經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)審計(jì)服務(wù)采購現(xiàn)狀及問題分析
——以寧夏回族自治區(qū)為例

呂 瑞

(中和資產(chǎn)評估有限公司寧夏瑞衡分公司 寧夏 銀川 750001)

審計(jì)招投標(biāo)的形式已廣泛應(yīng)用于政府和企業(yè)審計(jì)服務(wù)采購過程中，全國各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不一致，對審計(jì)服務(wù)的需求不同。寧夏的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀為工業(yè)化水平低，截止2019年底共14家上市公司，具有上市公司審計(jì)資格的本地會(huì)計(jì)師事務(wù)所僅有3家，民營企業(yè)數(shù)量少規(guī)模小，對審計(jì)服務(wù)需求較低，國企央企的審計(jì)服務(wù)都為總部確定供應(yīng)商，所以寧夏當(dāng)?shù)氐膶徲?jì)服務(wù)采購方多數(shù)為政府機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位，但是在審計(jì)服務(wù)采購過程中怪象頻出，本文以寧夏回族自治區(qū)審計(jì)招投標(biāo)現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，分析審計(jì)招投標(biāo)形式存在的問題，以期為當(dāng)?shù)貙徲?jì)服務(wù)采購優(yōu)化改進(jìn)提供參考。

一、寧夏審計(jì)服務(wù)采購現(xiàn)狀及問題

(一)采購方有令不行，怕?lián)?zé)高頻招標(biāo)

根據(jù)《寧夏自治區(qū)人民政府辦公臺(tái)關(guān)于印發(fā)《2019年-2020年寧夏回族自治區(qū)政府采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》的通知(寧政辦發(fā)【2019】3號(hào))100萬以上貨物服務(wù)采購公開招標(biāo)，30萬-100萬元的采用競爭性談判或競爭性磋商，30萬以內(nèi)的審計(jì)、評估服務(wù)可以由采購人以月度零星采購方式自行組織采購，但實(shí)際操作中10萬以下的審計(jì)服務(wù)采購項(xiàng)目都在頻繁招標(biāo)，10萬-30萬的項(xiàng)目更是項(xiàng)項(xiàng)招標(biāo)。通過調(diào)查了解寧夏回族自治區(qū)排名前十的事務(wù)所2019年審計(jì)投標(biāo)全年在200個(gè)左右。

現(xiàn)階段頻繁招標(biāo)導(dǎo)致：

1.新形式主義盛行。采購單位主管領(lǐng)導(dǎo)為了撇清自身責(zé)任，官官不愿做主，多大的活兒都走招標(biāo)程序，認(rèn)為招標(biāo)選中的供應(yīng)商，在日后內(nèi)審以及上級(jí)單位巡視時(shí)是合規(guī)化操作，不用承擔(dān)相應(yīng)履職責(zé)任。此種重程序輕結(jié)果可謂是新的形式主義。

2.腐敗面擴(kuò)大化。采用招標(biāo)形式的初衷是避免拉關(guān)系找門路的熟人效應(yīng)，現(xiàn)階段的項(xiàng)項(xiàng)招標(biāo)反而導(dǎo)致“家家找關(guān)系，人人尋門路”，而相關(guān)人員都認(rèn)為是招標(biāo)選中的，對招標(biāo)結(jié)果不擔(dān)責(zé)，所以官官敢發(fā)言，官官愿幫忙，甚至有些行政單位為了平衡利益，采用多標(biāo)段招標(biāo)，劃分的多標(biāo)段完全沒有必要。例如某市某單位績效評價(jià)項(xiàng)目總預(yù)算不到68萬，分為5個(gè)標(biāo)段進(jìn)行招標(biāo)采購。

3.三方人力物力浪費(fèi)。30萬以內(nèi)的采購本來由采購方選定即可，現(xiàn)階段需要采購方先選擇招標(biāo)代理，耗費(fèi)人力物力，還有可能滋生腐敗，然后招標(biāo)代理再展開工作繼續(xù)耗費(fèi)人力物力，最終投標(biāo)單位頻繁投標(biāo)更是耗費(fèi)人力物力，而且采購方將選擇供應(yīng)商的成本轉(zhuǎn)嫁到中標(biāo)事務(wù)所繳納中標(biāo)服務(wù)費(fèi)、評審費(fèi)等費(fèi)用上，俗語羊毛出在羊身上，所有的程序造成的浪費(fèi)都會(huì)以價(jià)格或者質(zhì)量的方式體現(xiàn)在服務(wù)中。

(二)最低價(jià)中標(biāo)成為招標(biāo)常態(tài)

