社會(huì)團(tuán)體參與地方立法存在的問(wèn)題和建議

摘要：“社會(huì)團(tuán)體參與地方立法”作為能有效的規(guī)避地方立法中部門(mén)利益法制化的立法方式在實(shí)踐中已取得一定的成績(jī)，但仍因存在多種問(wèn)題而影響其功能的發(fā)揮，需充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，由地方人大領(lǐng)導(dǎo)和建構(gòu)“互聯(lián)網(wǎng)+地方立法”公眾平臺(tái)，完善相關(guān)法律制度和建構(gòu)良性的運(yùn)行機(jī)制及增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體的中立性，以發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的更大作用。

關(guān)鍵詞：社會(huì)團(tuán)體;地方立法;問(wèn)題;建議

作者簡(jiǎn)介：郭萬(wàn)敏（197-）女，漢族，四川自貢人，博士，講師，研究方向：海緣政治研究，法治。

基金項(xiàng)目：湛江市社科聯(lián)2015年度湛江市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目：“地方立法權(quán)“擴(kuò)容”背景下湛江立法程序研究”，批準(zhǔn)號(hào)：ZJ15YB07

“部門(mén)立法”在改革開(kāi)放初很好的解決了我國(guó)當(dāng)時(shí)立法落后的困境，但受利益分配的影響，該方式在一些地方立法中異化為部門(mén)利益法制化的途徑。隨著地方立法權(quán)的“擴(kuò)容”，越來(lái)越多的地方人大及其常委會(huì)（下文省去常委會(huì)——筆者注。）擁有地方立法權(quán)，為規(guī)避部門(mén)利益法制化的問(wèn)題，各地紛紛開(kāi)展引進(jìn)第三方參與地方立法的模式，其中“社會(huì)團(tuán)體參與地方立法”因能有效的規(guī)避部門(mén)利益法制化的問(wèn)題而被廣泛認(rèn)同。

所謂社會(huì)團(tuán)體參與地方立法是指社會(huì)團(tuán)體通過(guò)各種途徑和形式，參與由地方人大組織的地方法律、法規(guī)、規(guī)章的起草、制定、修訂的活動(dòng)。從當(dāng)前的探索和實(shí)踐來(lái)看，該地方立法方式已取得一定的成績(jī)，同時(shí)也存在立法信息公開(kāi)不夠、社會(huì)團(tuán)體中立性不足等問(wèn)題。解決的辦法是充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，由地方人大領(lǐng)導(dǎo)和組織建構(gòu)“互聯(lián)網(wǎng)+地方立法”公眾平臺(tái)，完善相關(guān)法律制度和建構(gòu)良性的運(yùn)行機(jī)制及通過(guò)社會(huì)組織（團(tuán)體）立法的完善增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體的中立性和參與立法能力，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的更大作用。

一、社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的政策與法律依據(jù)

（一）政策依據(jù)

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出要探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)機(jī)制，明確要求要完善公眾參與立法的機(jī)制，完善立法項(xiàng)目的收集和論證制度。

2014年10月《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出在立法方面，要從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化;對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估;探索委托第三方起草法律法規(guī)草案;清理有違公平的法律法規(guī)條款。

黨的十九大明確國(guó)家支持社會(huì)團(tuán)體主動(dòng)參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理中，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體參與立法活動(dòng)，提升立法水平，制定出適用性強(qiáng)的法律。

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。指出應(yīng)健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開(kāi)展立法協(xié)商。

可見(jiàn)，社會(huì)團(tuán)體參與地方立法在黨的政策層面已有明確的規(guī)定，為地方立法實(shí)踐層面的制度完善和探索創(chuàng)新提供了政策保障，且目標(biāo)指向要通過(guò)完善相關(guān)法律制度，推進(jìn)社會(huì)團(tuán)體參與地方立法有序展開(kāi)。

（二）法律依據(jù)

我國(guó)《憲法》對(duì)公民參與權(quán)、知情權(quán)有根本性規(guī)定，這些規(guī)定對(duì)社會(huì)團(tuán)體參與立法起著引領(lǐng)和保障作用。2000年《立法法》第一次以法律的形式規(guī)定立法機(jī)關(guān)在制定法律法規(guī)的過(guò)程中可以采取聽(tīng)證方式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，為公眾（團(tuán)體）有序參與立法提供了法律依據(jù)。2015年修訂的《立法法》第五十三條規(guī)定：“專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家參與起草工作，或者委托有關(guān)專(zhuān)家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草?！?/p>

依據(jù)上述法規(guī)，部分擁有地方立法權(quán)省市也相繼對(duì)社會(huì)團(tuán)體參與地方立法做出法律性條文規(guī)定，如廣東省2016年修訂的《廣東省地方立法條例》的第十六條，第十七條規(guī)定：起草地方性法規(guī)草案應(yīng)廣泛征詢(xún)社會(huì)各界意見(jiàn);專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的地方性法規(guī)草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家參與起草工作，或者委托有關(guān)專(zhuān)家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織（團(tuán)體）起草。

