行政檢察監(jiān)督與公益訴訟檢察監(jiān)督銜接機(jī)制研究

柏屹穎 翁芳潔

摘 要：新時(shí)代檢察工作發(fā)展要求“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，其中行政檢察與公益訴訟職能有效銜接更具現(xiàn)實(shí)必要性。但基層實(shí)踐中，該兩大職能仍存在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部銜接不暢、與行政機(jī)關(guān)溝通不夠、與司法行政和審判機(jī)關(guān)對(duì)接不足等機(jī)制銜接問題，從而引發(fā)諸如公益訴訟檢察建議落實(shí)中產(chǎn)生行政爭議等狀況，不利于公共利益維護(hù)實(shí)現(xiàn)最佳狀態(tài)。基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從建立健全檢察內(nèi)部案件審查機(jī)制、打通檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的信息壁壘、與司法行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)建立信息銜接機(jī)制等方面著手，完善兩大職能銜接機(jī)制，促進(jìn)行政檢察與公益訴訟檢察職能有效銜接。

關(guān)鍵詞：行政檢察 公益訴訟 職能銜接 機(jī)制研究

一、 案例及問題的引出

（一）基本案情

2009年9月，海鹽某公司開工建設(shè)商住綜合樓，次年8月通過竣工驗(yàn)收并交付使用，但未修建防空地下室，亦未繳納人民防空易地建設(shè)費(fèi)。2017年12月，海鹽縣檢察院啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序，向海鹽縣住建局發(fā)出訴前檢察建議，要求其依法采取有效措施督促該公司限期補(bǔ)建防空地下室或繳納相應(yīng)人民防空易地建設(shè)費(fèi)。海鹽縣住建局采納檢察建議后，于2018年5月17日作出行政處罰決定，給予該公司警告，責(zé)令限期繳納人民防空易地建設(shè)費(fèi)人民幣555210元。2018年5月25日，該公司以行政處罰決定超過追訴時(shí)效等理由向海鹽縣人民法院提起行政訴訟。海鹽縣人民法院于2018年7月16日判決駁回該訴訟請求。該公司遂向嘉興市中級(jí)人民法院提起上訴，嘉興市中級(jí)人民法院經(jīng)過審理，認(rèn)為海鹽縣住建局作出行政處罰決定已超過追訴期限，于2019年1月25日判決撤銷海鹽縣人民法院一審判決，并撤銷海鹽縣住建局作出的行政處罰決定。2019年3月5日，海鹽縣住建局不服二審判決向浙江省高級(jí)人民法院申請?jiān)賹?。其間，海鹽縣人民檢察院多次聯(lián)合縣住建局、縣法院、縣司法局召開聯(lián)席會(huì)議，就行政爭議化解問題展開磋商，并就征收方式達(dá)成共識(shí)，最終確定由縣住建局通過行政征收程序繼續(xù)向該公司征繳人民防空易地建設(shè)費(fèi)，并向該公司闡明行政程序及國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)及相關(guān)政策。經(jīng)多次調(diào)處，2019年12月6 日，該公司主動(dòng)繳納人防易地建設(shè)費(fèi)555210元，2020年5月13日，縣住建局向浙江省高院撤回再審申請。歷時(shí)3年，因落實(shí)公益訴訟檢察建議引發(fā)的行政爭議，最終得以化解，國有財(cái)產(chǎn)如數(shù)征繳到位。

（二）本案引發(fā)的問題思考

本案系國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟訴前程序案件。檢察機(jī)關(guān)積極發(fā)揮公益監(jiān)督職能，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)作出行政決定后，行政相對(duì)人不服，提起行政訴訟引發(fā)爭議。二審中，行政機(jī)關(guān)敗訴，行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)再審監(jiān)督程序。該案引發(fā)的后續(xù)問題值得反思：第一，公益訴訟檢察建議落實(shí)過程中為何會(huì)引發(fā)行政爭議？第二，引發(fā)行政爭議對(duì)國家和社會(huì)公共利益保護(hù)是否存在不利影響？第三，檢察機(jī)關(guān)有無可能通過職能履行、機(jī)制銜接避免出現(xiàn)類似行政爭議或者更加及時(shí)有效化解此類行政爭議？

