從《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》的 推行看偽滿洲國的傀儡性質(zhì)

董宇彬

（吉林師范大學(xué)歷史文化學(xué)院 吉林 長春 136000）

《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》是1933 年8 月8 日日本內(nèi)閣會(huì)議決定和通過的一項(xiàng)決議。該決議以確立“二位一體”體制、“內(nèi)部指導(dǎo)”原則和“總務(wù)廳中心主義”為核心，確定了日本控制、操縱偽滿洲國的基本方針和體制，并以此制定和實(shí)施一系列殖民奴化政策，使偽滿洲國成為不折不扣的傀儡政權(quán)。

一、《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》的出籠

中國東北土地廣袤，資源豐富，處在東北亞中心位置，是絕佳的戰(zhàn)略發(fā)展根據(jù)地，日本早已覬覦這塊戰(zhàn)略要地多年。1904 年日本又同當(dāng)時(shí)盤踞在東北的沙俄爆發(fā)日俄戰(zhàn)爭，并取得勝利。日本也以日俄戰(zhàn)爭為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，演變成一個(gè)“既具軍事性、又具有封建性的軍事封建帝國主義國家”[1]，在資源嚴(yán)重匱乏下所產(chǎn)生的利益訴求和軍國主義思想的共同裹挾下，日本開始走上更為積極的擴(kuò)張道路。

日方依托“滿鐵”所經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)和關(guān)東軍的軍事存在，牢牢控制了經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的南滿地區(qū)，但是野心日益膨脹的日本帝國遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足于當(dāng)前的利益。在關(guān)于日本在滿洲地區(qū)的威力存在問題上，以少壯派為主的軍部抱有強(qiáng)硬態(tài)度，如日本參謀本部第二部長建川美次就公開宣稱：“在滿洲惹起事變后，政府若不追隨，就決心發(fā)動(dòng)政變，使?jié)M洲問題易于解決。”[2]日本軍部于1931 年6 月炮制了《解決滿洲問題方案大綱》，成為關(guān)東軍進(jìn)行侵略活動(dòng)的“金科玉律”；1931 年關(guān)東軍發(fā)動(dòng)“九一八事變”，開始了全面侵占東北的步伐。關(guān)東軍與武裝侵略同時(shí)進(jìn)行的是策動(dòng)“滿蒙獨(dú)立”，伙同滿鐵和右翼法西斯團(tuán)體拋出《解決滿蒙問題的根本方策》，宣稱“建立與中國本土絕緣，表面上中國人統(tǒng)治，實(shí)權(quán)掌握在我方手里，以東北四省和滿蒙為領(lǐng)域的新滿蒙國家”[3]，這是日本帝國主義執(zhí)意成立偽國的真正意圖。1932 年3 月1 日偽滿洲國成立，溥儀在“建國”后同本莊繁交換的密文，確認(rèn)了“安全發(fā)展必賴貴國之援助指導(dǎo)”[4]，即承認(rèn)日本對(duì)東北地區(qū)的殖民統(tǒng)治，也認(rèn)定自身是以日本為宗主的傀儡偽國。關(guān)東軍是作為執(zhí)行日本帝國主義在中國東北侵略殖民意志的急先鋒，對(duì)于加強(qiáng)東北的殖民統(tǒng)治方面不遺余力，早在日本政府正式“承認(rèn)”偽滿前，關(guān)東軍就在1932 年6 月炮制出《滿洲國指導(dǎo)要綱草案》，敘述了一整套控制與操縱滿洲國政權(quán)的辦法。在此《草案》的基礎(chǔ)上，日本陸軍省和參謀本部經(jīng)過修改調(diào)整，以《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》的名義呈交內(nèi)閣會(huì)議。1933 年8 月8 日，內(nèi)閣會(huì)議通過該決議案，所以又稱“八八”決議。縱觀整篇《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》只有短短十四條，可是幾乎涵蓋了對(duì)偽滿全方位控制的所有方面，其根本方針是“使?jié)M洲國作為與大日本帝國具有不可分關(guān)系的獨(dú)立國家”。在政治上“帝國必須不斷地保持發(fā)揮幕后的指導(dǎo)威力”“在關(guān)東軍司令官兼駐滿帝國大使的內(nèi)部統(tǒng)轄下”“日本人官吏應(yīng)是滿洲國運(yùn)營的核心”“保持以總務(wù)廳為中心的現(xiàn)行體制”；軍事上“保持同關(guān)東軍的聯(lián)系”，但偽滿政府“應(yīng)負(fù)責(zé)分擔(dān)帝國的駐滿軍費(fèi)”；經(jīng)濟(jì)上“確立帝國對(duì)世界經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展為基礎(chǔ)”“融合日滿兩國經(jīng)濟(jì)”[5]等等，日本帝國主義日后的在滿統(tǒng)治都遵循該要綱的基本內(nèi)容布政施行。

