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    民事執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的反思與完善

    2020-11-16 02:13:11汪培偉
    關(guān)鍵詞:檢察監(jiān)督反思

    汪培偉

    摘 要:2012年民事訴訟法修改以來(lái),在立法明確的時(shí)代背景下,檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行監(jiān)督制度在規(guī)范民事執(zhí)行活動(dòng)、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、促進(jìn)司法公正等方面取得了明顯成效,但尚未達(dá)到預(yù)期。當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督渠道不暢,監(jiān)督案件案源不足,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)人才培養(yǎng)、儲(chǔ)備缺乏,監(jiān)督質(zhì)量不高等等,以上問(wèn)題制約了民事執(zhí)行檢察工作的開展。因此,需要進(jìn)一步健全民事執(zhí)行檢察監(jiān)督常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制,從根本上解決發(fā)展瓶頸,促進(jìn)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的完善。

    關(guān)鍵詞:民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 反思 路徑

    民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)人民法院執(zhí)行已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定、調(diào)解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權(quán)文書等法律文書的活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督,主要是對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督,依法糾正民事執(zhí)行違法行為。盡管民事訴訟法明確規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督,但民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的發(fā)展與立法目的以及新時(shí)代人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義等更高的期待仍有較大差距,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制需要進(jìn)一步完善。

    一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作面臨的問(wèn)題

    (一)社會(huì)認(rèn)知不夠

    社會(huì)知曉度不高,主要表現(xiàn)為公眾對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能還較為陌生。目前,檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督遇到的瓶頸之一是人民群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的職能還沒(méi)有充分認(rèn)知,也即存在一個(gè)司法救濟(jì)的困境。一些當(dāng)事人由于對(duì)法律了解方面的缺失,進(jìn)而轉(zhuǎn)向非正常途徑上訪信訪,應(yīng)當(dāng)引起重視。

    筆者對(duì)所在市包括市級(jí)院在內(nèi)的11家檢察院自修改后的民事訴訟法實(shí)施以來(lái)的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,2013年1月1日至2019年12月31日,全市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)共受理民事執(zhí)行監(jiān)督案件381件,其中依當(dāng)事人申請(qǐng)案件138件,占案件總數(shù)的36.2%。這一情況與2017年、2018年全國(guó)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案數(shù)據(jù)基本一致,即依當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督案件的數(shù)量相對(duì)較少,大量的監(jiān)督案件仍是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng),尤其是有相當(dāng)數(shù)量的案件是通過(guò)聯(lián)合案件質(zhì)量評(píng)查和批量調(diào)卷審查等方式納入依職權(quán)監(jiān)督范圍??傮w來(lái)看,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件來(lái)源渠道不暢的問(wèn)題還較為突出。

    (二)監(jiān)督品質(zhì)不高

    衡量民事執(zhí)行檢察監(jiān)督品質(zhì)的落腳點(diǎn)是辦案的數(shù)量和質(zhì)量。數(shù)量是監(jiān)督案件的辦理規(guī)模,它體現(xiàn)了對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的廣度,沒(méi)有辦案數(shù)量難以談及質(zhì)量。質(zhì)量是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督規(guī)范運(yùn)行的保障,它體現(xiàn)了對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的深度和尺度,只有保障質(zhì)量才能確保數(shù)量不會(huì)偏離正確的方向。關(guān)于民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件數(shù)量,據(jù)筆者的數(shù)據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì),2018年1月1日至2018年12月31日,筆者所在市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)共受理民事執(zhí)行監(jiān)督案件116件,平均每院每年辦案數(shù)量?jī)H10.5件。而同期全市包括中級(jí)人民法院在內(nèi)11家法院,新收?qǐng)?zhí)行案件74602件,平均每院每年辦案數(shù)為6782件。通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比,可以看出民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件數(shù)大大低于同時(shí)期人民法院民事執(zhí)行案件受理數(shù)。對(duì)于監(jiān)督質(zhì)效,以2016年為例,筆者所在市兩級(jí)院共辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件27件,向人民法院發(fā)出檢察建議18件,僅3名法院審判、執(zhí)行人員因執(zhí)行違法違規(guī)被追究相應(yīng)的法律責(zé)任,占建議總數(shù)的16.7%,其余案件多系工作性檢察建議內(nèi)容。經(jīng)以上分析,當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作,不僅絕對(duì)辦案數(shù)量少,而且監(jiān)督質(zhì)量和效果尚有較大提升空間。

