深化自貿(mào)區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革研究

栗陽(yáng)

關(guān)鍵詞自貿(mào)區(qū) 綜合行政執(zhí)法 依法行政

河南自貿(mào)區(qū)掛牌成立三年來(lái)，先行先試，大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，按照中央關(guān)于進(jìn)行綜合行政執(zhí)法體制改革的意見(jiàn)，著力推進(jìn)跨部門、跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放做出了努力。隨著河南自貿(mào)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，各類入駐企業(yè)數(shù)量不斷攀升，綜合行政執(zhí)法的難度不斷增加。如何合理界定綜合行政執(zhí)法事權(quán)的范圍，如何解決有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，如何建立與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則體系相銜接的綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制等等，這些問(wèn)題亟待解決。

一、自貿(mào)區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革的意義

國(guó)務(wù)院之所以批準(zhǔn)決定設(shè)立中國(guó)（河南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，最重要的目的是為了更好地服務(wù)“一帶一路”倡議，把河南自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為貫通南北、連接?xùn)|西的現(xiàn)代立體綜合交通樞紐和現(xiàn)代物流體系。

同時(shí)，為了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，通過(guò)設(shè)立河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，對(duì)深化“放、管、服”改革做出探索和嘗試。并且，自貿(mào)區(qū)肩負(fù)著為進(jìn)一步推進(jìn)改革和擴(kuò)大開(kāi)放而先行先試的探索任務(wù)，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)是其進(jìn)行探索所要達(dá)到的目標(biāo)。。

（一）倒逼政府轉(zhuǎn)變職能把“放、管、服”改革引向深入

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的主要任務(wù)之一就是進(jìn)行制度創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)要探索政府改革，把握好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。通過(guò)制度創(chuàng)新逐漸提升自貿(mào)區(qū)內(nèi)投資和貿(mào)易的自由度以及商務(wù)活動(dòng)的便捷度，不斷提高政府部門的行政效率和監(jiān)管水平，真正做到讓市場(chǎng)來(lái)配置資源。自由貿(mào)易區(qū)不是無(wú)限自由，而是要求政府有更高的管理和服務(wù)水平，一方面要提高開(kāi)放程度，另一方面要安全、有序和高效。開(kāi)放和管住這兩個(gè)方面都要做到。自貿(mào)區(qū)的綜合行政執(zhí)法體制改革需要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，管理和服務(wù)同樣重要，需要探索更加有效的舉措把“放、管、服”改革引向深入。

（二）優(yōu)化自貿(mào)區(qū)法治化營(yíng)商環(huán)境

權(quán)責(zé)交叉、重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、推諉扯皮是營(yíng)商環(huán)境的痛點(diǎn)。權(quán)威高效的綜合行政執(zhí)法體制，開(kāi)展跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法可有效解決這些問(wèn)題，一支隊(duì)伍管執(zhí)法有利于建設(shè)市場(chǎng)秩序規(guī)范、法治環(huán)境優(yōu)良、監(jiān)管集中高效的營(yíng)商環(huán)境。實(shí)行綜合行政執(zhí)法體制改革后，監(jiān)管與執(zhí)法相對(duì)分開(kāi)，審批審查與實(shí)施處罰相對(duì)分開(kāi)，行政處罰與技術(shù)檢驗(yàn)相對(duì)分開(kāi)，強(qiáng)化了不同權(quán)力之間的相互制衡，有利于解決自貿(mào)區(qū)內(nèi)避免重罰輕管、以罰代管的問(wèn)題。相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)解決了執(zhí)法主體過(guò)多造成的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民的問(wèn)題，可以較好地形成執(zhí)法合力，提高執(zhí)法效率。同時(shí)，也有利于整合與加強(qiáng)執(zhí)法力量，解決執(zhí)法人員不足的問(wèn)題，減少執(zhí)法盲區(qū)，減少推諉扯皮。

（三）符合自貿(mào)區(qū)自身的功能定位

自貿(mào)區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革充分體現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位對(duì)改革提出的要求。河南自貿(mào)區(qū)是全面改革開(kāi)放的試驗(yàn)田，進(jìn)行制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)改革的重要職責(zé)之一，可復(fù)制推廣是基本要求。河南自貿(mào)區(qū)的首要試點(diǎn)任務(wù)和措施是轉(zhuǎn)變政府職能。綜合行政執(zhí)法體制改革是中央關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容，可以采取相對(duì)集中行政處罰權(quán)與行政許可權(quán)的方式展開(kāi)，行政介入市場(chǎng)應(yīng)體現(xiàn)其有限性及服務(wù)性。自貿(mào)區(qū)具有先行先試的功能定位，主要在合理界定執(zhí)法權(quán)限、明確執(zhí)法責(zé)任、減少執(zhí)法層級(jí)和提高基層執(zhí)法能力方面進(jìn)行探索，力爭(zhēng)形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式。

