論社會治理中行政不作為的危害與實踐規(guī)制

摘 要 新時期隨著國家法治建設不斷進步、行政體制改革的持續(xù)深入、社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人民法治素養(yǎng)的不斷提升，以及人民對于法治政府、服務型政府建設的迫切需求，從而使得行政不作為這一制度的安排和設計更加引人關(guān)注。社會治理實踐和司法實踐中，行政不作為行為對國家、社會、政府和個人都造成了影響和損害，其現(xiàn)實危害與日俱增。由于學術(shù)界對行政不作為的認定和構(gòu)成并未達成共識，因此新時期對行政不作為的規(guī)制研究變得尤為重要。

關(guān)鍵詞 社會治理 不作為 行政不作為

作者簡介：柏巍，中共長春市委黨校。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.132

在國家治理現(xiàn)代化發(fā)展和完善過程中，我國社會治理模式正積極轉(zhuǎn)型，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在不斷調(diào)整。加強和創(chuàng)新社會治理不僅僅是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的重要內(nèi)容，也是新時期提升政府治理水平和推進社會各方面發(fā)展進步的重要任務，在新時期完善社會建設中具有舉足輕重的作用。新時期的社會治理注重發(fā)揮社會自身的主體主導作用，強調(diào)政府權(quán)力下放，但權(quán)力下放并不意味政府職權(quán)喪失，也不意味著政府在社會治理活動中可以“懶政”“不為”。

一、行政不作為的現(xiàn)實危害

行政不作為理論是隨著傳統(tǒng)行政理念的弱化而逐步發(fā)展建立起來的。新時期社會主義法治體系的構(gòu)建與完善，政府職能轉(zhuǎn)變以及公眾對服務型政府的需求，對政府行政權(quán)力的制約與監(jiān)督不能僅僅著眼于“越權(quán)”“濫用職權(quán)”這些傳統(tǒng)的“亂作為”形式上。2015年《行政訴訟法》的修訂與完善，從司法實踐中可以看到越來越多的行政訴訟案件集中在行政機關(guān)不作為的問題上。這表明，近些年隨著我國反腐力度的不斷加大，大量“為官不為”的現(xiàn)象屢見不鮮，社會治理主體往往存在“不敢為”“不愿為”的主觀思想，因此面對人民的合理訴求，在相關(guān)體制機制不完善的“庇護”下打“擦邊球”，又或者“鉆空子”“踢足球”。并且，行政不作為對公民權(quán)利和公共利益的損害往往是難以察覺的，但這種損害又切實存在且難以估量。

（一）侵害國家、社會公共利益和個人的合法權(quán)益

世界各國對于行政不作為的危害性具有普遍性和共識性的認知。首先，和其他違法行為一樣，行政不作為同樣會損害到國家的利益、社會的利益，又或者是具體行政相對人的利益。國家和社會的發(fā)展，得益于行政主體特別是相關(guān)職能部門的決策、治理、組織和服務，依賴于相關(guān)職能部門的積極作為，反之，如果行政機關(guān)不作為，社會發(fā)展過程中如生態(tài)資源保護、食品安全、生活安全、社會穩(wěn)定等方面就會出現(xiàn)問題，勢必造成對公共利益或公民權(quán)益的侵害。

（二）激增社會矛盾，影響社會穩(wěn)定

社會主義社會中，人民的內(nèi)部矛盾在部分領(lǐng)域仍舊存在。往往實踐中，行政主體行政不作為看似事小，實則影響巨大，因為對于行政相對人來講，目的是維護其自身合法權(quán)益，而行政不作為行為同“亂作為”“錯作為”一樣，從根本上并沒有改變對行政相對人合法權(quán)益的侵害，因此，當人們運用法治的方式不能滿足其合法權(quán)益需求的時候，就會選擇其他方式。所以，行政主體的不作為會增加、激化和升級社會矛盾，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，給政府社會治理帶來巨大隱患。

（三）降低政府公信力

政府公權(quán)力從本質(zhì)來講是人民賦予的職權(quán)，這個職權(quán)的行使不能被主動放棄，而行政不作為所表現(xiàn)的是政府無為，或者是政府能力不足。同樣因為政府的不積極作為而損害公眾利益和公民權(quán)益，其最終結(jié)果必然是降低人民群眾對政府的期待值，直接導致人民對政府職權(quán)行使能力的不信任，政府的公信力自然蕩然無存，進而直接影響政府在社會治理活動中的職能和效率，在實踐中就會出現(xiàn)政策推動難、執(zhí)行難的情況。

