格這一問題并沒有得到很好的解決，所以環(huán)境公益訴訟制度并不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使得環(huán)境保護的形勢十分嚴峻。而檢察機關(guān)作為強有力的適格主體之一，它的起訴資格卻未能得到妥善的確立，使得無法發(fā)揮檢察機關(guān)的優(yōu)勢地位，故而阻礙環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟;監(jiān)察機關(guān);訴訟地位

一、環(huán)境公益訴訟概述

（一）環(huán)境公益訴訟的概念

在學界，針對環(huán)境公益訴訟的概念很多學者的觀念都不一致，學者們從經(jīng)濟公益、社會公益、環(huán)境公益等諸多角度對環(huán)境公益訴訟進行了闡述。有人以為，環(huán)境公益訴訟就是指“當環(huán)境作為一種公共利益受到個人、行政機關(guān)或其他組織的直接與間接的損害或者有被損害的危險時，法律允許沒有直接關(guān)系的主體為保護環(huán)境公益，對行為人提起訴訟的制度”。也有人認為，“環(huán)境公益訴訟即為在公益訴訟中尋求一種具體的訴訟形式，是指由于自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟”。

綜上所述，環(huán)境公益訴訟是指公民、法人、社會組織以及特定的國家機關(guān)在發(fā)現(xiàn)直接或者間接破壞生態(tài)環(huán)境的行為時，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)以及相應(yīng)的訴訟程序，請求人民法院要求侵權(quán)人停止實施侵害行為并賠償損失的訴訟制度。在我國的現(xiàn)行立法中，并沒有對環(huán)境公益訴訟進行專門規(guī)定，而是僅僅在《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》中對訴訟主體作出了規(guī)定。

（二）環(huán)境公益訴訟的特征

1.訴訟目的的公益性

不同于其他的私利訴訟，提起環(huán)境公益訴訟必須是為了維護社會利益的目的，原告提起環(huán)境公益訴訟的目的必須是維護國家、社會或者集體的公共利益，而不是為了維護個人的權(quán)利，訴訟所獲得的賠償也是國家、社會和集體的，不是個人的。作為生態(tài)系統(tǒng)中的一環(huán)，若環(huán)境受到污染，那對全體社會成員都是極為不利的，因此，通過環(huán)境公益訴訟，不僅維護了國家和社會的環(huán)境權(quán)益，也維護了公民個人的環(huán)境權(quán)益。

2.訴訟功能的預(yù)防性

不同于一般的侵權(quán)行為，環(huán)境侵權(quán)造成的損害結(jié)果具有長期、隱蔽等特點，且造成的后果大多是嚴重的、難以補救的。因此，提起環(huán)境公益訴訟時不要求原告對實際的損害結(jié)果進行舉證，只要求原告有證據(jù)證明國家環(huán)境權(quán)益、社會環(huán)境公益存在受損的可能性就可提起環(huán)境公益訴訟。這樣有助于將潛在的污染和破壞環(huán)境的現(xiàn)象控制在萌芽階段，以防更大范圍的損害結(jié)果發(fā)生。

3.原告主體的多樣性

在我國學界，學者們一直對與環(huán)境公益訴訟的原告資格問題爭論不休，環(huán)境公益訴訟原告的主體范疇廣泛，它的原告主體資格有一元論逐漸向二元論、多元論的方向發(fā)展?，F(xiàn)如今，不論是成文法國家還是判例法國家，環(huán)境公益訴訟的原告范圍都在逐步擴張，呈現(xiàn)多元化的趨向。一方面，環(huán)境公益訴訟的提起主體多種多樣，從公民到個別機關(guān)皆可;另一方面，它是對傳統(tǒng)“直接利害關(guān)系”理論的突破。環(huán)境公益訴訟的原告多元化將更加有利于維護社會公共利益。

4.受益主體的不確定性

由上述闡釋的環(huán)境公益訴訟的特點可知，環(huán)境公益訴訟的原告極有可能不是直接利害關(guān)系人，而是由檢察機關(guān)、環(huán)保組織等提起環(huán)境公益訴訟，所以訴訟最有的結(jié)果不僅會使原告收益，更多時候受益主體會是社會大部分成員甚至是全部成員。因此，環(huán)境公益訴訟的受益主體具有不確定的特點。正是因為如此，在司法實踐中，很多適格原告會有“搭順風車”的心理，認為自己提起環(huán)境公益訴訟的成本高、負擔重、風險大，一人耕耘、眾人收獲，甚至自己都不會是受益主體。受益主體的不確定性易形成“搭順風車”現(xiàn)象，從而打擊人們提起環(huán)境公益訴訟的熱情。