二、河南自貿(mào)區(qū)綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

隨著河南自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)的不斷發(fā)展，各種類型商事主體數(shù)量呈遞增趨勢(shì)，僅2019年就有1.5萬(wàn)家企業(yè)入駐鄭州片區(qū)，其中有日本住友、美國(guó)利寶保險(xiǎn)等一批世界500強(qiáng)企業(yè)入駐。各商事主體由于業(yè)務(wù)、構(gòu)成資本性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的復(fù)雜性，不可避免地帶來(lái)行政執(zhí)法上的挑戰(zhàn)。由于部門設(shè)置而導(dǎo)致的重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等一直是行政執(zhí)法的痛點(diǎn)。目前，三大片區(qū)都積極探索開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革，改革針對(duì)行政執(zhí)法的痛點(diǎn)進(jìn)行了一些突破，取得了部分成功經(jīng)驗(yàn)，但是還存在許多問(wèn)題，改革還需進(jìn)一步深化。

（一）河南自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)均設(shè)立了綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)

2017年2月，河南自貿(mào)區(qū)鄭州片區(qū)綜合服務(wù)中心先于自貿(mào)區(qū)鄭州片區(qū)管委會(huì)成立運(yùn)營(yíng)。自貿(mào)區(qū)鄭州片區(qū)管委會(huì)受鄭州市人民政府領(lǐng)導(dǎo)，為正處級(jí)單位，內(nèi)設(shè)三個(gè)處：政策創(chuàng)新處、行政審批處、對(duì)外聯(lián)絡(luò)處，下屬一個(gè)事業(yè)單位鄭州片區(qū)綜合服務(wù)中心。核定編制33人，行政編13人，事業(yè)編20人，在職干部職工11人。2018年6月，河南首家綜合監(jiān)管局在河南自貿(mào)區(qū)洛陽(yáng)片區(qū)設(shè)立，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三個(gè)部門的職能，形成“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的聯(lián)合辦公模式。由此，河南自貿(mào)區(qū)的綜合行政執(zhí)法體制改革進(jìn)一步深化，步入了新階段。自貿(mào)區(qū)開(kāi)封片區(qū)管委會(huì)設(shè)立了政務(wù)服務(wù)中心，不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)模式，提升綜合監(jiān)管效能。

（二）河南自貿(mào)區(qū)綜合行政執(zhí)法開(kāi)展情況

河南自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)，針對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)熱點(diǎn)問(wèn)題以及重點(diǎn)行業(yè)，開(kāi)展了幾個(gè)部門聯(lián)合起來(lái)的綜合執(zhí)法工作模式，主要采取“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的方式進(jìn)行。雙隨機(jī)是指，在行政執(zhí)法過(guò)程中無(wú)論是檢查對(duì)象的選取還是執(zhí)法人員的委派都隨機(jī)抽取。一公開(kāi)是指，所有執(zhí)法程序和執(zhí)法內(nèi)容都及時(shí)向全社會(huì)公開(kāi)。這種綜合執(zhí)法工作模式把執(zhí)法監(jiān)管重心從事前審批轉(zhuǎn)向強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。有助于轉(zhuǎn)變政府職能，有助于進(jìn)一步深化市場(chǎng)體制改革。綜合監(jiān)管改革后，監(jiān)管能力大幅增強(qiáng)，市場(chǎng)監(jiān)管職能由分散式變?yōu)榻y(tǒng)一的集中監(jiān)管，解決了職能交叉、多頭執(zhí)法、互相推諉等監(jiān)管難題。同時(shí)，通過(guò)優(yōu)化執(zhí)法資源，整合執(zhí)法力量，河南自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)初步實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的良好局面，有效節(jié)約了行政資源。

（三）目前制約河南自貿(mào)區(qū)綜合行政執(zhí)法推進(jìn)的因素

一是綜合行政執(zhí)法理念不統(tǒng)一。綜合行政執(zhí)法理念尚未普及，有些部門不愿意放權(quán)，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)重心下移和屬地管理。

