危機與轉(zhuǎn)機：突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的城市應(yīng)對思考
——以廣州為例

鄧毛穎

(廣州市增城區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，廣東 廣州 511300)

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件給城市建設(shè)及管理敲響的警鐘

城市化與工業(yè)化帶來了公共健康問題[1]，每年新增傳染病正成為深刻影響人類未來的重大考驗(1)2007年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布《構(gòu)建安全未來-21世紀全球公共衛(wèi)生安全》報告，報告提及自1967年以來，全球至少有約40種新的病原體被發(fā)現(xiàn)，包括艾滋病毒、埃博拉病毒、馬爾堡病毒和SARS病毒等，并以每年1種傳染病的速度出現(xiàn)在人類社會中。。2020年初，新型冠狀病毒成為全球各大城市的“年度大考”。疫情危機前，許多城市暴露了較多的潛在問題和差距。城市讓人們成為緊密聚合的命運共同體，反思本次疫情危機中城市應(yīng)對的經(jīng)驗和不足，探討未來城市發(fā)展的策略，是每個城市規(guī)劃和治理工作者需要深入思考的議題。

1.全球城市的流動性挑戰(zhàn)

在全球化經(jīng)濟背景下，全球城市承擔(dān)著社會運轉(zhuǎn)、資源交換、人口流動等多方面功能，是流動性全面展現(xiàn)的載體。廣州在過去數(shù)十年間定位不斷提升，從省會城市到一線城市，再到國家中心城市，并在2019年位列全球城市第一檔。廣州不僅發(fā)揮著全球城市的職能，也面臨全球城市的流動性挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查，廣州市連續(xù)數(shù)年新增常住人口超過40萬人，流動人口在全市各類人口總和的占比超過1/4(2)根據(jù)《2018年中國廣州社會形勢分析與預(yù)測》藍皮書，廣州市實際管理人口超過2000萬人，在冊常住人口1449萬人，流動人口超過500萬人。。在2020年1月23日廣東省啟動重大公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)前，廣州遷入遷出人口數(shù)量一直位列全國前3名(3)根據(jù)百度遷徙地圖大數(shù)據(jù)記錄，2020年1月1日至2020年1月23日間，廣州市遷入遷出人口占全國比值2%～3%，其中有20天出行強度高于2019年同期數(shù)據(jù)。。與之對應(yīng)的是，截至2020年3月23日，廣州市確診新冠肺炎的病人數(shù)量在湖北省以外的城市中位列第4，并且在全球多地疫情暴發(fā)后，持續(xù)出現(xiàn)境外輸入病例。人口高流動性是廣州市的一大特點，其為廣州市走向全球起到了積極作用，但同時也為病毒傳播帶來了便利，導(dǎo)致了新的不確定性和脆弱性。城市是有序還是失范，流動性是最大挑戰(zhàn)。

2.超大城市的高密度影響

城市的出現(xiàn)加速人口集中，城市建成區(qū)為人口高度聚集提供了空間載體，人口高密度與建設(shè)高強度成為超大城市的重要特征。廣州下轄11個區(qū)，包括越秀、荔灣、海珠等典型的老城區(qū)以及以超高層建筑遍布為特征的天河區(qū)，同時全市具有較多以出口公司密集和人口密度高為特征的城中村、批發(fā)市場、村級工業(yè)園等地區(qū)。高密度人口地區(qū)造成就業(yè)、消費和服務(wù)的高度重疊性[2]，容易導(dǎo)致人群扎堆、資源擠兌和疫情加重。以廣州為例，全市超過60%的醫(yī)療床位集中布局于越秀、天河、海珠、荔灣等中心城區(qū)，在疫情暴發(fā)期間容易導(dǎo)致病人就醫(yī)難、交叉感染的問題。中心城區(qū)具有較多人口密集的老舊小區(qū)，由于多數(shù)沒有封閉隔離，也缺乏良好的物業(yè)管理和社區(qū)治理，因此在疫情防控中較為被動，出現(xiàn)病例后也難以進行隔離管理?，F(xiàn)代城市規(guī)劃起源于為解決公共衛(wèi)生問題而開展的城市研究，卻在追求更高密度、更高強度建設(shè)的過程中，引發(fā)了新的沖突與矛盾。例如新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件就進一步凸顯了超大城市高密度、高強度建設(shè)的負面影響。