面對(duì)上述疑問，筆者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履職以保護(hù)國家和社會(huì)公共利益的案件中，行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)行政決定，亦有可能因行政機(jī)關(guān)作出的行政決定存在瑕疵或行政相對(duì)人對(duì)相關(guān)政策理解不透徹而引發(fā)行政爭議。雖然行政相對(duì)人通過行政復(fù)議或者行政訴訟方式維護(hù)自身權(quán)利是其法定權(quán)利，但若出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)行政決定被撤銷、行政機(jī)關(guān)敗訴等情況，勢必在一定程度上影響公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)權(quán)威和公信力的認(rèn)知。在國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等案件中，若行政機(jī)關(guān)作出的行政決定被撤銷，甚至?xí)?dǎo)致國有財(cái)產(chǎn)出現(xiàn)流失風(fēng)險(xiǎn)，損害國家和社會(huì)公共利益。上述案例中，出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)敗訴的不利后果，原因既在于行政機(jī)關(guān)作出的行政決定存在瑕疵，但更主要在于檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟職能后，對(duì)于后續(xù)引發(fā)的行政爭議未進(jìn)行有效跟蹤監(jiān)控，公益訴訟職能與行政檢察職能未實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，行政爭議未得到及時(shí)化解，致使公共利益保護(hù)未能及早地呈現(xiàn)最佳狀態(tài)。

可見，在公益訴訟檢察建議落實(shí)中引發(fā)行政爭議已涉及到公益訴訟職能和行政檢察職能銜接的范疇。在倡導(dǎo)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的今天，如何促進(jìn)行政檢察監(jiān)督與公益訴訟檢察監(jiān)督機(jī)制有效銜接，通過兩大職能銜接機(jī)制的健全與完善，達(dá)到兩大職能相互配合、相輔相成的良好效果，避免因公益訴訟檢察建議落實(shí)引發(fā)行政爭議，或者在出現(xiàn)行政爭議時(shí)如何有效化解，確保檢察公益訴訟制度維護(hù)社會(huì)公共利益效果職能發(fā)揮最大功效，是值得檢察機(jī)關(guān)研究的課題。

二、 行政檢察與公益訴訟檢察相銜接的現(xiàn)實(shí)必要性

近年來，各地檢察機(jī)關(guān)積極探索公益訴訟與其他檢察業(yè)務(wù)銜接模式取得較大成效。如公益訴訟檢察與控告申訴業(yè)務(wù)相銜接;以拓寬案源發(fā)現(xiàn)渠道，公益訴訟檢察與刑事檢察相銜接;以刑事附帶民事公益訴訟辦案模式充分保障公共利益實(shí)現(xiàn)等。但對(duì)于公益訴訟與行政檢察相銜接機(jī)制的探索相對(duì)較少，基層檢察實(shí)踐中，行政檢察與公益訴訟檢察相銜接具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)必要性。

（一）促進(jìn)職能全面協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

行政檢察既是對(duì)人民法院行政審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，又涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)行使相關(guān)職權(quán)的監(jiān)督，目前是檢察監(jiān)督“弱項(xiàng)中的弱項(xiàng)”。公益訴訟檢察作為檢察機(jī)關(guān)新增重要職能，逐漸成為檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，參與社會(huì)治理的重要職能。實(shí)踐中，行政檢察與公益訴訟檢察職能之間存在諸多連接點(diǎn)，如行政訴訟法中出現(xiàn)7次“公共利益”，均與“國家利益”并列使用且同時(shí)出現(xiàn)了“損害”一詞，強(qiáng)調(diào)國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)[1]，可見行政訴訟與公益訴訟具有保護(hù)公共利益的目標(biāo)一致性。又如行政檢察監(jiān)督包含對(duì)行政機(jī)關(guān)行使相關(guān)職權(quán)的監(jiān)督，而行政公益訴訟又系檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)在特定領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為損害國家利益和社會(huì)公共利益行為進(jìn)行監(jiān)督，兩大監(jiān)督職能均有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。而在行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟檢察建議過程中，可能引發(fā)行政爭議，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，促進(jìn)依法行政的同時(shí)，積極探索行政爭議實(shí)質(zhì)性化解職能。促進(jìn)公益訴訟檢察與行政檢察兩大職能的融合和銜接，有助于促進(jìn)兩大職能互相補(bǔ)充、彼此配合，從而促進(jìn)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。

