“十四五”促進(jìn)老工業(yè)地區(qū)振興發(fā)展的思路和對策

滕飛

摘 要：老工業(yè)地區(qū)科技存量較為豐富，但由于科技資源的條塊分隔、區(qū)域分隔、所有制分隔等，科技資源的使用成效不高，創(chuàng)新資源未得到有效整合。“十四五”老工業(yè)地區(qū)振興發(fā)展要以新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提的新要求，堅持創(chuàng)新驅(qū)動，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，重塑產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢;要創(chuàng)造良好政策環(huán)境，加強(qiáng)老工業(yè)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、企業(yè)改革、要素保障等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革力度，形成推動轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策合力，推動老工業(yè)地區(qū)全面振興發(fā)展。

關(guān)鍵詞：老工業(yè)地區(qū) 老工業(yè)城市 振興老工業(yè)地區(qū)

老工業(yè)地區(qū)因工業(yè)而興，不但在我國工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系具有特殊重要地位，而且是維護(hù)我國產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全的主力軍。目前，國家明確的老工業(yè)地區(qū)包括120個城市，其中地市級95個。2018年這95個地市級老工業(yè)城市的人口占全國的25%，GDP占全國的22%，工業(yè)總產(chǎn)值占全國的27%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)占全國的23%。老工業(yè)地區(qū)擁有航空、航天、汽車、冶金、石化、鋼鐵、有色、高端機(jī)械裝備等重工業(yè)領(lǐng)域的絕大多數(shù)重點(diǎn)企業(yè)和創(chuàng)新研發(fā)平臺，關(guān)系國家產(chǎn)業(yè)安全。經(jīng)過多年的發(fā)展，有些老工業(yè)地區(qū)發(fā)展良好，成為帶動區(qū)域發(fā)展的增長極，有些發(fā)展的勢能不再強(qiáng)勁，發(fā)展遇到了不同程度的困難?！笆奈濉睍r期是我國將加大對特殊類型地區(qū)的支持力度，老工業(yè)地區(qū)是我國特殊類型地區(qū)中的非常重要的一類區(qū)域類型，促進(jìn)這類城市轉(zhuǎn)型升級，對我國工業(yè)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級具有重要意義。

一、促進(jìn)老工業(yè)地區(qū)振興發(fā)展的思路

“十四五”老工業(yè)地區(qū)振興發(fā)展要以新發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提的新要求，堅持創(chuàng)新驅(qū)動，維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，重塑產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。

老工業(yè)地區(qū)科技存量較為豐富，綜合排名在全國前列，特別是在汽車、造船、數(shù)控機(jī)床、軍工、新材料等重點(diǎn)領(lǐng)域積累了一批世界水平和國內(nèi)先進(jìn)水平的科研成果。但由于科技資源的條塊分隔、區(qū)域分隔、所有制分隔等，使科技資源的使用成效不高，創(chuàng)新資源未得到有效整合。要圍繞現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，通過創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，加快形成創(chuàng)新驅(qū)動為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力。

老工業(yè)地區(qū)擁有一大批關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全工業(yè)企業(yè)。早在國家156項(xiàng)重點(diǎn)工程布局中，老工業(yè)城市就是重點(diǎn)工業(yè)基地。要充分發(fā)揮老工業(yè)地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)、人才、品牌優(yōu)勢，圍繞裝備制造、軌道交通、汽車、醫(yī)藥健康等重點(diǎn)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展模式和路徑，支持企業(yè)加大研發(fā)力度，加快推進(jìn)“建鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈、延鏈”，打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅戰(zhàn)，構(gòu)建有影響力的產(chǎn)業(yè)集群，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

同時，要在體制機(jī)制創(chuàng)新上大膽改革創(chuàng)新，持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境、深化國有企業(yè)改革，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供強(qiáng)大體制動力支撐。

二、促進(jìn)老工業(yè)地區(qū)振興發(fā)展的對策

創(chuàng)造良好政策環(huán)境，加強(qiáng)老工業(yè)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、企業(yè)改革、要素保障等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革力度，形成推動轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策合力，推動老工業(yè)地區(qū)全面振興發(fā)展。