3.城市發(fā)展的不確定性問題

我國城市化進程是人類歷史上規(guī)模幅度最大、增長速度最快的[3]，當(dāng)前城市面臨的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等問題將逐步由隱性危機向顯性危機轉(zhuǎn)化[4]。如何化解高速增長過程中滋生的各類問題，應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性因素？這是城市規(guī)劃需要長期研究的問題。本次疫情危機中暴露出以下幾個方面的問題：武漢華南海鮮市場這類老舊功能載體隱患眾多，如何進行更新？火神山醫(yī)院這類應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施如何快速科學(xué)落地并最大可能地減少對周邊環(huán)境的負面影響？我國作為生產(chǎn)制造業(yè)大國，如何在疫情暴發(fā)期間解決醫(yī)療防護物資短缺的問題?傳統(tǒng)城市規(guī)劃管理如何解決醫(yī)療資源擠兌、公共活動空間缺乏和公共設(shè)施不足的問題？這些問題是過往在增長主義指導(dǎo)下，以空間資源換取經(jīng)濟增長而引發(fā)的城市彈性不足、韌性不夠所導(dǎo)致的。一方面，由于城市拓展過快，農(nóng)貿(mào)市場這類老舊功能載體的選址缺乏長遠考慮，導(dǎo)致這類傳統(tǒng)市場(如廣州市黃沙水產(chǎn)交易市場)多數(shù)位于城市中心地段，人流、貨物混雜，交通、空間擁擠，城市更新的成本較大。另一方面，由于城市規(guī)劃缺乏“平疫結(jié)合”的預(yù)見，一些公共服務(wù)設(shè)施無法轉(zhuǎn)化為疫情期間的臨時醫(yī)療、隔離場所，缺乏對空間的預(yù)留；臨時醫(yī)院的倉促選址導(dǎo)致其建成后不利于后期使用，并且導(dǎo)致外部負效應(yīng)，從而造成空間資源浪費。此外，疫情限制了人流活動和出行消費，重創(chuàng)了很多城市的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈。廣州作為傳統(tǒng)商貿(mào)中心和制造業(yè)城市，停工停產(chǎn)對城市影響極大。如果企業(yè)的靈活性和創(chuàng)新能力匱乏，將會在突發(fā)事件發(fā)生后出現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)難、融資難、轉(zhuǎn)型難等問題，甚至可能被淘汰出局。

4.城市治理效能的危機考驗

城市孕育了政府治理的危機，是矛盾最集中、最尖銳的場所[5]。由于我國施行自上而下的城市治理，易產(chǎn)生以目標為導(dǎo)向、“對上不對下”和“一刀切”的問題。例如，關(guān)注以國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值為目標的績效考核，但忽略公共衛(wèi)生等民生問題；一些城市未及時重視境外輸入病例，從而未能及時進行針對性地管理；不少社區(qū)防控智慧手段不足，如廣州海珠、越秀等區(qū)中無物業(yè)管理的老舊小區(qū)基本上依靠居委會人員敲門登記，拉網(wǎng)式填表調(diào)查，實際上存在“一刀切”“紙上關(guān)心”等形式主義，且表格形式不統(tǒng)一，統(tǒng)計困難。這些問題都反映了我國城市基層治理工作的不足。城市是一個復(fù)合有機體，每個部分都是城市治理的縮影，城市治理效能不僅體現(xiàn)在自上而下責(zé)任制度的精細與完善上，還反映在自下而上民意訴求的渠道暢通上。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，如若基層缺乏治理主動性會導(dǎo)致民眾未知與恐慌，如若政府缺乏精細化治理就容易導(dǎo)致局部功能癱瘓與社會矛盾，因此，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對各大城市治理效能提出了考驗。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的城市變革

在地球生命的進化過程中，經(jīng)過大自然的一輪輪淘汰，那些最能適應(yīng)環(huán)境變化的生命體獲得了繼續(xù)生存下去的權(quán)利。自然災(zāi)害、傳染病帶給人類傷害，但人類在與這些傷害搏斗的同時，也推動著技術(shù)與理念的不斷進步。在本次疫情危機中，可以看到地方治理和地方發(fā)展的差距在危機中被加倍放大，疫情讓所有城市有機會進行自省，看到自身短處，找到學(xué)習(xí)的目標，并能因疫思變。

1.激發(fā)技術(shù)進步，引導(dǎo)城市更加智慧

公共衛(wèi)生事件將打破“新技術(shù)不出實驗室”的困局，成為現(xiàn)代城市規(guī)劃技術(shù)進步的主要動因。例如，“倫敦霍亂地圖”促使倫敦建成了第一套現(xiàn)代城市下水道系統(tǒng)。美國疾病預(yù)防控制中心在2014年埃博拉疫情中，通過分析疫情發(fā)生的先后順序與地點，結(jié)合當(dāng)?shù)刂匾墓苍O(shè)施分布和公共空間分布，分析潛在的高危場所，并針對性地采取發(fā)布專業(yè)技術(shù)指南的方式，指導(dǎo)政府管理、財政經(jīng)濟撥款、產(chǎn)品開發(fā)、援助計劃。2016年，新加坡“寨卡地圖”有效地判斷出了風(fēng)險分布情況?？梢?，每一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的動蕩之中都孕育著變革，變革后的城市更加智慧。