二、檢察機關(guān)在現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟理論中的定位

在探討檢察機關(guān)在現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟理論中的定位時，我們應(yīng)該結(jié)合公益訴訟的啟動主體。在構(gòu)建公益訴訟的制度時，我認為，對于原告資格的認定是一個重點問題。如果將起訴的主體規(guī)定的過于寬泛，可能會產(chǎn)生濫訴的現(xiàn)象，如果對起訴的主體做過多的限制，也會對公益訴訟的效果產(chǎn)生影響，所以必須要對環(huán)境公益訴訟主體的確定保持謹慎的態(tài)度。

（一）檢察機關(guān)啟動環(huán)境公益訴訟的主體資格分析

目前，我國的環(huán)境公益訴訟已經(jīng)取得了階段性的進展，但是對于檢察機關(guān)主體資格的問題仍待解決，學界對此觀點不一。主要有以下幾種觀點：（1）檢察機關(guān)壟斷為唯一主體;（2）啟動主體限于檢察機關(guān)與公益性組織之間或檢察機關(guān)與公民之間;（3）啟動主體包括檢察機關(guān)、社會團體或組織、公民;（4）在檢察機關(guān)、社會團體或組織、公民的基礎(chǔ)上增加有關(guān)的行政機關(guān)，目前這一觀點為通說觀點。這些觀點基本都肯定了檢察機關(guān)的主體資格。

（二）檢察機關(guān)啟動環(huán)境公益訴訟的身份辨析

《民事訴訟法》規(guī)定，起訴主體必須是已案件有直接利害關(guān)系的人，而作為環(huán)境公益訴訟啟動主體的檢察機關(guān)到底以怎樣的身份提起訴訟也是需要解決的問題。學界存在著不同的觀點，主要包括以下幾種：

1.國家監(jiān)訴人說

這一理論將檢察機關(guān)置于一個中立的、超然的地位，其代表國家對特定訴訟進行法律監(jiān)督，而不同于一般民事行政訴訟的原告。“國家監(jiān)訴人中的‘訴，既不是指通常保護民事權(quán)利手段的‘訴，也不是只權(quán)利人的訴權(quán)或請求權(quán)，而是‘訴訟一詞的簡稱。”

2.原告說

該說認為，要解決檢察機關(guān)在民事訴訟中的地位問題，就必須明確提起民事訴訟享有什么權(quán)利、承擔什么義務(wù)，而不是檢察機關(guān)為什么能夠作為非本案利害關(guān)系人提起民事訴訟的問題，就此主張檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中是原告，處于原告的訴訟地位。

3.公訴人說

該觀點認為檢察機關(guān)僅僅是代表國家在維護國家和社會的利益，并不表明其在訴訟中享有與一般訴訟主體不同的特權(quán)。除了在調(diào)查取證方面擁有國家的支持，具有一定的優(yōu)勢外，檢察機關(guān)在訴訟中與一般民事訴訟的當事人并無區(qū)別。這種觀點更符合對于檢察機關(guān)的傳統(tǒng)定位，也有助于借助建構(gòu)檢察人員提起環(huán)境民事行政公訴體系。

以上學說各有利弊，難以簡單判斷是否合理。在實際中，我們可以看到，檢察官在提起環(huán)境公益訴訟中其實蘊含了多重身份，它既享有原告的訴訟權(quán)利，又享有法律監(jiān)督權(quán)能;它代表著國家的利益參與訴訟，但又不僅僅體現(xiàn)為一般當事人。

（三）檢察機關(guān)啟動環(huán)境公益訴訟的順位分析

關(guān)于起訴順位的問題，并沒有一個公認的合理模式，應(yīng)當根據(jù)各國國情加以認識。當前，具有兩種思路可供選擇：一是檢察機關(guān)先行起訴與其他主體補充起訴;二是其他主體先行起訴與檢察機關(guān)補充起訴。這兩種思路的選擇體現(xiàn)了一種優(yōu)先權(quán)的確定，前者賦予檢察機關(guān)優(yōu)先起訴權(quán)，這是基于各主體訴訟能力強弱及現(xiàn)行司法制度作出的考慮;后者體現(xiàn)檢察機關(guān)對公益訴訟的后置介入，充分發(fā)揮訴前審查對案件的過濾功能，防止公益訴訟過濫。