（二）拓寬監(jiān)督案件線索來源渠道的需要

案源線索發(fā)現(xiàn)是檢察監(jiān)督開展的基石?！八拇髾z察”中，行政檢察監(jiān)督來源線索相對(duì)局限，主要來自當(dāng)事人申請監(jiān)督、有關(guān)個(gè)人和組織控告舉報(bào)、檢察機(jī)關(guān)辦案中發(fā)現(xiàn)等。其中，在落實(shí)公益訴訟檢察建議案件中，發(fā)現(xiàn)后續(xù)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟等行政爭議化解案件線索，正是檢察機(jī)關(guān)辦案中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的方式之一。而這一此前檢察機(jī)關(guān)關(guān)注相對(duì)較少的線索發(fā)現(xiàn)方式將有助于拓寬行政檢察監(jiān)督（如行政爭議實(shí)質(zhì)性化解案件）線索的來源渠道，為行政檢察監(jiān)督提供全新的案源發(fā)現(xiàn)思路和視野。反向看，在某些行政檢察監(jiān)督案件，如非法占地的強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)督或行政爭議調(diào)處案件中亦能發(fā)現(xiàn)資源保護(hù)、國有財(cái)產(chǎn)等領(lǐng)域的公益訴訟監(jiān)督案件線索。

（三）實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益最佳狀態(tài)的需要

隨著檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能的不斷深入，公益訴訟的社會(huì)影響力逐年提升。因落實(shí)檢察建議，行政機(jī)關(guān)作出行政決定后引起行政復(fù)議或行政訴訟的案件，往往社會(huì)關(guān)注度更高。對(duì)于后續(xù)行政復(fù)議或行政訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)若未能及時(shí)跟蹤，一旦發(fā)生行政行為被撤銷或行政機(jī)關(guān)敗訴的情形，將使公益訴訟的監(jiān)督效果大打折扣（本文開篇案例即為此種情形）。簡而言之，在落實(shí)公益訴訟檢察建議引發(fā)的行政爭議中，檢察機(jī)關(guān)若未能以行政檢察監(jiān)督職能及時(shí)介入，很有可能引起不利于監(jiān)督目的實(shí)現(xiàn)的后果，甚至大大影響國家和社會(huì)公共利益的保護(hù)效果。從正向效果看，檢察機(jī)關(guān)在履行公益訴訟職能后，及時(shí)開展跟蹤監(jiān)督，密切關(guān)注案件走向，在必要時(shí)積極啟動(dòng)行政檢察監(jiān)督職能，適時(shí)參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，有效化解矛盾糾紛，通過行政檢察職能的履行確保維護(hù)社會(huì)公共利益效果達(dá)到最佳狀態(tài)。

三、 行政檢察與公益訴訟檢察相銜接存在的問題

行政檢察監(jiān)督職能與公益訴訟檢察職能存在諸多機(jī)制銜接的現(xiàn)實(shí)必要性。但誠如本文開篇引用的案例所示，以行政公益訴訟訴前檢察建議落實(shí)中引發(fā)行政爭議為例，實(shí)踐中行政檢察與公益訴訟檢察在機(jī)制銜接上仍存在相應(yīng)問題，致使行政機(jī)關(guān)在落實(shí)行政公益訴訟檢察建議過程中，對(duì)于后續(xù)引發(fā)的行政爭議未進(jìn)行有效跟蹤監(jiān)控，對(duì)于業(yè)已形成的行政爭議未能及時(shí)有效化解，致使公共利益保護(hù)未能呈現(xiàn)最佳狀態(tài)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部銜接不暢

隨著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”的職能定位逐漸明晰。目前，行政檢察業(yè)務(wù)和公益訴訟檢察業(yè)務(wù)在最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院分屬不同部門;在市級(jí)人民檢察院、基層人民檢察院，受人員編制等多種因素影響，行政檢察和公益訴訟檢察業(yè)務(wù)隸屬在同一業(yè)務(wù)部門，為兩大職能的有機(jī)銜接提供了更為有利的現(xiàn)實(shí)條件。但根據(jù)目前辦案實(shí)踐情況看，行政檢察與公益訴訟檢察職能尚未完全實(shí)現(xiàn)職能的有機(jī)銜接，主要存在兩方面因素：

1.案件辦理機(jī)制方面。雖然在市級(jí)人民檢察院和基層人民檢察院，行政檢察和公益訴訟兩大職能隸屬同一部門，但這并不意味著兩大職能之間實(shí)現(xiàn)了有機(jī)銜接。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部公益訴訟檢察和行政檢察監(jiān)督案件相互之間缺乏案件辦理銜接和審查機(jī)制。承辦人員往往在辦理行政公益訴訟案件時(shí)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國家、社會(huì)公共利益遭受侵害后，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出督促履職訴前檢察建議;在行政機(jī)關(guān)采納檢察建議，采取相應(yīng)措施履行職責(zé)后，即認(rèn)為案件流程結(jié)束。對(duì)后續(xù)行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察建議過程中作出行政決定及可能引發(fā)的行政爭議，檢察人員未進(jìn)行及時(shí)跟蹤或案件審查，缺乏兩大職能銜接的案件審查機(jī)制。

