我國社會養(yǎng)老保障的實踐歷程及展望

摘 要 新中國成立以來，我國的社會養(yǎng)老保障經(jīng)歷了一個從無到有，從發(fā)展到逐步完善的過程。整體上來說，我國的社會養(yǎng)老保障經(jīng)歷了初步建設(shè)期、停滯時期、恢復(fù)和發(fā)展時期、改革時期等4個時期。未來我國社會養(yǎng)老保障將實現(xiàn)一體化發(fā)展，推進養(yǎng)老保障一體化建設(shè)，需要做好現(xiàn)有各種養(yǎng)老保險制度之間的銜接，同時還要做好相關(guān)配套改革。

關(guān)鍵詞 社會養(yǎng)老保障 發(fā)展歷程 改革一體化

新中國成立以來，我國的社會養(yǎng)老保障經(jīng)歷了一個從無到有，從發(fā)展到逐步完善的過程。我國社會養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)建與發(fā)展的經(jīng)歷是與新中國的社會經(jīng)濟發(fā)展歷史相伴的。整體上來說，我國的社會養(yǎng)老保障經(jīng)歷了4個時期，分別是：1951—1965年的初步建設(shè)期、1966—1977年的停滯時期、1978—1996年的恢復(fù)和發(fā)展時期、1997年至今的改革時期。

一、社會養(yǎng)老保障制度的初步建立期：1951—1965年

1951年2月26日，《中華人民共和國勞動保險條例》（簡稱《保險條例》）正式頒布實施，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度首次創(chuàng)建。1953年，政務(wù)院又通過了《關(guān)于中華人民共和國勞動保險條例若干修改意見的決定》，進一步擴大了社會保險實施對象的范圍。1956年三大改造初步完成后，我國的社會養(yǎng)老保險事業(yè)也進入了一個擴大規(guī)模的發(fā)展時期。1957年3月和1958年2月，國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于工人、職工退休處理的暫行辦法》和《關(guān)于工人、職工退休處理的暫行規(guī)定》，這兩項法規(guī)把國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員和國有企業(yè)職工的養(yǎng)老退休辦法統(tǒng)一了起來，建立了全國統(tǒng)一的退休制度。1964年，又進一步規(guī)定了集體所有制企業(yè)職工的退休條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)。這一時期，我國城市的社會養(yǎng)老保障初步建立，職工的養(yǎng)老保障全部由國家財政和企業(yè)共同負擔(dān)，由此形成了國家和企業(yè)一體化的統(tǒng)支統(tǒng)收的社會養(yǎng)老保障模式，即國家/企業(yè)保險模式。這一模式與計劃經(jīng)濟體制下的勞動力用工機制相適應(yīng)，對當(dāng)時經(jīng)濟社會的發(fā)展起到了重要的保障作用。

二、社會養(yǎng)老保障制度的停滯時期：1966—1977年

1966—1976年的“文化大革命”使新中國的社會保障事業(yè)遭到嚴(yán)重破壞，《保險條例》受到批判和否定。這一時期，管理企業(yè)職工社會保險具體工作的工會組織被停止活動，主管社會保險政策的勞動部門也受到削弱，社會保險事務(wù)陷入了癱瘓狀態(tài)。1969年，財政部下發(fā)《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見》，規(guī)定國有企業(yè)停止提取勞動保險金，原來在勞動保險金開支的勞動保險費用改在企業(yè)營業(yè)外列支，各個企業(yè)向本企業(yè)的退休人員發(fā)放養(yǎng)老金。社會保障不再統(tǒng)一籌劃，喪失了其應(yīng)有的統(tǒng)籌和調(diào)劑功能，出現(xiàn)社會保障“單位化”的局面。社會保障制度只能依靠各個獨立分散的單位來延續(xù)，加重了企業(yè)的責(zé)任與負擔(dān)，大大增加了保障風(fēng)險，不同企業(yè)間養(yǎng)老金負擔(dān)畸輕畸重問題突出，拖欠養(yǎng)老金現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、社會養(yǎng)老保障制度的恢復(fù)和發(fā)展期：1978—1996年