2020年，新冠肺炎疫情在大城市率先暴發(fā)，并以點帶面向各大城市蔓延，給人口眾多、流動性大、開放度高的城市帶來了巨大挑戰(zhàn)。廣州市作為全球城市，高人口流動性意味著高風(fēng)險，防疫工作難度大。廣州市通過智慧城市建設(shè)做到了追蹤病人傳染軌跡，識別人口熱力區(qū)域，調(diào)配物資，并對全市進行實時監(jiān)控和應(yīng)急指揮管理。雖然在數(shù)據(jù)的類型、精度和效果上，新冠肺炎疫情地圖可視化技術(shù)有了長足的進步，但是在數(shù)據(jù)的粒度軌跡上仍缺乏精細統(tǒng)計，難以發(fā)現(xiàn)接觸人群的分布。

廣州能夠迅速建立疫情防控指揮系統(tǒng)，得益于在廣州市國土空間總體規(guī)劃編制過程中所做的兩方面工作：第一是在頂層設(shè)計上對各地、各部門的資源、數(shù)據(jù)進行了整合，為防疫期間繪制防控地圖奠定了基礎(chǔ)；第二是對智慧城市建設(shè)的提前謀劃，先后布局多個創(chuàng)新創(chuàng)智單元，為城市智慧大腦持續(xù)提供助力。在本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，城市的運轉(zhuǎn)需要智慧城市助力，以實現(xiàn)更快的訴求回應(yīng)、更精準的政策對接。廣州可總結(jié)合本次疫情期間智慧城市建設(shè)方面的現(xiàn)狀，在未來城市建設(shè)方面與時俱進，充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能和云運算等先進技術(shù)，建立更高效、精準、實時、自動化的智慧城市體系。

2.改變生活理念，強化健康城市戰(zhàn)略

各大城市的城市規(guī)劃一直致力于“大城市病”的治理，通過環(huán)境建設(shè)，引導(dǎo)實現(xiàn)人口疏散、住房改良、功能分區(qū)等作用，進而提高公眾的健康水平[1]。1898年田園城市理論提出政策干預(yù)和分散布局的方法可以改善公共健康問題。1916年美國《區(qū)劃條例》針對華人洗衣房水道系統(tǒng)的污染管理，提出功能分區(qū)的概念，在空間上對工業(yè)區(qū)與居住區(qū)進行分隔，提出了排水設(shè)施建設(shè)的原則。20世紀60年代以來，城市規(guī)劃開始關(guān)注社會學(xué)，逐漸發(fā)展成為綜合性學(xué)科。1984年世界衛(wèi)生組織(WHO)召開的“健康多倫多2000”會議提出了“健康城市”的概念，1994年世界衛(wèi)生組織給出了“健康城市”的定義，提出城市規(guī)劃從建設(shè)到管理要以人的健康為核心。1989年，我國開始創(chuàng)建“國家衛(wèi)生城市”。2007年，我國全面啟動健康城市建設(shè)，上海、北京、大連等地成為首批健康城市建設(shè)試點。2016年，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》由國務(wù)院印發(fā)實施，提出了人的健康水平、政府的健康治理、城市的健康產(chǎn)業(yè)及環(huán)境等指標。2017年，黨的十九大報告正式提出“實施健康中國戰(zhàn)略”，引發(fā)了社會強烈共鳴。健康城市建設(shè)一直是城市規(guī)劃的主要目標之一，通過健康城市建設(shè)能夠消減城市高密度、功能混雜帶來的負面影響。

廣州2011年提出了建設(shè)健康城市的設(shè)想。2017年編制“菜籃子”規(guī)劃，并結(jié)合國土空間總體規(guī)劃編制工作予以落實，提出“兩控三增”治理“大城市病”和城市應(yīng)急管理體系建設(shè)。本次疫情危機將促使廣州更加重視突發(fā)公共衛(wèi)生事件，而不只是關(guān)注環(huán)境災(zāi)害問題，并更進一步地推進對傳統(tǒng)功能載體的更新以及老舊小區(qū)的公共衛(wèi)生建設(shè)，逐步建立平疫結(jié)合的應(yīng)急保障體系。