《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》奠定了日本帝國主義對(duì)偽滿政策的基礎(chǔ)，是以軍部及關(guān)東軍為首的日本軍國主義控制偽滿洲國的總綱，關(guān)東軍成為支配東北的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，關(guān)東軍司令官正式成為凌駕于傀儡溥儀頭上的偽滿決策者，確立了使關(guān)東軍司令官擁有絕對(duì)權(quán)力的“二位一體”制，奉行“日本人是滿洲國運(yùn)營核心”的“總務(wù)廳中心主義”原則為核心，以“獨(dú)立平等國家”之名，行“宗主番邦”之實(shí)。

二、“四頭政治”向“二位一體”的轉(zhuǎn)化

日俄戰(zhàn)爭后，日本在中國東北設(shè)立了關(guān)東廳、關(guān)東軍、領(lǐng)事館、滿鐵四個(gè)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，分別掌管不同職權(quán)。關(guān)東廳隸屬于內(nèi)閣，聽從總理大臣的直接指揮，是掌管關(guān)東州（今大連）一切事務(wù)的殖民機(jī)構(gòu)；關(guān)東軍是隸屬于陸軍大臣和陸軍參謀本部的對(duì)東北實(shí)行全面軍事侵略的海外駐軍；領(lǐng)事館隸屬于外務(wù)省，管轄在東北地區(qū)的屬于外務(wù)省的警察機(jī)構(gòu)，從事外交活動(dòng)，行使領(lǐng)事裁判權(quán)；滿鐵則是日本以南滿鐵路為基礎(chǔ)設(shè)立的“國策會(huì)社”，為經(jīng)營南滿鐵路，壟斷附屬工業(yè)部門，對(duì)“鐵路附屬地”實(shí)行殖民統(tǒng)治。這四個(gè)機(jī)構(gòu)共同開拓日本在東北地區(qū)的殖民事業(yè)，被稱為“四頭政治”。它們從多方面、多角度對(duì)東北進(jìn)行殖民侵略，相互利用，共同為日本殖民事業(yè)服務(wù)。但這四個(gè)機(jī)構(gòu)互不隸屬，各自代表不同部門的利益，在某些方面爭權(quán)奪利，互相競爭。如代表外務(wù)省利益的領(lǐng)事館，就時(shí)常對(duì)關(guān)東軍奉行武力而忽視外交斡旋的做法不滿?！熬乓话恕笔伦兪顷P(guān)東軍密謀發(fā)動(dòng)的，并未與領(lǐng)事館足夠溝通，事變發(fā)生后，領(lǐng)事館系統(tǒng)陷入混亂，日本駐沈陽總領(lǐng)事就向滿鐵總裁內(nèi)田康哉抱怨：“如果放任此種行動(dòng)，則紀(jì)律嚴(yán)明的我軍將失去統(tǒng)制，國家機(jī)關(guān)將從根本上被顛覆。”[6]四個(gè)機(jī)構(gòu)的分散行動(dòng)有貽誤日本對(duì)東北總體戰(zhàn)略可能，尤其在偽滿洲國成立后，日本統(tǒng)治集團(tuán)意識(shí)到四頭政治“或?yàn)槿毡緦?duì)滿政策之癌患”[7]，各自為政不利于殖民統(tǒng)治，所以需要對(duì)東北的機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)東軍在”九一八”事變前后已經(jīng)演變成一個(gè)軍事和政治相雜揉的侵略機(jī)關(guān)，在偽滿成立后迅速膨脹，在日本軍部逐步主導(dǎo)日本政府后，關(guān)東軍實(shí)際上是軍閥控制下的利益執(zhí)行者。為鞏固這種政治優(yōu)勢，關(guān)東軍開始游說統(tǒng)一四個(gè)機(jī)構(gòu)。關(guān)東軍的愿望在其為主要起草者的《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》通過后得以實(shí)現(xiàn)，要綱第三條明確規(guī)定了“關(guān)東軍司令官兼任駐滿大使”，從而取代了領(lǐng)事館在東北的最高外交權(quán)力，“四頭政治“轉(zhuǎn)化為”三位一體”，日本的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)開始由關(guān)東軍主宰，關(guān)東軍不僅有軍事威力，政治威力也開始加強(qiáng)。