1978年我國開始經(jīng)濟體制改革，企業(yè)逐步成為相對獨立的市場經(jīng)濟體，退休費用的負擔(dān)程度成為影響企業(yè)經(jīng)營效益的一個重要內(nèi)在因素，不利于企業(yè)之間的公平競爭和經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展。1982年，職工養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌開始試點，1984年在全國普遍推行，到1991年底，全國基本上實現(xiàn)了職工退休費用的市縣統(tǒng)籌。1991年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（簡稱《決定》），規(guī)定養(yǎng)老保險費由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔(dān)，并提出要建立國家強制性基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度?！稕Q定》還提出，要積極創(chuàng)造條件，由市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。1995年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，企業(yè)和職工均按照一定比例繳納養(yǎng)老保險費，繳費被分為兩個部分，分別計入社會統(tǒng)籌基金賬戶和職工個人賬戶。這一制度設(shè)計目的是為了體現(xiàn)養(yǎng)老保障“社會互濟”和“自我積累”兩方面的作用，但是，由于計入個人賬戶部分的比例過高，計入社會統(tǒng)籌部分的比例過低，削弱了社會保障互助互濟的功能，損害了社會公平正義。

在農(nóng)村，20世紀(jì)80年代以后，因為計劃生育政策的實施，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障方式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部委在江蘇省沙洲縣召開了“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”，在此基礎(chǔ)上形成了《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》。從1989年到1991年，民政部先后在北京市大興縣、山西省左云縣和山東省牟平縣等多地進行縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，在大量試點的基礎(chǔ)上，1992年，民政部出臺了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（簡稱《基本方案》），確定了“資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的指導(dǎo)思想，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度開始在全國各地逐步推開。由于《基本方案》中，政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的責(zé)任僅是提供“政策扶持”，養(yǎng)老保險以個人繳費為主，在制度的推行過程中，很多貧困人群由于資金不足，無力參保，使得這項制度出現(xiàn)了“保富不保貧”的現(xiàn)象。1998年后，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度陷入困境。

四、社會養(yǎng)老保障制度的改革期：1997年至今

自1997年之后，為了改變社會養(yǎng)老保險制度的各自為政和社會養(yǎng)老保險受益“三六九等”的局面，中國社會養(yǎng)老保障制度的改革明顯加速。1997年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，要求按照社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的原則，在各地原有方案的基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。2000年9月，國務(wù)院決定設(shè)置全國社會保障基金，由全國社會保障基金理事會具體負責(zé)管理，通過多種渠道籌集資金，通過投資運作積累資金，以實現(xiàn)社會保障資金保值增值的目標(biāo)。這使得養(yǎng)老保險和資本市場的聯(lián)系得以建立。2003年，黨的十六屆三中全會作出“逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶”的決定。2005年12月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，規(guī)定自2006年1月1日開始，個人賬戶全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。

2006年10月，黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，首次提出要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。2008年開始，國家社會保障改革的重心移到了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方面，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，要按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。2011年6月，為解決城鎮(zhèn)無養(yǎng)老保障居民的養(yǎng)老問題，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，城居保實行個人繳費和政府補貼相結(jié)合的模式，與新農(nóng)保在制度設(shè)計上非常接近。2014年2月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，部署在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，合并實施新農(nóng)保和城居保。

五、我國社會養(yǎng)老保障的未來展望

社會養(yǎng)老保障一體化是我國社會養(yǎng)老保障發(fā)展的必然趨勢。目前，我國存在多種基本養(yǎng)老保險制度，從大的層面上可以分為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，在每一項大制度下還包括區(qū)分不同統(tǒng)籌區(qū)域的“小碎片”格局。養(yǎng)老保障一體化，一是指基本養(yǎng)老保障覆蓋全體國民，二是指制度框架和管理方式的一致性，三是指基本養(yǎng)老保險權(quán)益能夠有效銜接，從而最終形成統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。在現(xiàn)有的基本養(yǎng)老保障制度碎片化的格局下，想要推進一體化建設(shè)，必須做到三個“打通”：一是城與鄉(xiāng)的“打通”，即城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險的銜接;二是區(qū)與區(qū)之間的“打通”，主要是現(xiàn)行跨區(qū)域基本養(yǎng)老保險銜接制度的改進;三是機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的“打通”，即機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的銜接。社會養(yǎng)老保障一體化是一項涉及面眾多、關(guān)聯(lián)性極強的改革，因此，還需要在法制建設(shè)、政府財政投入、養(yǎng)老基金運營、養(yǎng)老保障的服務(wù)和技術(shù)水平等方面進行努力。

（作者單位為中共煙臺市委黨校）

[作者簡介：逄曉婷（1985—），女，山東煙臺人，碩士，中共煙臺市委黨校講師，研究方向：社會學(xué)。]

參考文獻

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[2] 米紅，楊翠迎.農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度基礎(chǔ)理論框架研究[M].北京：光明日報出版社，2012.