（一）重塑產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢

1.加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。充分發(fā)揮優(yōu)勢龍頭企業(yè)帶動作用，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。積極穩(wěn)妥處理“僵尸企業(yè)”，提高產(chǎn)業(yè)集中度和市場競爭力。將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級和延伸產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展上下游產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合起來，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈之間的縱橫聯(lián)合，支持上下游企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和技術(shù)合作攻關(guān)，加快構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新體系，不斷延伸拓展產(chǎn)業(yè)鏈，提高基礎(chǔ)零部件、基礎(chǔ)工藝、基礎(chǔ)材料的研制應(yīng)用水平。

2.促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。抓好《中國制造2025》和“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，緊密圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打造一批具有支撐性、引領(lǐng)性的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群。以市場需求為導(dǎo)向，依托老工業(yè)地區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢，推進(jìn)工業(yè)化與信息化融合發(fā)展，加快“互聯(lián)網(wǎng)+”的智能化改造升級，促進(jìn)新一代信息技術(shù)、人工智能技術(shù)與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)滲透融合，培育發(fā)展智能制造。加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，加快推動技術(shù)成果轉(zhuǎn)化。積極建設(shè)創(chuàng)新中心等創(chuàng)新平臺，鼓勵締結(jié)創(chuàng)新聯(lián)盟、科技聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，布局高水平研發(fā)機(jī)構(gòu)，建設(shè)一批技術(shù)轉(zhuǎn)移中心。

3.加快促進(jìn)服務(wù)業(yè)和制造業(yè)融合發(fā)展。提升生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對制造業(yè)尤其是高端裝備制造業(yè)的支撐能力，引導(dǎo)和支持制造業(yè)企業(yè)向服務(wù)鏈條延伸，大力發(fā)展物流、工程咨詢、技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易等專業(yè)服務(wù)。鼓勵將工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)利用與科普教育、旅游、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，改造利用老廠區(qū)、老廠房、老設(shè)施及露天礦坑等，建設(shè)特色工業(yè)旅游景點(diǎn)。

（二）促進(jìn)城市更新改造

針對老工業(yè)地區(qū)的棚戶區(qū)、廢棄產(chǎn)業(yè)用地、城市環(huán)境等城市空間和生態(tài)環(huán)境問題日益突出的狀況，以老工業(yè)企業(yè)搬遷改造和棚戶區(qū)改造為重點(diǎn)推進(jìn)舊城建設(shè)步伐，創(chuàng)新土地開發(fā)利用模式，立足完善城市功能，加快推進(jìn)存量土地開發(fā)利用。加大城區(qū)污染企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)遷”力度，鼓勵有條件的城市開展工礦廢棄地復(fù)墾和再利用，抓好廢氣、污水、噪音、垃圾等城市污染綜合治理。

（三）推進(jìn)綠色發(fā)展

要把綠色發(fā)展作為老工業(yè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要著力點(diǎn)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排，提高資源能源綜合利用水平，加強(qiáng)環(huán)境治理，提升綠色化發(fā)展水平，推進(jìn)鋼鐵、有色、化工、建材等行業(yè)綠色化改造，促進(jìn)低碳循環(huán)發(fā)展。推進(jìn)工業(yè)園區(qū)開展集中供熱、集中治污、中水回用、循環(huán)利用、分布式光伏發(fā)電、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈等循環(huán)化改造。加強(qiáng)水泥、鋼鐵等重點(diǎn)用能行業(yè)能效對標(biāo)管理，嚴(yán)格能效、物耗等準(zhǔn)入門檻。

加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境污染治理。企業(yè)異地遷建或依法關(guān)停，應(yīng)制定專項(xiàng)環(huán)境應(yīng)急預(yù)案和相關(guān)污染處理處置方案，落實(shí)防治責(zé)任，防止發(fā)生二次污染和次生突發(fā)環(huán)境事件。有序推進(jìn)城區(qū)老工業(yè)區(qū)環(huán)境污染綜合治理和騰退土地重金屬及有機(jī)物污染環(huán)境調(diào)查評估與治理修復(fù)。