2.辦案人員監(jiān)督理念方面?；鶎訖z察院行政檢察和公益訴訟檢察部門內(nèi)部往往存在職責(zé)分工，承辦公益訴訟業(yè)務(wù)的檢察人員與承辦行政檢察業(yè)務(wù)的檢察人員并不都為同一人。公益訴訟案件承辦人在辦理行政公益訴訟案件中，對(duì)案件的跟蹤監(jiān)督往往更多地關(guān)注行政機(jī)關(guān)是否履職到位，而對(duì)后續(xù)因行政機(jī)關(guān)落實(shí)檢察建議，作出行政決定后可能引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟情形關(guān)注甚少。或者即便為同一辦案人員，也因?yàn)槿狈Π讣櫛O(jiān)督意識(shí)，未對(duì)相關(guān)案件及時(shí)審查，導(dǎo)致部分行政公益訴訟案件在向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)行政決定后即認(rèn)為“案結(jié)事了”，遺落了后續(xù)可能引發(fā)行政爭議的環(huán)節(jié)，阻斷了行政檢察職能盡早介入的途徑。開篇案例中，檢察機(jī)關(guān)向住建局發(fā)出檢察建議后，雖要求住建局采取有效措施對(duì)欠繳的人防易地建設(shè)費(fèi)予以征繳，但未具體對(duì)住建局應(yīng)當(dāng)采取何種行政手段予以征繳給予充分指導(dǎo)，亦是后期引發(fā)行政爭議的原因之一。

（二）行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)欠缺有效溝通

近年來，隨著行政公益訴訟檢察制度的深入開展，檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)領(lǐng)域行政部門的聯(lián)系日益密切。但由于行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察職能了解不全面和行政檢察職能長期以來處于相對(duì)弱勢地位，外部知曉度不高等因素，行政機(jī)關(guān)在落實(shí)公益訴訟檢察建議過程中，即便后續(xù)引發(fā)行政復(fù)議、行政訴訟等行政爭議，在行政機(jī)關(guān)的“潛意識(shí)”中，通常也只會(huì)更多地與司法局、法院發(fā)生聯(lián)系，而不會(huì)主動(dòng)將行政處罰案件的后續(xù)復(fù)議、訴訟情況告知檢察機(jī)關(guān)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)上述案件信息掌握不及時(shí)、不全面，影響了公益訴訟職能與行政檢察監(jiān)督職能的及時(shí)銜接和轉(zhuǎn)換。前述案例中，縣住建局雖在欠繳公司提出一審行政訴訟后，曾與一審法院進(jìn)行溝通，得到一審法院支持，但未同時(shí)充分征求檢察機(jī)關(guān)意見，對(duì)訴訟后果預(yù)估不足，承擔(dān)了二審敗訴的后果。主要原因系行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能、行政檢察職能認(rèn)識(shí)不足，仍需通過強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系，進(jìn)一步強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)溝通的意識(shí)。

（三）檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對(duì)接不足

司法行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議、行政訴訟等行政爭議案件線索最初受理機(jī)關(guān)，掌握著行政爭議案件“第一手”信息。但由于司法行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在辦案過程中并無向檢察機(jī)關(guān)反饋信息的法定義務(wù);而檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間亦未建立信息共享機(jī)制，司法行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在接收行政爭議案件信息時(shí)或許對(duì)前期檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能的介入情況并不了解，通常會(huì)將案件作為一般爭議案件處理，極少情況下會(huì)將案件情況告知檢察機(jī)關(guān)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)喪失最佳的介入機(jī)會(huì)，致使職能發(fā)揮處于被動(dòng)地位。本文案例經(jīng)過一審勝訴，二審敗訴，檢察機(jī)關(guān)仍未完全掌握信息，審判機(jī)關(guān)不具有向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)的法定義務(wù)，但倘若雙方能在實(shí)踐中建立相應(yīng)溝通機(jī)制，將更有利于保護(hù)國有財(cái)產(chǎn)這一共同目的的實(shí)現(xiàn)。