三、環(huán)境公益訴訟中檢察機關(guān)主體處分權(quán)的完善

（一）變更訴訟請求的處分

關(guān)于訴訟當事人的處分權(quán)，包括實體和程序兩部分。實體處分權(quán)應(yīng)當由原告享有，檢察機關(guān)在環(huán)境民事公訴中代表的是國家和社會公眾的利益，因而實體處分權(quán)應(yīng)當歸屬于國家和社會公眾所有。檢察機關(guān)僅在特定情形下才享有一定的處分權(quán)，但是如在有證據(jù)證明對公眾利益更為有利的情形下，檢察機關(guān)可變更訴訟請求。程序處分權(quán)如提起訴訟、撤訴等則可由檢察機關(guān)行使，但這一行使也存在一定的前提，即依賴于被告方的行為，被告方是否及時做出補救措施是檢察機關(guān)行使程序上的訴權(quán)的依據(jù)。

（二）提出損害賠償請求的處分

目前，在由檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟的案件中，監(jiān)察機關(guān)很少會提出損害賠償?shù)恼埱螅蠖喽贾皇窍抻诜墙?jīng)濟性的要求上，如停止損害、排除妨害、消除影響等訴訟請求。在刑事附帶民事訴訟中，犯罪行為發(fā)生后，在對犯罪行為人作出懲罰的同時，被害人還可以通過刑事附帶民事訴訟得到物質(zhì)賠償;若是國家集體財產(chǎn)遭受損失，國家無法作為主體參與到訴訟過程中，此時檢察院就可以代表國家提起附帶民事訴訟。因此，在環(huán)境公益訴訟中，既可以由受害人自行提起或參與到檢察院提起的案件中，也可在檢察院取得勝訴后，依據(jù)已有判決主張自己的權(quán)利;而檢察院只可對損害到國家集體利益的部分提出請求，要求被告方賠償國家集體利益受損部分。

（三）接受調(diào)解與和解的處分

這里所指的調(diào)解與和解是指訴訟內(nèi)的調(diào)解與和解，其中調(diào)解指的是依當事人申請或者法院依職權(quán)主動開始的，在法院指導(dǎo)下當事人之間協(xié)商解決糾紛，結(jié)束訴訟以維護自身合法權(quán)益，審結(jié)民事案件的過程;和解指的是當事人之間自愿協(xié)商，達成協(xié)議，無第三者參與的過程。調(diào)解與和解一貫在法院審判中發(fā)揮著重大的作用，這兩種制度并不是當事人對合法權(quán)益的放棄，而是爭取取得最大利益的手段。民事訴訟中，當事人雙方處于對立的位置，為各自的權(quán)益激烈對抗，此時雙方同意進行調(diào)解并非意味著任一方愿意放棄自己的權(quán)益或作出讓渡，而是因為其無法預(yù)見裁判結(jié)果，對自身可獲得利益不能確定，因而意圖通過自愿平等的協(xié)商獲得預(yù)期利益。在我國民事訴訟中調(diào)解和和解發(fā)展較為成熟，而行政訴訟傳統(tǒng)中是排斥調(diào)解與和解的，雖然大量行政案件變相地適用調(diào)解解決行政爭議，但畢竟沒有立法的明文規(guī)定。那么，在環(huán)境公益訴訟中是否可以完全代入民事行政訴訟的相關(guān)規(guī)定，筆者認為著這一點上需有保留的借鑒。訴訟的基本目的在于化解爭議，公益訴訟也不例外，筆者認為《民事訴訟法》第9條關(guān)于民事調(diào)解的原則，第51條關(guān)于當事人雙方可以自行和解的規(guī)定均可適用于環(huán)境民事公益訴訟，但是這種處分不是絕對的，有兩點限制需要明確：第一，檢察機關(guān)在調(diào)解與和解過程中是作為公共利益的代表者而非以自己名義參與，調(diào)解與和解必須是雙方自愿平等進行。第二、調(diào)解與和解的適用是有局限性的，并非所有案件都可適用，也非任何請求都可適用。所以環(huán)境公益案件中，檢察機關(guān)可以進行調(diào)解與和解，但是應(yīng)當以判決裁定為原則，調(diào)節(jié)和解為例外的模式確立。

參考文獻：

[1] 王樹義：《環(huán)境法學前沿問題研究》，科學出版社2012年版。

[2] 張式軍：《環(huán)境公益訴訟原告資格研究》，山東文藝出版社2012年版。