（四）加大要素保障力度

1.加大財政支持力度。加大對老工業(yè)地區(qū)的一般性財政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)其轉(zhuǎn)型發(fā)展能力和基本公共服務(wù)能力。加大專項(xiàng)建設(shè)基金對老工業(yè)地區(qū)的支持力度，積極支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、企業(yè)創(chuàng)新平臺、企業(yè)實(shí)訓(xùn)中心、大學(xué)科技園、創(chuàng)業(yè)孵化中心，以及信息基礎(chǔ)設(shè)施、公共檢測、技術(shù)咨詢等平臺建設(shè)。大力爭取國家、省對老工業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益類等項(xiàng)目的資金，帶動提升“造血”能力，包括增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)核心競爭力、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城區(qū)老工業(yè)區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)改造搬遷以及重大項(xiàng)目前期工作專項(xiàng)補(bǔ)助資金。鼓勵利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)。

2.創(chuàng)新金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)。積極爭取金融機(jī)構(gòu)無息和低息貸款的規(guī)模，重點(diǎn)支持基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和裝備制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持老工業(yè)地區(qū)與有關(guān)金融機(jī)構(gòu)合作設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，創(chuàng)新融資工具，拓展融資渠道。改善金融服務(wù)，疏通金融進(jìn)入中小企業(yè)和小微企業(yè)的通道，鼓勵民間資本依法合規(guī)投資入股金融法人機(jī)構(gòu)，支持興辦民營銀行、消費(fèi)金融公司等金融機(jī)構(gòu)。

3.創(chuàng)新土地政策。盤活存量土地，支持老工業(yè)地區(qū)采取自主開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)定向開發(fā)相結(jié)合的方式，支持開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，加快推進(jìn)土地開發(fā)再利用，通過收購、置換、儲備土地，有效擴(kuò)大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的土地供應(yīng)。加強(qiáng)節(jié)約集約用地管理，實(shí)現(xiàn)單位土地面積平均投資強(qiáng)度、產(chǎn)出強(qiáng)度、稅收貢獻(xiàn)強(qiáng)度的大力提升。

4.強(qiáng)化人才智力支撐。抓住用好人才、吸引人才、激勵人才和培養(yǎng)人才這幾個環(huán)節(jié)，給人才創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。加大各類實(shí)用人才的培養(yǎng)力度，加強(qiáng)企業(yè)與職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、國內(nèi)外高校的校校、校企合作力度。

（五）打造高效便捷營商環(huán)境

突出環(huán)境打造，推進(jìn)機(jī)制轉(zhuǎn)變，建立政策落實(shí)服務(wù)體系，強(qiáng)化政策落實(shí)。深化“放管服”改革，推進(jìn)簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，全面清理和精簡行政審批事項(xiàng)，以最多跑一次改革為重點(diǎn)深入推進(jìn)放管服改革。建立健全權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單“三單合一”管理模式，進(jìn)一步取消、下放省級行政審批事項(xiàng)，優(yōu)化審批流程，規(guī)范辦理程序，減少審批環(huán)節(jié)。

（六）深化國有企業(yè)改革，激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)活力

照政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作的原則，加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度。整合重組老工業(yè)地區(qū)國有資產(chǎn)，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，推動國有經(jīng)濟(jì)精準(zhǔn)發(fā)力。全面貫徹落實(shí)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，完善民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)機(jī)制，優(yōu)化民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，推進(jìn)民企健康發(fā)展。

（七）拓展居民再就業(yè)渠道，夯實(shí)民生保障

以保障就業(yè)為重點(diǎn)，增強(qiáng)群眾對城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的認(rèn)同感，提升參與城市發(fā)展的積極性、創(chuàng)造性。在加快老工業(yè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中創(chuàng)造就業(yè)崗位，特別是通過扶持勞動密集型產(chǎn)業(yè)、家庭服務(wù)業(yè)、小型微型企業(yè)等，進(jìn)一步增強(qiáng)吸納就業(yè)能力。加大對自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的支持力度，在積極落實(shí)國家各項(xiàng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，針對老工業(yè)地區(qū)制定更加優(yōu)惠扶持政策。

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〔本文系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2019年度基本科研業(yè)務(wù)課題“我國老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級模式與路徑研究”的階段性研究成果〕

（滕飛，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國地所）