滿鐵在鐵路沿線霸占土地，以保護(hù)鐵路為名設(shè)立所謂“鐵道附屬地”，在奉天、撫順、長春等地發(fā)展成占地面積較大的附屬地，成為滿鐵及其他侵略機(jī)構(gòu)進(jìn)行侵略活動(dòng)的大本營。日本在中國東北的所謂“治外法權(quán)”，已經(jīng)不僅限于外交層面的領(lǐng)事裁判權(quán)，也包括附屬地的警察權(quán)和滿鐵附屬地的行政和財(cái)政權(quán)?！稘M洲國指導(dǎo)方針要綱》第十四條規(guī)定“撤銷治外法權(quán)”，表面上是尊重偽滿洲國的“獨(dú)立主權(quán)”，樹立“良好信譽(yù)”，可是從撤銷治外法權(quán)一詞前所表述的“逐漸”可見，日本帝國主義是不愿真正放棄在東北的特權(quán)的，反而為了鞏固這種特權(quán)，“三位一體”下的權(quán)力分配也應(yīng)進(jìn)一步集中。1933年日本政府在以《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》第十四條為宗旨的基礎(chǔ)上，修訂《關(guān)于撤銷在滿洲國治外法權(quán)的指導(dǎo)方針方案》，滿鐵的屬地行政權(quán)被移交給駐滿大使也就是關(guān)東軍司令，滿鐵的政治權(quán)力被削弱了。在陸軍的強(qiáng)烈要求下岡田內(nèi)閣成立對(duì)滿事務(wù)局，總裁由陸軍大臣兼任。撤銷關(guān)東廳長官一職，將屬于拓務(wù)省的滿鐵收納進(jìn)來，賦予關(guān)東軍司令對(duì)滿鐵的監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)，這樣滿鐵也完全聽命于關(guān)東軍，關(guān)東軍高級(jí)官員又同時(shí)兼任日本駐滿機(jī)構(gòu)的高級(jí)官員。至此，關(guān)東軍所極力推崇的獨(dú)占東北即“二位一體”體制形成了。盡管其他機(jī)構(gòu)在偽滿地方仍有，諸如“全滿各地的關(guān)東廳紛紛召開大會(huì)，叫喊確立文官行政”，結(jié)果最后幾乎都是“不得不屈服于關(guān)東軍的安撫與鎮(zhèn)壓”[8]。

“四頭政治”向“二位一體”的轉(zhuǎn)化，是執(zhí)行《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》中所規(guī)定加強(qiáng)關(guān)東軍司令官及關(guān)東軍權(quán)力和話語權(quán)有關(guān)內(nèi)容的重要一步。解決了之前日本中央命令系統(tǒng)在東北地區(qū)發(fā)號(hào)施令的混亂狀態(tài)。軍部、外務(wù)、拓務(wù)三個(gè)部門爭奪權(quán)力的局面以軍部的完勝而告終，關(guān)東軍司令實(shí)則成為擁有軍事權(quán)、行政權(quán)、外交權(quán)的日本在偽滿利益的最高代表、日本帝國主義在偽滿經(jīng)營的代理人。這實(shí)際上是日本統(tǒng)治階級(jí)在東北地區(qū)進(jìn)行的權(quán)力再分配，從而形成了以軍事威力為支撐、以行政經(jīng)濟(jì)管制為補(bǔ)充的統(tǒng)轄體系。盡管日本帝國主義稱奉溥儀為執(zhí)政，宣稱“以實(shí)行君主立憲制為最終目標(biāo)”，可實(shí)際上關(guān)東軍司令才是凌駕于“執(zhí)政”頭上的最高決策者，偽滿真正的皇帝。以關(guān)東軍司令為首的日本軍界，挾制以溥儀為頭號(hào)傀儡的偽滿政權(quán)進(jìn)行軍人統(tǒng)治。在之后關(guān)東軍實(shí)行的一系列舉措來看，偽滿政權(quán)的政治走向即為關(guān)東軍的統(tǒng)治意志，非日系官員及機(jī)構(gòu)也只是政治上的零星點(diǎn)綴。