從黨的重要文件的宣示與指導(dǎo)、《憲法》的原則性規(guī)定，到《立法法》的指導(dǎo)性規(guī)定，再到部分省市地方性法規(guī)較為具體的規(guī)定，基本上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)團(tuán)體參與立法的有據(jù)可循、有法可依。一些地方亦就此積極展開(kāi)實(shí)踐探索。如廣東省佛山市在2014年，廣東省人大常委會(huì)就借攜手省法學(xué)會(huì)、省工商聯(lián)、省律師協(xié)會(huì)、省青年聯(lián)合會(huì)，探索組建了廣東省立法社會(huì)參與和評(píng)估中心的機(jī)會(huì)開(kāi)始探索和實(shí)踐社會(huì)團(tuán)體參與佛山市的立法工作。隨后佛山市人大常委分別與市法學(xué)會(huì)、市律師協(xié)會(huì)簽約，合作成立佛山市地方立法研究評(píng)估與咨詢(xún)服務(wù)基地，助推佛山“立良法、行善治”^[1]。

二、社會(huì)團(tuán)體參與地方立法存在的問(wèn)題

參與的被動(dòng)性。地方人大在立法活動(dòng)過(guò)程中對(duì)立法信息的公開(kāi)的程度直接決定了社會(huì)團(tuán)體獲取信息的多少和關(guān)鍵與否，進(jìn)而關(guān)乎社會(huì)團(tuán)體參與立法活動(dòng)的有效性。從現(xiàn)有的地方立法信息公開(kāi)來(lái)看是不全面的，這造成立法主體和社會(huì)團(tuán)體之間的信息嚴(yán)重不對(duì)等，導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體在參與地方立法過(guò)程中失去主動(dòng)性，處于被動(dòng)局面。

這種被動(dòng)性還體現(xiàn)為社會(huì)團(tuán)體非主動(dòng)參與到地方立法活動(dòng)中，而是在受邀請(qǐng)后被動(dòng)參與地方立法。且參思的環(huán)節(jié)又往往只限于立法過(guò)程中前面環(huán)節(jié)，所起的作用也基本僅限于提出立法建議或起草法規(guī)草案上，而這些建議和草案是否被采用仍由立法主體決定?，F(xiàn)實(shí)是，一些社會(huì)團(tuán)體的立法建議并沒(méi)有被采用，立法主體也沒(méi)有對(duì)為什么不采用作出相關(guān)的說(shuō)明。這種因機(jī)制不健全導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體參與地方立的不被重視勢(shì)力打擊其參與積極性，造成不積極——被動(dòng)參與——不積極的惡性循環(huán)中。

參與的有限性。社會(huì)團(tuán)體越早參與到立法活動(dòng)的程序中，對(duì)立法的影響就越大，作用也就越大。不過(guò)從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，社會(huì)團(tuán)體的參與是有限的，首先體現(xiàn)為非全程參與立法活動(dòng)。參與更多的是法規(guī)草案起草、立法規(guī)劃及立法計(jì)劃的意見(jiàn)征集這些基礎(chǔ)性的環(huán)節(jié)，少有參與立法過(guò)程的提案、審議等關(guān)鍵環(huán)節(jié)^[2]。這大大降低社會(huì)團(tuán)體對(duì)地方立法活動(dòng)的影響力，其最初的的追求多元主體參與地方立法，以達(dá)致公平、公正的目標(biāo)也將難以實(shí)現(xiàn)。

參與的有限性還體現(xiàn)在參與方式的受限。地方立法機(jī)關(guān)大多照搬《立法法》的相關(guān)規(guī)定，將媒體公開(kāi)征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)以及聽(tīng)證會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體參與立法活動(dòng)的方式。從現(xiàn)有的調(diào)研來(lái)看，座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)使用得較少，在地方立法中明確聽(tīng)證會(huì)的規(guī)則并把它作為社會(huì)團(tuán)體參與地方立法主要方式的省市也只有少數(shù)幾個(gè)，如四川、江西、浙江以及深圳等省市，其余大部分省市較少采用聽(tīng)證會(huì)，除非是與社會(huì)團(tuán)體、公眾關(guān)系極為密切的法規(guī)出臺(tái)時(shí)才會(huì)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)^[3]。

自身的局限性。社會(huì)團(tuán)體參與地方立功能的發(fā)揮的大小依賴(lài)于其中立性品質(zhì)強(qiáng)弱和參與能力大小。但是社會(huì)團(tuán)體的政治性決定了其對(duì)黨和政府有較強(qiáng)的依附性和“準(zhǔn)官方性”，在組織結(jié)構(gòu)、人事安排和財(cái)政上都依附于黨和政府。這種不獨(dú)立性降低了社會(huì)團(tuán)體作為第三方參與地方立法的中立性品質(zhì)，易于被相關(guān)利益主體所左右，成為利益主體的代言人。