廣州針對高密度的中心城區(qū)開展了兩大方面工作：一是建立城市—地區(qū)—鎮(zhèn)街—社區(qū)(村)的多級防疫體系，并對疫情進行密切追蹤管理；二是結(jié)合交通管制展開防疫工作，通過對地鐵、公交車、出租車等多種公共交通進行管控，在降低非剛性出行頻度的同時確保城市有序運行。通過將防疫管理分層級、網(wǎng)格化，廣州市將重大問題分解到每個小網(wǎng)格中，降低了治理難度和強度，發(fā)動基層人員做到了群防群控。廣州作為千萬人口的超大城市，多措并舉有效降低人群聚集，減少了疫情擴散風(fēng)險，“廣州經(jīng)驗”成為國內(nèi)多個城市 “取經(jīng)”的樣本。

3.反思生存能力，加速韌性城市建設(shè)

突發(fā)事件發(fā)生后，城市應(yīng)對與恢復(fù)重組能力反映了城市的韌性[6-7]?，F(xiàn)代城市面臨越來越多的不確定性，其深刻影響著城市的未來[5]，韌性城市概念逐漸被接受。2008年，美國芝加哥提出《芝加哥氣候行動計劃》，以“海綿城市”概念應(yīng)對氣象災(zāi)害。2011年，英國倫敦提出《管理風(fēng)險和增強韌性》規(guī)劃，意圖通過增加城市公園和綠化用地，降低洪水對城市的侵擾。2017年，新加坡推進“未來城市計劃”，目標是建設(shè)韌性城市，以應(yīng)對未來城市的不確定性。我國近年加速韌性城市的建設(shè)與推廣，如河北雄安新區(qū)提出分散組團式結(jié)構(gòu)，上海從空間防御、工程技術(shù)和社會治理角度強化城市韌性。

面對疫情危機，很多城市由于缺乏韌性城市規(guī)劃，幾近停擺。各大城市防疫和疫后恢復(fù)工作的展開將為韌性城市建設(shè)提供寶貴經(jīng)驗。武漢市火神山、北京小湯山模式提醒城市管理者要做好戰(zhàn)略留白以應(yīng)對不確定性危機。疫情嚴重地區(qū)通過對公共場所和設(shè)施的改造，實現(xiàn)了功能轉(zhuǎn)換，建立了方艙醫(yī)院，實現(xiàn)平疫轉(zhuǎn)換。廣州市的傳統(tǒng)制造業(yè)利用生產(chǎn)和物流優(yōu)勢增加口罩生產(chǎn)線，說明柔性生產(chǎn)不僅可以為抗疫助力，還可以加速疫后復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

雖然廣州市在國土空間規(guī)劃的編制中考慮了城市留白空間和城市應(yīng)急體系，但是韌性城市作為一個綜合概念，還需要更系統(tǒng)地開展研究。本次危機將促使廣州市反思經(jīng)驗和教訓(xùn)，將韌性建設(shè)納入實操層面，提高存量時代的城市 “生存能力”。目前，廣州在國土空間規(guī)劃中將城市災(zāi)難如極端天氣、地質(zhì)災(zāi)害等自然災(zāi)害的防控設(shè)施建設(shè)納入了城市韌性考核指標當(dāng)中，但尚未針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件建立針對性的監(jiān)測指標。此外，韌性城市更多要體現(xiàn)在城市的發(fā)展模式上，應(yīng)重視對災(zāi)難的預(yù)防、長遠的功能布局等方面。

4.提升治理能力，以人民為中心建設(shè)城市

突發(fā)危機事件是對城市治理效能的考驗，防控關(guān)鍵是基層治理，以人民為主體，重啟社區(qū)組織功能。1995年，阪神大地震令日本市民力量蘇醒。日本市民將社區(qū)營造與防災(zāi)避難相結(jié)合，在災(zāi)患頻繁的日本發(fā)揮了顯著作用。1997年，美國聯(lián)邦政府推動防災(zāi)社區(qū)(Project Impact)計劃,強調(diào)居民自治，災(zāi)害面前居民互助。2013年，新加坡對登革熱的防治得力于公眾對病疫的足夠重視，早在1998年新加坡政府就將病疫防治納入管理，通過政府機構(gòu)、社會團體等向社會進行廣泛地教育宣傳[8]。廣大群眾站在病疫防控的一線，成功的防災(zāi)防疫有賴于群防群控。

基層治理是城市治理的最后一公里，基層在突發(fā)事件時是一線防疫地區(qū)。廣州市一直以來重視基層治理，自2020年1月23日廣東省啟動一級重大公共衛(wèi)生事件響應(yīng)，廣州市制定出網(wǎng)格化的精細化治理方案，積極發(fā)揮基層治理力量，以期實現(xiàn)“防擴散、防輸入”。