（四）阻礙政府法治建設

行政不作為是行政機關(guān)不履行其法定義務，是行政機關(guān)職能缺位、失位，是行政機關(guān)失職的一種重要表現(xiàn)，違背權(quán)責統(tǒng)一的行政法治原則。在新時期依法治國的大背景下，建設法治政府，推進依法行政是大勢所趨，在社會主義法治體系的建構(gòu)過程中，政府的法治建設占有重要地位，而行政不作為對法治建設會產(chǎn)生大量負面影響，政府職能的缺失和空白化違背現(xiàn)代法治的原則和精神，嚴重阻礙法治的建設和發(fā)展。

二、新時期行政不作為主要表現(xiàn)形式及規(guī)制

（一）行政不作為的表現(xiàn)形式

學術(shù)界對于行政不作為的表現(xiàn)形態(tài)的認定沒有達成共識，有人認為在我國行政不作為的表現(xiàn)形式是“不履行和不積極主動履行法定職責”。有的學者則認為，行政活動過程中當行政機關(guān)不積極履行其應履行的法定職責時，必須將抽象的法律規(guī)定轉(zhuǎn)化為對特定個人的作為義務。也有人認為在不履行法定職責時存在著行為心理上的兩種狀態(tài)，包括故意和過失，同時在行政不作為主要表現(xiàn)為拒絕履行和拖延履行。還有學者觀點認為，行政不作為不應該只注重實體上的不為，行政不作為應主要體現(xiàn)在程序上的過時不為，這表示此種觀點的行政不作為程序上超出法定應履行的期限。具體講：

首先，行政不作為的表現(xiàn)形式主要是行政主體不履行法定職責，但是否不履行法定職責的行為就構(gòu)成行政不作為，這是一個值得商榷的問題，筆者認為不能簡單地將兩者等同，實踐中亦不能將兩者一視同仁。不履行包括積極的拒絕履行、消極的拒絕履行和拖延履行。其中積極的拒絕履行就是行政主體明確表示不作出行政行為，比如在行政處罰領(lǐng)域中，處罰機關(guān)對相關(guān)違法行為明確表示不予處罰，并且事實上也沒有針對該違法行為進行處罰，使違法者承擔相應的法律責任。消極的拒絕履行是指行政主體在法定期限內(nèi)未作出任何行為表示，并且對于申請履行職責的人沒有答復。不予答復是消極的拒絕履行的主要表現(xiàn)，比如在行政許可領(lǐng)域，許可機關(guān)對于符合許可法定條件的申請人的申請，在法定期限內(nèi)不做出任何行為和表示。拖延履行是指行政主體在法定期限內(nèi)或者合理的期限內(nèi)不履行相應行政行為。拖延履行的行政不作為形態(tài)在實踐中很難認定，其根本原因是：一方面，法律要賦予行政主體一定的自由裁量空間，使其根據(jù)具體情況合理作為;但另一方面，一旦自由裁量權(quán)被行政主體濫用，明明可以在合理的期限內(nèi)完成，卻不作為，這樣勢必造成相對方權(quán)益的損害，而這種損害既是實際存在的卻又是合法的。為此，把拖延履行的構(gòu)成理解為法定期限還是合理期限就顯得尤為重要，筆者認為，無論是在法定期限內(nèi)不履行法定職責還是在合理期限內(nèi)不履行法定職責，均屬于行政不作為的一種表現(xiàn)形式，但在實踐中應通過相應制度的完善加以明確，以使合理期限內(nèi)的拒不履行法定職責的行為受到相應的規(guī)制。

其次，隨著行政不作為的理論研究逐步深入，在學術(shù)有人提出形式作為而實質(zhì)不為的行政不作為形態(tài)。這種形式作為而實質(zhì)不為的行為通常是指在行政過程中只要行政主體在程序上表現(xiàn)出積極作為，那么就是行政作為，反之，如果行政主體在程序上表現(xiàn)出消極狀態(tài)的不作為時，才是真正意義上行政不作為的一種形態(tài)?！靶问阶鳛槎鴮嵸|(zhì)不作為”與“內(nèi)容上的不為”即“積極的拒絕履行”之間的界限是相對模糊的，并且從實踐角度看在判定上還存在較大難度，但是研究形式作為而實質(zhì)不作為的行政行為是對依職權(quán)的行政行為和依申請的行政行為進一步深化的要求，有利于完善行政行為理論體系，有利于正確指導行政立法和行政執(zhí)法，有利于科學指導行政訴訟實踐。[1]