現(xiàn)階段采購方對審計(jì)服務(wù)的認(rèn)知導(dǎo)向倒逼“價(jià)格戰(zhàn)”。審計(jì)的鑒證作用是審計(jì)服務(wù)價(jià)值之所在，最終產(chǎn)成品“報(bào)告”也區(qū)別于可以量化的標(biāo)準(zhǔn)化工業(yè)質(zhì)量體系的產(chǎn)品，審計(jì)報(bào)告是非標(biāo)產(chǎn)品，其質(zhì)量取決于審計(jì)業(yè)務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)、投入業(yè)務(wù)的時(shí)間、承接項(xiàng)目的事務(wù)所質(zhì)量控制管理體系的完善程度等。質(zhì)量應(yīng)作為選聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)階段采購方對審計(jì)服務(wù)的認(rèn)知還停留在“完成年度工作安排、應(yīng)付巡視檢查，審計(jì)報(bào)告就是蓋了章的幾頁紙”，主觀認(rèn)知上審計(jì)服務(wù)沒有必要花費(fèi)很高的成本，只要最終有個(gè)合法合規(guī)的報(bào)告即可，至于報(bào)告內(nèi)容是否對今后工作有參考價(jià)值及優(yōu)化改進(jìn)的作用甚少關(guān)心，有的采購方甚至以降低審計(jì)服務(wù)選聘費(fèi)用作為自己“業(yè)績功勞”，例如某項(xiàng)目的竣工決算，報(bào)價(jià)15萬元，采購方最終壓價(jià)至10萬元，費(fèi)用縮水導(dǎo)致事務(wù)所在該項(xiàng)目配備人員、投入時(shí)間上都考慮如何獲得利潤，很有可能導(dǎo)致能審出的問題都無法發(fā)現(xiàn)，而采購方并不以選聘能力卓越的事務(wù)所為自己工作能力體現(xiàn)，而是以自己又壓價(jià)5萬元為自己“政績”，真正是撿了芝麻丟了西瓜。

同時(shí)采購方此種認(rèn)知導(dǎo)向滲透傳遞給相關(guān)采購人員及招標(biāo)代理人員，在整個(gè)采購過程中都釋放著“沒有最低只有更低”的中標(biāo)信號(hào)。在“財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)招標(biāo)規(guī)范》的通知”財(cái)會(huì)[2006]第2號(hào)，規(guī)范第十條中規(guī)定，招標(biāo)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目要求，綜合考慮投標(biāo)事務(wù)所的工作方案、人員配備、相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)、職業(yè)道德記錄和質(zhì)量控制水平、商務(wù)響應(yīng)程度、報(bào)價(jià)等方面，合理確定評審內(nèi)容、設(shè)定評審標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)各項(xiàng)評審內(nèi)容分值占總分值的權(quán)重，投標(biāo)事務(wù)所報(bào)價(jià)分值的權(quán)重不應(yīng)高于20%。評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的具體設(shè)計(jì)可以參考所附《評審內(nèi)容及其權(quán)重設(shè)計(jì)參考表》。但實(shí)際操作中報(bào)價(jià)分?jǐn)?shù)得分往往在40%或者更高。

評審內(nèi)容以其權(quán)重設(shè)計(jì)參考表

例如：某縣文體局2008年-2019年歷時(shí)12年、200多個(gè)竣工決算審核業(yè)務(wù)，某事務(wù)所中標(biāo)價(jià)11.4萬元，平均每個(gè)項(xiàng)目收費(fèi)約570元；某縣績效評價(jià)相關(guān)指標(biāo)體系制定、部門整體及部分重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價(jià)項(xiàng)目預(yù)算15萬，中標(biāo)金額6萬；某區(qū)本級(jí)部門預(yù)算績效目標(biāo)復(fù)審項(xiàng)目預(yù)算50萬，中標(biāo)價(jià)格29.5萬元。

審計(jì)的靈魂是質(zhì)量，雖然投標(biāo)方的報(bào)價(jià)高低不一定和其工作的質(zhì)量成正比，但是在客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律面前會(huì)計(jì)師事務(wù)所的報(bào)價(jià)會(huì)左右其審計(jì)工作項(xiàng)目配備人員、工作開展詳細(xì)程度，也就左右了審計(jì)的質(zhì)量。寧夏本地執(zhí)業(yè)注冊會(huì)計(jì)師人員數(shù)量少，截止2019年年底僅有執(zhí)業(yè)注冊會(huì)計(jì)師288人，如果審計(jì)服務(wù)收費(fèi)越來越低，則會(huì)不可避免出現(xiàn)劣報(bào)高逐漸驅(qū)逐良報(bào)告，高素質(zhì)人才不斷流失。

(三)外行指揮內(nèi)行，招標(biāo)代理專業(yè)性不足

招標(biāo)代理對審計(jì)工作了解甚少卻外行指揮內(nèi)行，有些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)對財(cái)政部《委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)招標(biāo)規(guī)范》都不了解，在制定招標(biāo)文件時(shí)專業(yè)性差，按照招標(biāo)文件編制的投標(biāo)文件不能反映出供應(yīng)商的特色實(shí)力，根本無法為采購方推薦出最適合的委托單位。