但是在本次疫情中，某些農(nóng)村(含城中村)、居住小區(qū)形成的居民自治組織所采用的“堅壁清野”的治理方式也過于簡單粗暴[9]?；鶎幼灾蔚拇直┈F(xiàn)象，主要是因為缺乏上下協(xié)同的機制以及公眾欠缺危機聯(lián)防聯(lián)控的知識，因此導(dǎo)致偏向常態(tài)化的基層治理難以應(yīng)對突發(fā)危機事件。廣州市應(yīng)引以為戒，需對各個社區(qū)進行社區(qū)資源分析，通過共建社區(qū)、社區(qū)賦能等策略，充分發(fā)揮基層自治力量。新一輪國土空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以人民為中心，充分發(fā)揮人民主體作用。

三、城市國土空間規(guī)劃中的疫情防控與應(yīng)對

城鄉(xiāng)規(guī)劃是為實現(xiàn)一個地區(qū)未來的多元目標而開展的科學(xué)決策工作。廣州在新時期開展國土空間總體規(guī)劃時，須結(jié)合城市突發(fā)事件防控的要求，圍繞空間構(gòu)建、通道建設(shè)與管理、設(shè)施標準與預(yù)留、風(fēng)險預(yù)判與防控等角度對城市進行多維思考。

1.智慧城市為導(dǎo)向的頂層設(shè)計

(1)智慧城市人本建設(shè)理念。智慧城市的建設(shè)理念早在20世紀末便已經(jīng)流行。近10年來，我國不斷推進這一理念的實踐應(yīng)用，相繼在一、二線城市作為戰(zhàn)略目標啟動建設(shè)。智慧城市的本質(zhì)是為城市管理的便捷和人性化服務(wù)的，通過應(yīng)用數(shù)據(jù)的全面性、動態(tài)性實現(xiàn)對人類活動、城市運行機制的解構(gòu)認知，進而模擬未來場景，推測城市需求。因此智慧城市有別于數(shù)字城市，不僅在于其對城市先進技術(shù)的應(yīng)用，還在于其通過先進技術(shù)實現(xiàn)人本需求。與數(shù)字城市相比，智慧城市在技術(shù)支撐基礎(chǔ)上更突出人的主觀能動作用及滿足人的需求[10]，因此，智慧城市需要以改善民生為導(dǎo)向，在共同參與的基礎(chǔ)上進行建設(shè)。在城市突發(fā)事件如疫情面前，需要有針對性的精細化的數(shù)據(jù)分析工作，實現(xiàn)對病患的動態(tài)追蹤，建立市民自下而上的數(shù)據(jù)共享通道，彌補數(shù)據(jù)監(jiān)測的不足，同時提供市民對城市數(shù)據(jù)的認知通道，形成上下數(shù)據(jù)貫通和共享。

(2)數(shù)據(jù)整合共享的機制建設(shè)。由于城市管理部門眾多，智慧城市需要統(tǒng)籌各部門需求，整合各部門數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)整合共享機制。目前，我國智慧城市建設(shè)仍然處于早期階段，在城市建設(shè)和城市管理中與先進技術(shù)尚未同步，運用滯后，常常突擊建立技術(shù)使用機制。國土空間規(guī)劃需要整合各類大數(shù)據(jù)，建立管理者間的共享機制，搭建基于地理空間信息系統(tǒng)的公共平臺，同時深入分析人地關(guān)系，解構(gòu)問題本質(zhì)。在機制建設(shè)中，要在努力完成城市發(fā)展目標和解決人民群眾實際關(guān)心的問題的基礎(chǔ)上，建立起各部門共同的目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，進而發(fā)揮多元數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)共享的作用。在地理空間信息整合方面，須打破各部門之間的壁壘，實現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)在空間上的疊加，建立多部門信息在空間上的對應(yīng)關(guān)系。在疫情防控中，疫情地圖須實現(xiàn)跨業(yè)務(wù)、跨職能聯(lián)動，政府才可以科學(xué)有效地采集、分析和利用各類信息和數(shù)據(jù)，為立法、決策和執(zhí)行提供更為準確全面的依據(jù)。在智慧城市建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)提前建立城市信息底板以快速應(yīng)對突發(fā)事件的發(fā)生。

