事業(yè)單位推進(jìn)多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)研究

文/盧程程

20世紀(jì)90年代中期，世界銀行以人口老齡化為主題發(fā)表了一篇名為《老齡化——保護(hù)老年人和促進(jìn)增長的政策》的報(bào)告，報(bào)告中首次提出“多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，并隨著有效的推廣之后，逐漸受到世界各國的關(guān)注。世界各國均開始實(shí)施多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)體系建設(shè)，在此期間，我國也開始投身于多步驟養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)當(dāng)中[1]。目前，我國各行各業(yè)均開始建設(shè)多層次養(yǎng)老保障體系，并在建設(shè)初期獲得了較好的效果。采取有效措施推進(jìn)我國多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的發(fā)展，對于我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要意義[2]。本文主要針對事業(yè)單位推進(jìn)多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)進(jìn)行研究，明確事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的主要目標(biāo)，提出了幾點(diǎn)可推進(jìn)事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)發(fā)展的整改對策。

一、事業(yè)單位實(shí)施多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的原因

（一）“雙軌制”差距

退休養(yǎng)老金“雙軌制”指的是不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。想要正確認(rèn)識“雙軌制”差距，則需要明確“雙軌制”差距的成因，20世紀(jì)90年代，為達(dá)到富裕人口的分流目的，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在國有企業(yè)改革的過程中應(yīng)運(yùn)而生。

但在國有企業(yè)改革期間，大批國企員工紛紛提前下崗，致使當(dāng)年國有企業(yè)平均退休年齡為47歲，同時(shí)也未能對轉(zhuǎn)軌成本和預(yù)算機(jī)制進(jìn)行妥善的處理，從而導(dǎo)致其需要支付的養(yǎng)老金大幅度提高。由于中央轉(zhuǎn)移支付能力有限，個(gè)人賬戶資金常被應(yīng)用于當(dāng)期支付，從而使得社會統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶長期處于混賬管理的狀態(tài)，當(dāng)前參保人員繳費(fèi)高、待遇低的原因均是受此影響造成的[3]。此外，在養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)基數(shù)方面，普通企業(yè)是以社會平均工資、在職平均繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限等作為確定養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)基數(shù)的主要指標(biāo)，而事業(yè)單位則是以員工退休前一個(gè)月的工資、工作年限等作為確定養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)基數(shù)的主要指標(biāo)[4]。事業(yè)單位員工退休前一個(gè)月的工資往往遠(yuǎn)高于普通企業(yè)員工的社會平均工資，從而導(dǎo)致兩者出現(xiàn)較大的差距。同時(shí)，部分企業(yè)員工自我保護(hù)能力意識差、企業(yè)拖欠繳費(fèi)等因素均是引起“雙軌制”差距的原因。另外，由于我國大部分企業(yè)退休員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金來源僅為基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而事業(yè)單位的退休員工在獲得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的同時(shí)，還會獲得退休員工職業(yè)價(jià)值的補(bǔ)償，以及目前我國養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)缺乏完整性，這些都會導(dǎo)致退休養(yǎng)老金“雙軌制”的待遇差異。

（二）適應(yīng)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

當(dāng)前，我國事業(yè)單位的員工編制增長相對較為緩慢，而用于養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支出僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%，低于當(dāng)前發(fā)展中國家養(yǎng)老保險(xiǎn)金的平均支出占比，因此將財(cái)政“甩包袱”作為我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的原因是十分不合理的。首先，實(shí)施多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)是我國事業(yè)單位體制改革的重要前提；其次，在我國大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)體制的情況下，形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場需求是市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的重要目標(biāo)，而勞動(dòng)力市場需求的統(tǒng)一，避免不了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用；再次，與傳統(tǒng)社會保障制度相比，當(dāng)前我國的社會保障制度不僅是單純的支出，更是國家的理財(cái)行為[5]。將多層次養(yǎng)老保障體系應(yīng)用于事業(yè)單位養(yǎng)老制度中，不僅是我國社會保障制度轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)要求，同時(shí)也為我國應(yīng)對即將來臨的人口老齡化高峰期做出了良好的準(zhǔn)備；最后，“雙軌制”差距十分明顯，因此其也不符合我國社會保障制度中公平、和諧的理念。

（三）作為我國公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的試行點(diǎn)