三、“內(nèi)部指導(dǎo)”原則和“總務(wù)廳中心主義”并舉的統(tǒng)治措施

關(guān)東軍在確立所謂“二位一體”制后，獲得更大的權(quán)力自由，為加強(qiáng)對(duì)偽滿政權(quán)的控制，開始進(jìn)行所謂“內(nèi)部指導(dǎo)”，即名義上支持偽滿獨(dú)立發(fā)展，實(shí)則暗地以人事任免、機(jī)構(gòu)設(shè)立等方式對(duì)偽滿各方面進(jìn)行全面控制，以達(dá)到偽滿政權(quán)徹底臣服于關(guān)東軍旨意的目的。早在1932 年溥儀同時(shí)任關(guān)東軍司令本莊繁的換文中，第四條就規(guī)定偽滿政權(quán)中任用大量日籍官吏，關(guān)東軍司令對(duì)這些官吏有任免權(quán)。《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》毫不避諱地承認(rèn)關(guān)于偽滿政權(quán)“務(wù)須給予積極指導(dǎo)”，且要“通過日本人官吏進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)”，以期控制重要部門。偽滿成立一個(gè)月后，日本政府就決議偽滿中央政府的總務(wù)長官、稅關(guān)長、中央銀行理事等七十一個(gè)重要職位“必須任用日本人”[9]，官吏來源多為關(guān)東軍軍人轉(zhuǎn)任和滿鐵社員充任。如原關(guān)東軍統(tǒng)治部部長駒井德三就任偽國務(wù)院的首任總務(wù)廳總務(wù)長官，滿鐵鐵道部科長森田成之就任偽交通部總務(wù)司長等。到《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》推出后的第一年，日本人官吏占偽滿官吏總數(shù)的比例已經(jīng)超過一半，從中央到地方，無處不充斥著日本人官吏，日籍官吏代表日本帝國主義意志深入到偽滿政權(quán)中。以關(guān)東軍司令官為最高決策者，以各級(jí)日籍官吏為枝干的龐大日本人官吏網(wǎng)以“內(nèi)部指導(dǎo)”為名統(tǒng)治偽滿十四年，嚴(yán)密的日本人官吏組織網(wǎng)也達(dá)到了《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》中“日本人應(yīng)是滿洲國運(yùn)營的核心”的目的。

總務(wù)廳是偽滿國務(wù)院的下屬機(jī)構(gòu)，作為國務(wù)總理的“幕僚機(jī)構(gòu)”，處理國務(wù)總理主管的“機(jī)密人事、主計(jì)、需用等事項(xiàng)”，“在總務(wù)長官的輔佐下，由總務(wù)廳處理各部統(tǒng)轄的事務(wù)?！盵10]，它是日本國策施行到偽滿洲國的中樞，可以將統(tǒng)治意圖直接下發(fā)執(zhí)行。而總務(wù)廳又由關(guān)東軍主管對(duì)滿政策的第四課統(tǒng)轄，所以總務(wù)廳實(shí)際上就是關(guān)東軍在偽滿中央政府的代言人。總務(wù)長官由日本人充任，有權(quán)代理國務(wù)總理。在中央各部有總務(wù)司，地方上各省官署也設(shè)立總務(wù)廳，市有總務(wù)處，縣旗有參事官，一套從中央到地方的總務(wù)體系結(jié)合大量日本官吏，緊緊束縛了偽滿政權(quán)。從執(zhí)政、總理到總長、省長、縣長，這些中國人擔(dān)任的“滿系官員”都是徒有虛名的傀儡而已?！稘M洲國指導(dǎo)方針要綱》規(guī)定：“便于統(tǒng)制起見，決定保持以總務(wù)廳為中心的現(xiàn)行體制?！边@標(biāo)志著總務(wù)廳中心主義的正式出臺(tái)。在總務(wù)廳中心主義出臺(tái)后，出現(xiàn)了這樣一個(gè)怪現(xiàn)象：“在中央作為國務(wù)院下屬的總務(wù)廳反過來指揮國務(wù)院，總務(wù)長官反過來指揮總理，總務(wù)司指揮各部；地方上總務(wù)處、參事官指揮市縣旗政權(quán)?！盵11]總務(wù)廳中心主義一直是偽滿洲國的獨(dú)特而且最為重要的政治特征，偽滿行政都是以圍繞著總務(wù)廳中心主義而進(jìn)行的。這種情況在地方上更為明顯，如偽安廣縣第二任縣長王豫順，“只能管轄一些如民生、體育、衛(wèi)生等日本人無暇過問的事務(wù)，其余全聽參事官齋藤指揮，終日無所事事，抽大煙，打麻將。”[12]