（二）我國行政不作為的規(guī)制途徑

1.增強執(zhí)法者法治素養(yǎng)。建設法治政府和推進依法行政，規(guī)制行政不作為是當前一段時期的重要任務。從源頭治理就是要全面加強行政人員尤其是在行政決策、行政執(zhí)法中承擔重要角色行政人員的法治意識和責任意識，同時也要增強他們的服務意識和大局意識。因此，可以通過教育培訓的方式，比如增加執(zhí)法人員法治教育和外出培訓學習機會，定期組織開展學習法治理念，特別是法學原理、行政法相關(guān)的基本理念和制度等。要把法律學習常態(tài)化，并通過專項的法律素質(zhì)培養(yǎng)和鍛煉，提升行政人員的職權(quán)意識、權(quán)利意識、責任意識，并具有擔當精神，使其在行政活動中準確把握權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，公益與私益的關(guān)系，在行政過程中充分發(fā)揮行政主體能動作用，真正實現(xiàn)能為、善為。

2.加強行政不作為的監(jiān)督。對權(quán)力的行使必然需要監(jiān)督，作為如此，不作為亦是如此。對行政不作為的監(jiān)督從我國的行政實踐一般都把內(nèi)部監(jiān)督作為重點，現(xiàn)實中內(nèi)部監(jiān)督更具有效力和效率。通過行政機關(guān)之間或者行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督，各級機關(guān)可以更直觀地發(fā)現(xiàn)問題、面對問題和解決問題，更有利于行政機關(guān)自我糾錯，當然同時也需要相應的制度明確監(jiān)督主體的權(quán)力和責任。對行政不作為的監(jiān)督還包括外部監(jiān)督，我國行政法治研究正在拓展這方面的內(nèi)容。外部監(jiān)督的前提就是行政主體行政行為向公眾公開，只有行政主體以外的比如公眾、媒體、社會組織等監(jiān)督主體真正知悉行政主體行政行為的全過程，才有監(jiān)督的可能性，因此一方面要實現(xiàn)政府政務公開，另一方面也要積極推進外部監(jiān)督機制的建立和完善，使外部監(jiān)督法治化、規(guī)范化、制度化。同時，要進一步加強司法監(jiān)督，針對行政機關(guān)不作為行為要充分發(fā)揮司法機關(guān)監(jiān)督職能，擴展檢察機關(guān)在公益訴訟中的審查范圍。[2]

3.完善制度設計。一是要積極推進法治政府建設和政府的職能轉(zhuǎn)變，通過完善行政執(zhí)法體制、行政管理體制和行政機關(guān)內(nèi)部的選人用人制度，構(gòu)建積極和有效預防行政不作為行為發(fā)生的制度體系。因此，從體制機制上應把行政人員學法、知法和用法納入到干部選任、考核當中，堅持把運用法治思維和法治方式分析問題處理問題作為干部評優(yōu)的一項標準，并應將此項標準具體化、精細化。同時，進一步完善執(zhí)法責任制，明確各職能部門職權(quán)和責任，針對實踐中執(zhí)法主體多的情況進一步明確職權(quán)范圍，優(yōu)化各職能機構(gòu)的設置。二是要完善行政法規(guī)，細化行政程序。建設法治政府就是要求執(zhí)法者在社會治理和行政管理活動中依法行政，做出的一切執(zhí)法行為都必須嚴格按照法律規(guī)定進行，因此必須從法律制度的設計上要實現(xiàn)精細化和程序化，這有助于行政主體在權(quán)力行使過程中能依法辦事、依程序辦事、依職權(quán)辦事，這對于規(guī)制行政不作為行為具有重要意義。同時，亦要完善行政不作為制度，統(tǒng)一行政不作為界定的標準、構(gòu)成和表現(xiàn)形式，把執(zhí)法人員心中行政不作為這個模糊地帶擦清，只有這樣，在實踐中才能使行政人員更積極地作為，更好地依法行政。[3]

參考文獻：

[1] 馬若驁.行政不作為問題研究[D].北方工業(yè)大學，2019.

[2] 畢雁英.行政不作為的司法治理研究[J].行政法論叢，2016（00）.

[3] 劉恒，吳堉琳.行政不作為的行動邏輯及其治理[J].南京社會科學，2017（9）.