在事業(yè)單位中實(shí)施多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的實(shí)質(zhì)主要是對政府、各類型事業(yè)單位及其員工三者之間關(guān)系模式進(jìn)行調(diào)整，并重新規(guī)劃公職人員的概念范疇。與事業(yè)單位和普通企業(yè)的員工不同，公職人員是由我國財(cái)政供養(yǎng)的公共部門職員。近年來，我國報(bào)考公務(wù)員的人數(shù)不斷增高，這與公共部門給予公職人員的福利保障較為優(yōu)厚有直接關(guān)聯(lián)。同時(shí)，優(yōu)厚的福利保障也是公共部門彌補(bǔ)嘉獎(jiǎng)公職人員、吸引公職人員為其終身服務(wù)的手段。在眾多福利保障當(dāng)中，養(yǎng)老保障占主要地位，這是因?yàn)槲覈膊块T的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在國民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之前建立的，同時(shí)公共部門的養(yǎng)老待遇普遍高于普通企業(yè)。

目前，我國事業(yè)單位的職業(yè)特征和福利制度與公共部門具有較高的相似性，因此，將多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)運(yùn)用到事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革當(dāng)中，可以為我國公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革發(fā)揮示范作用，對促進(jìn)我國公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展起到重要作用。

二、推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保障體系建設(shè)的策略

（一）建立全國統(tǒng)一的事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保障體系

當(dāng)前我國各類型事業(yè)單位均開始實(shí)施多層次養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建，但是各類型事業(yè)單位構(gòu)建的體系組成各不相同，雖然其中需要政府部門繳費(fèi)的費(fèi)率與當(dāng)前普通企業(yè)的費(fèi)率均為28%，但是不同多層次養(yǎng)老保障體系的組成各有利弊。在公共部門養(yǎng)老保險(xiǎn)制度選擇多層次養(yǎng)老保障體系試行時(shí)，不利于公共部門選擇更加適合自身發(fā)展的體系，從而對公共部門養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革造成不利影響[6]。

因此，應(yīng)該鼓勵(lì)事業(yè)單位單獨(dú)建制，全國統(tǒng)籌，對不同事業(yè)單位建設(shè)的多層次養(yǎng)老保障體系進(jìn)行全面分析和整合。從而建立一套適用于全國各類型事業(yè)單位的多層次養(yǎng)老保障體系，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保障體系的統(tǒng)一，對于促進(jìn)我國事業(yè)單位和公共部門養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革具有一定的推動(dòng)作用。

（二）構(gòu)建安全的體系運(yùn)行機(jī)制和完備的監(jiān)管制度

有學(xué)者指出，投資風(fēng)險(xiǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度眾多風(fēng)險(xiǎn)中最大的一種，因此在實(shí)施多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的過程中，擁有安全的體系運(yùn)行機(jī)制和完備的監(jiān)管制度是確保多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)順利進(jìn)行的關(guān)鍵[7]。首先，有關(guān)部門需要出臺相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范基金的運(yùn)行，確保養(yǎng)老基金能夠在一個(gè)安全的環(huán)境下運(yùn)營。而且當(dāng)前我國養(yǎng)老金融產(chǎn)品的周期較長、規(guī)模較大，人們更應(yīng)該注重其安全性。因此，我國可通過對資本市場的縱深發(fā)展，加快我國養(yǎng)老金融產(chǎn)品等金融工具的創(chuàng)新，推出更多更具安全性、長效性的養(yǎng)老金融產(chǎn)品。其次，當(dāng)前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)金的監(jiān)管主要是運(yùn)用多頭監(jiān)管的管理制度，管理制度的職權(quán)不清晰、無法有效問責(zé)等缺點(diǎn)會嚴(yán)重降低監(jiān)管質(zhì)量[8]。因此，我國應(yīng)嚴(yán)格遵循“誰管理，誰負(fù)責(zé)”這一原則，將人力資源和社會保障部門作為監(jiān)管制度的主體，將立法和司法監(jiān)督作為監(jiān)管保障，讓專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會監(jiān)督的作用充分發(fā)揮出來，從而建立一個(gè)完備的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度。最后，可通過建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)造養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營的“安全閥”，同時(shí)對控制基金管理者的行為也具有重要意義。

（三）形成統(tǒng)一的國民多層次養(yǎng)老保障體系

當(dāng)前我國公共部門、事業(yè)單位以及普通企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依然存在較大差距，因此在事業(yè)單位實(shí)施多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)期間，由我國相關(guān)部門對養(yǎng)老保險(xiǎn)金的結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面調(diào)整，整合公共部門、事業(yè)單位以及普通企業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度，建立一套全國統(tǒng)一的國民多層次養(yǎng)老保障體系，從而促進(jìn)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體發(fā)展。

三、結(jié)語

多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)作為我國當(dāng)前備受關(guān)注的項(xiàng)目之一，將其應(yīng)用于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革工作當(dāng)中，并通過有效措施加快建設(shè)。

這不僅有利于我國公共部門、事業(yè)單位及普通企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的共同發(fā)展，同時(shí)對促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展也起到了重要作用。