其自身的局限性還體現(xiàn)在社會(huì)團(tuán)體參與能力弱，易于出現(xiàn)兩種極端。一種是社會(huì)團(tuán)體對(duì)立法所涉及的法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)及具體所立法規(guī)的專(zhuān)業(yè)理論知識(shí)儲(chǔ)備不足，導(dǎo)致提出的立法建議顯得“外行”，所建之言無(wú)實(shí)質(zhì)性意義;第二種是那些具有較高理論水平的社會(huì)團(tuán)體，又易于出現(xiàn)因過(guò)于注重理論研究，忽視了立法的現(xiàn)實(shí)需求和執(zhí)行法規(guī)可操作性，而將一些過(guò)于“超前”或“理想化”的立法理念融入草案或報(bào)告中，使其變成了純理論的文本，而無(wú)實(shí)用性可言^[4]。

三、完善社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的建議

建構(gòu)“互聯(lián)網(wǎng)+地方立法”平臺(tái)。無(wú)論是立法信息的公開(kāi)，還是社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的渠道、方式都需借助于平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)，且這一平臺(tái)應(yīng)該是能迅速的、完整的公開(kāi)相關(guān)立法信息，有相應(yīng)的參與立法、法律咨詢(xún)和信息反饋等窗口。整體上體現(xiàn)為社會(huì)團(tuán)體可自主主動(dòng)的參與地方立法，而非被動(dòng)的受邀請(qǐng)參與地方立法。

平臺(tái)建構(gòu)應(yīng)借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，由地方人大在其官方網(wǎng)頁(yè)上建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的如“地方立法”的二級(jí)網(wǎng)頁(yè)，或開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)的地方立法app，抑或開(kāi)通微信公眾號(hào)，并設(shè)置相應(yīng)的欄目，將地方立法活動(dòng)全程放上官網(wǎng)、app或微信公眾號(hào)上。其所設(shè)置的欄目還可根據(jù)需要適時(shí)增加、刪減。

完善法律制度，建構(gòu)良性的運(yùn)行機(jī)制。平臺(tái)的運(yùn)行需一定法律制度和運(yùn)行機(jī)制來(lái)推動(dòng)?，F(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的相關(guān)政策與法規(guī)規(guī)定較為籠統(tǒng)，也有不完善的地方，故應(yīng)在完善法律制度的同時(shí)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，尤其是建構(gòu)一個(gè)運(yùn)行機(jī)制來(lái)保證社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的良性運(yùn)行。

地方人大應(yīng)結(jié)合本地的實(shí)際和實(shí)現(xiàn)地方立法公平、公正的價(jià)值訴求，完善第三方（社會(huì)團(tuán)體）參與地方立法的相關(guān)法律制度，領(lǐng)導(dǎo)并組織建構(gòu)一個(gè)從宏觀(guān)到中觀(guān)再到微觀(guān)運(yùn)行機(jī)制的，包括第三方（社會(huì)團(tuán)體）參與地方立法的法律、制度、機(jī)制和方案的，層層銜接的、完整的、規(guī)范化的運(yùn)行架構(gòu)來(lái)保障委托第三方（社會(huì)團(tuán)體）參與地方立法的良性運(yùn)行。

完善社會(huì)組織（團(tuán)體）法，增強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體的中立性。在依法治國(guó)背景下，社會(huì)組織（團(tuán)體）有效參與地方立法須依法進(jìn)行。從當(dāng)前相關(guān)法規(guī)來(lái)看，多是從“地方立法”的視角對(duì)社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的規(guī)定，少有甚至沒(méi)有從社會(huì)組織（團(tuán)體）立法的視角來(lái)對(duì)社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致法律出現(xiàn)“脫節(jié)”。即一方面需要社會(huì)團(tuán)體以極強(qiáng)的中立性品質(zhì)作為第三方參與到地方立法當(dāng)中，另一方面社會(huì)組織（團(tuán)體）法律又限制了社會(huì)團(tuán)體的中立性品質(zhì)，導(dǎo)致其在參與地方立法中陷入想中立又難中立被動(dòng)局面。因此，應(yīng)從社會(huì)組織（團(tuán)體）立法的視角修訂相關(guān)法規(guī)對(duì)社會(huì)組織（團(tuán)體）中立性的限制，讓其更具有中立性，以發(fā)揮其在地方立法的功能。

綜上所述，在我國(guó)地方立法過(guò)程中，地方人大應(yīng)通過(guò)現(xiàn)代化技術(shù)建立相應(yīng)的地立方法平臺(tái)，應(yīng)在遵守上位法的基礎(chǔ)上，積極完善相關(guān)法律制度，建構(gòu)相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，在保證立法信息全面公開(kāi)、參與方式多樣化和保證社會(huì)團(tuán)體作為第三方的中立性品質(zhì)，使其能主動(dòng)的、有序的參與到地方立法活動(dòng)過(guò)程中，發(fā)揮其功能，實(shí)現(xiàn)地方的良法善治。

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