四、 行政檢察與公益訴訟檢察相銜接的制度完善

結(jié)合本文開篇案例及公益訴訟檢察、行政檢察兩大職能銜接在實(shí)踐中存在的問題，筆者認(rèn)為促進(jìn)兩大職能有效銜接更應(yīng)從機(jī)制上加以完善，避免產(chǎn)生行政公益訴訟檢察建議落實(shí)引發(fā)行政爭議，或是即便在引發(fā)行政爭議后，行政檢察職能也可及時(shí)介入，充分發(fā)揮行政爭議化解功能，進(jìn)而確保公共利益得到有效維護(hù)。

（一）完善檢察系統(tǒng)內(nèi)部銜接機(jī)制

1.建立健全案件審查機(jī)制。為促進(jìn)行政檢察與公益訴訟檢察職能的有機(jī)銜接，筆者認(rèn)為在檢察系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立健全行政檢察和公益訴訟檢察案件審查機(jī)制。以落實(shí)行政公益訴訟檢察建議引發(fā)的行政爭議案件為例，除對(duì)檢察建議是否落實(shí)到位，行政機(jī)關(guān)是否履職到位進(jìn)行審查和評(píng)估外，應(yīng)當(dāng)建立案件是否可能引發(fā)后續(xù)行政復(fù)議或行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估審查機(jī)制。根據(jù)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中的實(shí)體認(rèn)定情況、執(zhí)法程序情況、當(dāng)事人態(tài)度情況綜合評(píng)定案件可能引發(fā)后續(xù)行政爭議的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。具有較高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的案件，則應(yīng)保持密切跟蹤，以確保行政檢察監(jiān)督職能，行政爭議化解職能的及早介入，將案件后續(xù)發(fā)展情況由不可控扭轉(zhuǎn)為可控。如本文開篇案例中，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)審查評(píng)估機(jī)制，承辦人員可通過公益訴訟檢察建議發(fā)出后行政機(jī)關(guān)后續(xù)作出行政處罰決定的執(zhí)法情況、當(dāng)事人反應(yīng)情況等作出后續(xù)可能引發(fā)行政爭議的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定，并將案件發(fā)展情況納入檢察機(jī)關(guān)跟蹤監(jiān)督視野和范疇，及早應(yīng)對(duì)后續(xù)問題的出現(xiàn)。

2.優(yōu)化辦案人員監(jiān)督理念?！八拇髾z察”職能之間既分工明確，又存在融合互通。針對(duì)不同的監(jiān)督領(lǐng)域、監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)采取不同的監(jiān)督方式，適時(shí)轉(zhuǎn)換監(jiān)督職能，才能取得更優(yōu)的監(jiān)督效果?！八拇髾z察”各業(yè)務(wù)部門、各辦案組和檢察官在遵循司法規(guī)律和辦案責(zé)任制前提下要互相補(bǔ)充、彼此配合，共同完成法律監(jiān)督任務(wù)。[2]行政檢察和公益訴訟檢察職能銜接亦要求如此。在公益訴訟監(jiān)督職能啟動(dòng)，行政機(jī)關(guān)依法履職，檢察建議得到落實(shí)后，辦案人員應(yīng)當(dāng)適時(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，更加注重考察檢察建議落實(shí)過程中有無引發(fā)后續(xù)爭議。對(duì)引發(fā)爭議的案件，應(yīng)當(dāng)充分履行行政檢察監(jiān)督職能，密切對(duì)案件跟蹤監(jiān)督，盡可能通過爭議的化解，達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督效果。

（二）打通檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的信息壁壘

近年來，隨著國家監(jiān)察體制、司法體制改革以及政府機(jī)構(gòu)改革等一系列改革的深化，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)職能都面臨重大調(diào)整。在這一改革深水期，促進(jìn)行政檢察與公益訴訟檢察職能的融合，更需要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，完善相關(guān)的協(xié)作機(jī)制。張軍檢察長強(qiáng)調(diào)：“監(jiān)督不是你錯(cuò)我對(duì)的零和博弈，也不是高人一等”“監(jiān)督機(jī)關(guān)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)責(zé)任是共同的，目標(biāo)是一致的”。在實(shí)踐中，完善行政檢察工作與公益訴訟檢察銜接機(jī)制同樣需要完善與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作機(jī)制。如雙方可以通過建立長效聯(lián)動(dòng)機(jī)制、訴前圓桌會(huì)議制度、設(shè)立檢察官辦公室等方式深化日常溝通，在案情掌握、提前介入、案件會(huì)商等方面形成良性互動(dòng)[3]，從而逐步打消行政機(jī)關(guān)作為被監(jiān)督者的疑慮，消除信息壁壘，及時(shí)掌握案件進(jìn)展，以便適時(shí)切換職能。本文開篇案例中，縣檢察院在案件辦理后，已與行政機(jī)關(guān)建立定期跟蹤回訪制度，在公益訴訟檢察建議發(fā)出后，及時(shí)掌握可能引發(fā)行政爭議的案件信息;行政機(jī)關(guān)將行政相對(duì)人訴權(quán)行使情況及時(shí)告知檢察機(jī)關(guān)，盡可能避免出現(xiàn)檢察建議落實(shí)引發(fā)的行政爭議，或?qū)幾h解決在前端。