(3)先進技術(shù)與城市管理相結(jié)合。中心城市和城市群作為承載發(fā)展要素的主要空間，各類要素合理流動和高效集聚是發(fā)展的必然。但針對必然中發(fā)生的偶然事件，應(yīng)該對城市智慧管理、數(shù)字化建設(shè)等提前制定針對性措施。目前，城市空間信息地圖在數(shù)據(jù)匯聚和使用上主要是顆粒化數(shù)據(jù)和靜態(tài)數(shù)據(jù)，還須結(jié)合動態(tài)數(shù)據(jù)和顆粒軌跡數(shù)據(jù)進行可視化，才能更好地判斷疫情的傳播分布情況，進而提出有針對性的措施。此外，大數(shù)據(jù)平臺中須增加應(yīng)急預(yù)案圖層，發(fā)揮大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段的支撐作用。城市管理者要充分利用先進技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)科學(xué)地掌握信息，把握疫情變化與病人的分布畫像等，為疫情溯源、高效排查提供支撐。城市還須建立一個具有智慧的公共交通系統(tǒng)，制定疫病突發(fā)事件的公共交通應(yīng)急方案。如結(jié)合交通數(shù)據(jù)，分析交通需求，加開夜班線路，延長營運時間，同時創(chuàng)新“如約巴士+出租車”保障，在交通樞紐地區(qū)，執(zhí)行交通管制，加強應(yīng)急安置點及下客點的接駁服務(wù)，提高公交應(yīng)急處置水平。

2.健康城市為導(dǎo)向的空間組織

(1)將城市健康納入空間績效考核?？稍趪量臻g“雙評價”中增加針對城市公共安全的指標評價，將城市健康納入城市發(fā)展的底線評價因素，強化國土空間規(guī)劃中對城市健康的關(guān)注。應(yīng)在規(guī)劃中依據(jù)城市發(fā)展需要配置平疫結(jié)合的區(qū)級防控響應(yīng)基地和戰(zhàn)略衛(wèi)生防疫物質(zhì)儲備庫，增加臨時應(yīng)急衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃的內(nèi)容，在遠離城市中心、交通便利、市政成熟的城市邊緣區(qū)布局，靈活設(shè)計臨時應(yīng)急衛(wèi)生設(shè)施，使其平時可作為其他功能使用(如旅客集散中心)，疫情突出時則能迅速改造為醫(yī)院、隔離場所。在控規(guī)、村莊規(guī)劃層面，可增加應(yīng)急規(guī)劃和應(yīng)急設(shè)施改造等相關(guān)內(nèi)容。在城市設(shè)計工作中應(yīng)更加注重街區(qū)組團式布局，更加注重社區(qū)公園(社區(qū)體育公園)建設(shè)，更加注重綠道、碧道建設(shè)，增加居住區(qū)衛(wèi)生隔離帶，優(yōu)化建筑布局，通過確?？臻g的日照、通風(fēng)、排水等指標保障衛(wèi)生健康，防止疾病傳播。在醫(yī)療設(shè)施方面，要更加注重城市醫(yī)療水平、醫(yī)療實力、收治能力和應(yīng)急救治空間，并將社區(qū)作為防疫第一陣地納入醫(yī)療設(shè)施規(guī)劃布局，考慮增加日常消毒設(shè)施。在生鮮市場方面，大型生鮮市場應(yīng)科學(xué)合理地布置在城市中心區(qū)外圍、交通便利地區(qū)，處于城市常年主導(dǎo)風(fēng)向的下風(fēng)向或側(cè)風(fēng)向，與交通樞紐、學(xué)校、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)保持足夠的安全距離，同時應(yīng)制定適應(yīng)市場需求和安全保障的生鮮市場設(shè)計標準。加強城市風(fēng)廊研究，合理安排醫(yī)院、殯儀館、居住區(qū)、大型生鮮市場的選址，避免傳染疾病熱源通過空氣傳播病毒。通過城市風(fēng)道有效引導(dǎo)居住空間、公共空間的空氣流通，驅(qū)散污染物，防止病毒滯留和擴散。

(2)多層級降低人口聚集。在城市空間布局中，探索多中心、組團式、生態(tài)隔離的空間結(jié)構(gòu)，疏散中心城區(qū)人口、功能和產(chǎn)業(yè)，降低高度密集人口帶來的風(fēng)險性。在片區(qū)空間布局中，探索聚落單元建設(shè)，構(gòu)建空間分散、用地集約的建設(shè)用地集中區(qū)。在聚落單元中，注重城市通風(fēng)廊道研究和建筑組團布局，降低污染傳播的速度。在建筑設(shè)計中，謹慎考慮高層建筑的通風(fēng)排污，規(guī)范市政管廊建設(shè)，減少交叉感染。在居住區(qū)設(shè)計中，適度降低居住用地的容積率，鼓勵多戶點式住宅向板式住宅轉(zhuǎn)化，設(shè)計滿足居家隔離娛樂生活需求的戶型空間。在交通組織方面，須對機場、火車站、客運站等交通樞紐區(qū)域進行精細化設(shè)計，更加注重流線和合理功能分區(qū)，避免人流集聚、線路交叉，并減少移動距離。