招標(biāo)代理在招標(biāo)文件中供投標(biāo)方采用信息過少，增加報(bào)價(jià)難度。例如審計(jì)承接業(yè)務(wù)的預(yù)估成本需要知道被審計(jì)單位的組織架構(gòu)、所處行業(yè)、業(yè)務(wù)類型、地域分布、財(cái)務(wù)信息等，但在實(shí)際工作中，招標(biāo)文件中對被審計(jì)單位的情況告知甚少，需要供應(yīng)商向甲方多次詢問，增加供應(yīng)商及采購方工作量，有些甲方甚至?xí)苯哟饛?fù)詢問招標(biāo)代理，而招標(biāo)代理又表示全然不清楚。競爭性磋商與競爭性談判的大多數(shù)重點(diǎn)是價(jià)格，可是作為提供專業(yè)服務(wù)沒有充分信息，無法對工作量進(jìn)行合理判斷，更多的是一方面靠以前如果承做過，通過歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行推測，另一方面純粹靠報(bào)價(jià)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行報(bào)價(jià)，這過程中通過其他渠道了解到該項(xiàng)目具體詳細(xì)情況的事務(wù)所，報(bào)價(jià)會(huì)更加合理，但是不了解情況的奔著最低價(jià)中標(biāo)去，結(jié)果中了發(fā)現(xiàn)這個(gè)價(jià)格根本做不下來，所謂騎虎難下，大而優(yōu)的事務(wù)所因?yàn)橥晟频馁|(zhì)量控制制度一定程度上還能保證質(zhì)量，小而信的事務(wù)所更可能舍棄質(zhì)量，簡單追求“蓋章出報(bào)告”。

招標(biāo)代理設(shè)置綜合評分法評分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)會(huì)出現(xiàn)與審計(jì)需求無關(guān)分?jǐn)?shù)項(xiàng)或不合理分?jǐn)?shù)項(xiàng)。例如某事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)服務(wù)招標(biāo)，要求提供質(zhì)量認(rèn)證、環(huán)境認(rèn)證、職業(yè)健康認(rèn)證證書，賦6分，此三種認(rèn)證一般適用于產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，并不適用于鑒證咨詢服務(wù)企業(yè)。讓供應(yīng)商不得不思考，此種要求是否提供審計(jì)服務(wù)的單位已有意向單位。

二、改進(jìn)審計(jì)服務(wù)采購的建議

(一)加大政府文件落實(shí)力度

每年政府都會(huì)發(fā)布政府采購相關(guān)目錄及標(biāo)準(zhǔn)，但是有些行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位僅完成了“收文”，存在收文后未向負(fù)責(zé)采購的部門及負(fù)責(zé)人傳達(dá)文件要求，也未監(jiān)督相關(guān)部門及負(fù)責(zé)人在實(shí)際工作中是否執(zhí)行文件要求。本文撰寫期間就發(fā)現(xiàn)很多行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位都未執(zhí)行政府文件，招投標(biāo)工作是容易滋生腐敗的瘡口，所以相關(guān)主管部門要從主觀上重視，一方面發(fā)文部門不僅要了解各部門收文情況，更要掌握文件接收單位是否有效傳達(dá)文件精神；另一方面政府監(jiān)管部門應(yīng)該對負(fù)責(zé)采購的官員及部門進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而確保文件的落實(shí)情況。

(二)準(zhǔn)入門檻降低，行業(yè)監(jiān)管亟待提高

會(huì)計(jì)師事務(wù)所注冊成立的門檻降低，激發(fā)新的小會(huì)計(jì)師事務(wù)所成立。以寧夏為例2010年至2016年事務(wù)所維持在27家，2017年新增3家增加為31家，2018年新增3家增加為34家,2019年新增5家增加為39家。新而小的事務(wù)所為了生存開發(fā)市場，難免會(huì)采用蝕本攬客、忽略質(zhì)量、賣章創(chuàng)收方式，導(dǎo)致餓死同行、累死自己、坑死甲方。這就需要行業(yè)監(jiān)管部門加大監(jiān)管力度，監(jiān)管部門應(yīng)牢牢的扣緊會(huì)計(jì)師事務(wù)所的質(zhì)量緊箍咒，優(yōu)化審計(jì)專業(yè)服務(wù)的營商環(huán)境，發(fā)揮會(huì)計(jì)師事務(wù)所經(jīng)濟(jì)鑒證作用，真正為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出專業(yè)知識(shí)貢獻(xiàn)。

(三)提高招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選擇標(biāo)準(zhǔn)

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是采購方與供應(yīng)商之間的橋梁，也是采購方與供應(yīng)商之間的

防火墻，既為供應(yīng)商與采購方牽線，也防止了二者之間的腐敗事件。這就要求采購方在選取招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的時(shí)候，應(yīng)更多的考慮專業(yè)性、獨(dú)立性、執(zhí)業(yè)規(guī)范性，只有招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的自身執(zhí)業(yè)素養(yǎng)提高了，才能幫助采購方甄選出合格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，而不是千里馬常有，而伯樂不常有。