（三）與司法行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)建立信息銜接機(jī)制

英國學(xué)者西蒙·羅伯茨在《糾紛解決過程：ADR與形成決定的主要形式》一書中提出：“司法的最高境界并不是作出要么全有要么全無、非黑即白的判決，而是處于某種灰色區(qū)域中，耗時(shí)更少成本更小的自由協(xié)商和解就是一種質(zhì)量更高的司法活動(dòng)。”要尊重當(dāng)事人在訴訟中的主體地位，充分發(fā)揮監(jiān)督智慧，善于尋找當(dāng)事人雙方利益的平衡點(diǎn)，積極運(yùn)用協(xié)調(diào)手段妥善化解行政爭議，克服行政裁判結(jié)果監(jiān)督的局限性。[4]行政爭議化解是新時(shí)代行政檢察重要職能之一，公益訴訟檢察與行政檢察職能的銜接，很大程度上需要理順檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的關(guān)系，從機(jī)制制度上建立信息銜接渠道。其中，與司法行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)建立涉公益訴訟行政爭議化解溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)行政檢察和公益訴訟檢察職能有效銜接的重要手段之一?；鶎訖z察院應(yīng)積極探索與司法行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)建立涉及公益的行政爭議化解聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，通過建立信息共享制度、案件線索移送制度等及時(shí)掌握涉及公益訴訟的行政爭議信息。2020年5月15日，浙江省人大常委會(huì)通過《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，其中明確“行政相對(duì)人提起行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)已向被訴行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的，審判機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取檢察機(jī)關(guān)意見?！鄙鲜鰞?nèi)容，正是基于避免因檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)信息溝通不暢，為減少檢察建議落實(shí)而引發(fā)行政爭議，進(jìn)而產(chǎn)生不利于公共利益保護(hù)目的實(shí)現(xiàn)，而做出的制度考量。回到文首案例，檢察機(jī)關(guān)雖不能剝奪行政相對(duì)人行使訴訟權(quán)利，但檢察機(jī)關(guān)應(yīng)同時(shí)與司法行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)建立行政爭議化解溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，及時(shí)掌握行政爭議情況;另一方面，審判機(jī)關(guān)亦應(yīng)聽取檢察機(jī)關(guān)意見，必要時(shí)通過對(duì)當(dāng)事人政策教育、釋法說理等，盡可能促使當(dāng)事人息訴息訪，以最小司法資源，實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的最佳狀態(tài)。

五、結(jié)語

綜上，筆者認(rèn)為行政檢察與公益訴訟檢察的職能銜接或許不能體現(xiàn)在每一個(gè)案件中，但通過相關(guān)機(jī)制制度的建立完善，促進(jìn)兩大職能精準(zhǔn)銜接，盡量避免因公益訴訟檢察建議落實(shí)而引發(fā)行政爭議，或在引發(fā)行政爭議后，及時(shí)有效地予以化解。通過行政檢察職能的履行確保公益訴訟檢察職能獲得最佳效果，進(jìn)而推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，更好地維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和人民群眾合法權(quán)益。

注釋：

[1]參見陳恒宜：《公益訴訟中公共利益的實(shí)然判斷》，《人民檢察》2020年第2期。

[2]參見萬春：《四大檢察”協(xié)同共進(jìn) 實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展》，正義網(wǎng)www.jcrb.com，最后訪問日期2019年10月24日。

[3]參見張晨、彭向宇、呂婷斐：《行政公益訴訟中如何發(fā)揮檢察建議的作用》，《人民檢察》2019年第12期。

[4]參見傅國云：《將調(diào)解嵌入行政爭議實(shí)質(zhì)性化解》，《檢察日報(bào)》2019年12月10日。