(3)建立防疫責(zé)任單元。健康城市需要將健康指標和防疫責(zé)任與不同層級上的主體進行對應(yīng)，避免突發(fā)危機事件面前各部門、各層級打亂仗。建立防疫責(zé)任單元能夠分解城市重大問題，實現(xiàn)精細化健康城市管理。在國土空間規(guī)劃中，區(qū)級需要劃定不同的管理單元和社區(qū)單元，并配備相應(yīng)的單元管理主體以統(tǒng)籌單元內(nèi)的建設(shè)和管理工作。管理單元不僅是國土整治的基本單元，而且是防疫責(zé)任落實的基本單元，可以控制人口的集聚度與密度。管理單元須重視社區(qū)日常衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)和防疫管理，面對不確定的疫情，管理單元防控能力將成為城市健康的底線，可從兩方面對其進行提升：第一，加強社區(qū)醫(yī)院資源配置，提升社區(qū)醫(yī)院的防疫檢疫、應(yīng)急救助能力，發(fā)揮基層在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的“閘門”作用；第二，結(jié)合社區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施、福利設(shè)施等設(shè)置應(yīng)急救助設(shè)施，作為醫(yī)療救助點、隔離場所使用。

3.韌性城市為導(dǎo)向的發(fā)展模式

(1)加強對突發(fā)事件的評估。城市作為矛盾的聚集體，太多不確定性因素帶來了機遇，也帶來了危機。面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，城市須強化對突發(fā)危機的評估能力，提前進行城市應(yīng)對。結(jié)合城市歷史重大事件，進行城市各類風(fēng)險的調(diào)查、登記與評估，分析不同事件中的隱患點和影響人群的分布，進行風(fēng)險分區(qū)分級，進而有針對性地進行預(yù)防。此外，城市突發(fā)事件需要專業(yè)的預(yù)測，對風(fēng)險進行預(yù)判，避免風(fēng)險擴大與擴散。一方面，城市風(fēng)險評估組織須形成獨立的責(zé)任通道，避免多層組織導(dǎo)致的時機延誤。另一方面，國土空間規(guī)劃中須對風(fēng)險因素進行分析，對不同類型的突發(fā)事件提出針對性策略，并將風(fēng)險評估能力納入城市發(fā)展指標體系中進行考核。在國土空間規(guī)劃的信息整合中應(yīng)增加應(yīng)急預(yù)案圖層，發(fā)揮大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段的支撐作用，借助規(guī)劃行業(yè)長期對大數(shù)據(jù)實踐性應(yīng)用的優(yōu)勢，對疫情分布和人口遷徙的動態(tài)性變化作出快速反應(yīng)，以便對都市圈尺度和重點人口遷徙目的城市提出警示，實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的快速反應(yīng)。

(2)建立留白機制與彈性思維。城市的發(fā)展要立足長遠以應(yīng)對發(fā)展中的不確定性，即在空間規(guī)劃中預(yù)留戰(zhàn)略留白區(qū)，為城市發(fā)展留有彈性。在設(shè)施建設(shè)中，需要以彈性思維進行分類劃定，設(shè)計公共設(shè)施應(yīng)急轉(zhuǎn)換的建設(shè)指引。借鑒城市空間靈活利用的經(jīng)驗，對疫情危機中較少使用的公共場所，如社區(qū)活動中心、老年人活動中心等社區(qū)公共設(shè)施實施特殊時間特殊利用，如作為社區(qū)疫情防控的指導(dǎo)中心使用；可將黨校、地方各級廣播電視大學(xué)、療養(yǎng)院、酒店等場所納入應(yīng)急隔離場所儲備庫，以應(yīng)對不時之需。廣州市內(nèi)有大量空置廠房、體育場館和展覽場館，可以充分發(fā)揮其空間靈活、基本設(shè)施相對獨立的優(yōu)勢，在疫情暴發(fā)期間作為方艙醫(yī)院使用，安置各自社區(qū)的疑似病人，進行隔離觀察。