《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》規(guī)定了各部門應(yīng)奉行“總務(wù)廳中心主義”“國務(wù)會(huì)議”“火曜會(huì)議”則是一種具體政策的補(bǔ)充形式。“國務(wù)會(huì)議”出席者有總務(wù)長官和各部大臣，偽國務(wù)院《官制》規(guī)定一切重要決策由國務(wù)會(huì)議表決，可實(shí)際上一切決策在呈交給國務(wù)會(huì)議前都已經(jīng)討論完成，國務(wù)會(huì)議只不過是一個(gè)有名無實(shí)的假會(huì)議。實(shí)際上掌握決策的是由日本人擔(dān)任的總務(wù)長官、次長。關(guān)東軍第四課課長召開的“火曜會(huì)議”，它的設(shè)立沒有明文規(guī)定，但還是在實(shí)際運(yùn)營中已經(jīng)成為常設(shè)會(huì)議，是真正的內(nèi)閣會(huì)議，實(shí)際上火曜會(huì)議上通過的議案，在國務(wù)會(huì)議上被修改的連一件也沒有。[13]以總務(wù)廳中心主義為軸的“火曜會(huì)議”連同總務(wù)廳、總務(wù)司形成偽滿中央政權(quán)的統(tǒng)治體系，銜接關(guān)東軍，形成完整的日本官吏主導(dǎo)控制操縱的中央政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的架構(gòu)。

偽滿實(shí)行帝制后，中央到地方的機(jī)構(gòu)發(fā)生了重大改革，總務(wù)廳從起初的四處擴(kuò)展為企畫、主計(jì)、法制、人事、統(tǒng)計(jì)、弘報(bào)、地籍整理局七處。七處長官除職權(quán)作用甚微的統(tǒng)計(jì)、地籍整理局長官為滿系官員外，其他各處長官均由日本人充任。[14]各處實(shí)際上涵蓋了國務(wù)院其他部門的職能，并連同各部總務(wù)司聯(lián)合主宰，成為掌握國政的核心?？倓?wù)廳真正成為偽滿真正的“國務(wù)院”，尤其在鄭孝胥去職，張景惠接任后，總務(wù)長官也正式取代總理職權(quán)，成為偽滿真正的總理，并配合關(guān)東軍安插在溥儀身邊的日本人吉岡安直，共同挾制著偽“宮廷”和偽中央政府。

次長制是總務(wù)廳中心主義為適應(yīng)形勢而進(jìn)行完善的措施。1937 年日本全面侵華后，為進(jìn)行更為徹底的統(tǒng)治，開始進(jìn)行“行政大改組”，這是在歷次改革中規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最全面的一次，核心是實(shí)現(xiàn)”絕對(duì)的總務(wù)廳中心主義”[15]。在中央精簡機(jī)構(gòu)，將國務(wù)院原有的九部縮減為六部，總務(wù)廳部門數(shù)量不減反而增加審計(jì)局的行政管理職權(quán)。各部的總務(wù)司、各省的總務(wù)廳、市總務(wù)處、縣旗的參事管一律裁撤，長官改任所在部門的次長、副縣長，實(shí)際上是將這些日本官吏升格，名副其實(shí)地總攬權(quán)力，“滿系”正職長官完全成為了擺設(shè)。有些部門如祭祀府總裁、間島省省長一類的正職更是由日本人直接充任，連任用滿系正職這樣的點(diǎn)綴都棄之不用，足見日本殖民東北的公開化和野蠻化。從中央到地方以“總務(wù)廳中心主義”為核心的“總務(wù)制”，通過行政改革演變?yōu)椤按伍L制”后，“總務(wù)長官的統(tǒng)治力得以完善強(qiáng)化，增強(qiáng)總務(wù)廳的統(tǒng)治權(quán)限，提升控制權(quán)力，一個(gè)更加鞏固高效的集權(quán)體制建立起來?！盵16]

綜上所述，《滿洲國指導(dǎo)方針要綱》是調(diào)和統(tǒng)一日本帝國主義在滿機(jī)構(gòu)，貫徹侵略意圖的一份決議，其出臺(tái)后，衍生了的“二位一體”“內(nèi)部指導(dǎo)”“總務(wù)廳中心主義”等統(tǒng)治方針和舉措。這說明偽滿一開始就是以傀儡國家的姿態(tài)誕生的，是日本帝國主義妄圖逃避侵略罪責(zé)，為侵略披上合法合理的外衣，且應(yīng)關(guān)東軍強(qiáng)烈要求而成立的由關(guān)東軍主導(dǎo)的“軍政國”。[17]所謂“王道政治”是“日滿一德一心”下的虛假映像，它的建立就注定了它的失敗。