二是綜合行政執(zhí)法部門的法律地位不明確，綜合行政執(zhí)法的法律效力和法律責(zé)任有待進(jìn)一步明確。

三是綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門之間的關(guān)系和各自承擔(dān)的職能不明確。各個(gè)部門的監(jiān)管水平不均衡，各單位的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，有一些部門的監(jiān)管公開(kāi)程度不高，有關(guān)執(zhí)法監(jiān)管信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)在各個(gè)有關(guān)部門之間共享。

四是綜合行政執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高，考核機(jī)制不完善。目前人手不足是一大問(wèn)題，執(zhí)法隊(duì)伍人員編制和管理機(jī)制有待完善。

五是綜合行政執(zhí)法各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制不完善。各部門的管理和登記信息分散在各個(gè)部門中，并未集中，沒(méi)有統(tǒng)一監(jiān)管調(diào)度安排。在市場(chǎng)監(jiān)管中，還不能夠充分有效利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段進(jìn)行執(zhí)法辦案。

三、深化自貿(mào)區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革的建議

河南自貿(mào)區(qū)成立三年來(lái)，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)和探索，三大片區(qū)管委會(huì)綜合行政執(zhí)法體制改革取得了不少成果，但是還不夠完善。各片區(qū)的綜合執(zhí)法邁出了可喜的步子，但是也僅僅整合了為數(shù)不多的幾個(gè)部門的行政執(zhí)法權(quán)，尚不能完全滿足自貿(mào)區(qū)發(fā)展的需要。目前自貿(mào)區(qū)的綜合行政執(zhí)法質(zhì)效也還不高，需要在以下幾個(gè)方面深化改革。

（一）科學(xué)界定自貿(mào)區(qū)綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域和范圍

探索以市場(chǎng)監(jiān)管部門為基礎(chǔ)，以深化改革擴(kuò)大開(kāi)放為進(jìn)一步目標(biāo)，把國(guó)土、房管、建設(shè)、交通、環(huán)保、航空等領(lǐng)域納入綜合行政執(zhí)法的范圍。為了和國(guó)際接軌，還要把商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)監(jiān)察等領(lǐng)域也逐步納入。但是，并非納入的部門越多越好。因?yàn)?，納入過(guò)多領(lǐng)域的部門，對(duì)執(zhí)法人員的綜合能力素質(zhì)要求高，對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)配合的要求也高，反而會(huì)影響執(zhí)法效果和執(zhí)法效率。需要綜合考量邊際效益，科學(xué)把握?qǐng)?zhí)法領(lǐng)域和范圍，將其設(shè)置在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。

（二）明確綜合行政執(zhí)法主體和行政主管部門之間的職責(zé)

明確綜合行政執(zhí)法主體的法律地位，明確其行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政監(jiān)管權(quán)等。明確行政主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，合理劃分其權(quán)責(zé)邊界。行政主管部門把行政執(zhí)法權(quán)移交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但是只是讓度了其中一部分功能，有關(guān)日常監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢驗(yàn)檢測(cè)、提供技術(shù)支持和政策法規(guī)支持等方面依然需要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。特別是對(duì)于綜合行政執(zhí)法部門所進(jìn)行的一些執(zhí)法事項(xiàng)，需要行政主管部門給與較高的專業(yè)性和政策性支持。

（三）加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

首先，要按照簡(jiǎn)政放權(quán)的要求進(jìn)行改革，變事前審批為事中事后監(jiān)督，并且依法嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制。其次，要在提升綜合行政執(zhí)法合力和效率上下功夫。要形成執(zhí)法合力就需要完善個(gè)部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。再次，嚴(yán)格實(shí)行“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”制度。建立起統(tǒng)一的綜合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，特別是在執(zhí)法程序和執(zhí)法文書(shū)方面要統(tǒng)一。最后，加強(qiáng)裝備和技術(shù)保障建設(shè)。

（四）提升綜合行政執(zhí)法信息共享水平

行政執(zhí)法不能共享對(duì)商事主體的執(zhí)法信息，就無(wú)法進(jìn)行聯(lián)合懲戒，只能單打獨(dú)斗。因此，有必要在河南自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)范圍內(nèi)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)，形成行政執(zhí)法信息統(tǒng)一采集、評(píng)價(jià)和發(fā)布的機(jī)制，建立一個(gè)整合各行政部門進(jìn)行協(xié)同管理、統(tǒng)一進(jìn)行信用評(píng)價(jià)和懲戒的系統(tǒng)。對(duì)于自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的執(zhí)法辦案職能也需要一個(gè)信息化系統(tǒng)加以支撐。