(3)確保體系完整和高度協(xié)作。產(chǎn)業(yè)韌性建設(shè)需要保證產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的完備性，確保在突發(fā)事件中能夠自給自足和適時調(diào)整。柔性生產(chǎn)能夠解決企業(yè)痛點，其關(guān)鍵是大數(shù)據(jù)運用、智能化運用以及自動化運用，并呈現(xiàn)以下特點：一是建立虛擬型企業(yè)，實現(xiàn)虛擬型與擬實型兩種生產(chǎn)模式相結(jié)合；二是建立彈性生產(chǎn)體系，由定單反推生產(chǎn)規(guī)模與產(chǎn)品種類；三是集中生產(chǎn)空間，在一個生產(chǎn)區(qū)位內(nèi)完成全鏈生產(chǎn)。目前，結(jié)合廣州產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征和灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式，可借鑒日本和德國的智能制造模式，充分發(fā)揮自身制造業(yè)優(yōu)勢，將智能制造和創(chuàng)新研究貫穿到整個生產(chǎn)制造過程中，形成更加完備的產(chǎn)業(yè)體系和協(xié)作鏈條。

4.人民城市為導(dǎo)向的治理體系

(1)以人民為中心進行現(xiàn)代化治理。正確的認識可以指導(dǎo)正確的行動。我們首先要辯證地認識突發(fā)公共衛(wèi)生事件對城市治理的影響。從城市治理的角度，把關(guān)注的重點由傳統(tǒng)的社會發(fā)展、經(jīng)濟民生等領(lǐng)域延展至與民眾生活密切相關(guān)的公共衛(wèi)生安全保障上，通過地區(qū)合作、專業(yè)分工實現(xiàn)危機事件下聯(lián)防聯(lián)控。國土空間規(guī)劃須圍繞民生問題進行空間布局與制度安排。一方面，在空間上應(yīng)提高醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等指標在規(guī)劃評估體系中的權(quán)重，積極構(gòu)建覆蓋全域、品質(zhì)均等的公共服務(wù)體系；另一方面，在城市管理上，要團結(jié)群眾，發(fā)揮群眾力量，同時做到信息透明，建立群眾能順暢向上反映訴求的政策通道。

(2)通過社區(qū)賦能增強自治能力。在城市治理手段層面，要提升城鄉(xiāng)治理能力，尤其是基層社區(qū)的治理能力。應(yīng)賦予其相應(yīng)的事權(quán)與靈活度，通過規(guī)劃工作下沉，全面鋪開規(guī)劃師進社區(qū)的制度，借用“15分鐘生活圈”的規(guī)劃建設(shè)，將社區(qū)打造成為疫情防控中的基礎(chǔ)性責(zé)任單元，通過服務(wù)下沉、技術(shù)下沉，提升基層醫(yī)療水平，提高市民的信任度。同時，還可發(fā)揮社區(qū)作為防疫第一陣地的作用，開展系列動員和溝通工作，搭建政府與市場間的橋梁，預(yù)防生活保障性物資的臨時短缺。建立多方參與機制，整合專業(yè)資源，搭建由不同部門、不同專業(yè)的人員參與的社區(qū)環(huán)境整治、社區(qū)更新等可持續(xù)工作平臺，探索社區(qū)自治。通過規(guī)劃、建筑、景觀、市政等從業(yè)人員以及院校研究人員的支持，逐步建立社區(qū)規(guī)劃師制度以增強社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的前瞻性。由于社區(qū)存在大量的特殊群體與弱勢群體，在防疫期間，需要增加對其的關(guān)注度并制定適宜的扶助策略，在社區(qū)層面通過各類公共服務(wù)支持、社會組織共同參與來保障弱勢群體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間的安全。

(3)引入多方資源提升社區(qū)能力。在我國以人民為中心的城市建設(shè)中，更為強調(diào)社區(qū)生活的安全、高品質(zhì)與強韌性。可通過政府搭臺、社會整合平臺的方式，梳理社區(qū)與周邊資源的聯(lián)系，提高社區(qū)對突發(fā)危機性事件的響應(yīng)能力；創(chuàng)新社區(qū)規(guī)劃師、社區(qū)企業(yè)家等機制，借由自下而上的社會力量，盤活社區(qū)活力，提升社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的動力與能力。在未來智慧城市、健康城市、韌性城市的建設(shè)中，社區(qū)組織模式、社區(qū)公共空間利用、社區(qū)現(xiàn)代化治理等方面還有大量工作要做。

危機事件過后，生活又將重啟，每一次危機都給我們一次重新認知城市、反思規(guī)劃的機會。未來，危機將伴隨著人類社會和城市不斷演化，但我們也可以通過掌握危機的發(fā)生規(guī)律，劃定更具人文關(guān)懷的空間尺度，提供更多高質(zhì)量的公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施，建設(shè)更智慧更韌性的城市來進行應(yīng)對。