    (三)專業(yè)能力不足

    在民事檢察整體業(yè)務(wù)中,相較民事生效裁判監(jiān)督,民事執(zhí)行監(jiān)督尚為薄弱。根據(jù)筆者對(duì)所在市民事檢察部門工作人員的調(diào)查,全市民事檢察干警50人,其中沒(méi)有任何民事工作經(jīng)驗(yàn)的干警23人,占比達(dá)46%。即使有民事檢察工作經(jīng)驗(yàn)的,具體承辦過(guò)民事執(zhí)行監(jiān)督案件干警也僅13人,占26%。與此相比,民事執(zhí)行案件往往涉及復(fù)雜的執(zhí)行程序和法律關(guān)系,由于目前尚未有統(tǒng)一的強(qiáng)制執(zhí)行法,相關(guān)民事執(zhí)行的法律、司法解釋相對(duì)分撒凌亂,使得民事檢察人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺問(wèn)題顯得更為突出,這也直接制約了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的運(yùn)行和發(fā)展。

    二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督困境的原因

    民事執(zhí)行檢察監(jiān)督發(fā)展目前遇到的瓶頸是多種主客觀因素作用的結(jié)果,但主要原因在于自法律賦予檢察機(jī)關(guān)民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督權(quán)以來(lái)一直未建立起民事執(zhí)行檢察監(jiān)督常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制,尤其是未能有效解決暢通當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督渠道、專業(yè)人才培養(yǎng)等問(wèn)題。

    (一)當(dāng)事人的“需求”與檢察機(jī)關(guān)的“服務(wù)”之間存在真空地帶

    一項(xiàng)制度中人民群眾的參與程度廣泛與否,直接反映了制度在實(shí)踐中的生命力。一個(gè)國(guó)家制度和治理體系能否具有持續(xù)的生命力,關(guān)鍵取決于這一制度安排能否有效發(fā)揮人民群眾的歷史主體作用,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度也不例外。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的申請(qǐng)人具有相對(duì)的特定性,即當(dāng)事人、利害關(guān)系和案外人,只有消除其與檢察機(jī)關(guān)之間“需求”和“供給”之間的真空地帶和信息的不對(duì)稱,才能有機(jī)會(huì)讓當(dāng)事人在檢察環(huán)節(jié)體會(huì)到司法的獲得感和認(rèn)同感。

    (二)在監(jiān)督重點(diǎn)工作上不夠深入

    英國(guó)哲學(xué)家培根曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“一次不公正的審判,其惡果甚至超過(guò)十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無(wú)視法律——好比污染了水流,而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?!泵袷滦姓z察工作必須適應(yīng)新常態(tài),將工作重點(diǎn)從對(duì)事監(jiān)督轉(zhuǎn)變到對(duì)人監(jiān)督,加大對(duì)審判人員違法行為的監(jiān)督力度,推進(jìn)司法不公的源頭治理。 但從司法實(shí)踐來(lái)看,對(duì)執(zhí)行人員違法行為的監(jiān)督案件數(shù)量占民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件總數(shù)的比例一直較低,一定程度上說(shuō)明民事執(zhí)行檢察監(jiān)督力度與當(dāng)前司法實(shí)際需求還不相適應(yīng),有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

    (三)人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備相對(duì)匱乏

    檢察機(jī)關(guān)以辦案為中心,專業(yè)的辦案人才是一個(gè)個(gè)案件“喂”出來(lái)的,而民事執(zhí)行檢察監(jiān)督長(zhǎng)期處于少案無(wú)案可“喂”的境地。此外,民事檢察部門人員流動(dòng)性較大,使得專業(yè)人才培養(yǎng)的缺乏可持續(xù)性。聞道有先后,術(shù)業(yè)有專攻,專業(yè)的人做專業(yè)的事,事業(yè)才能做強(qiáng)做大。因此,只有解決民事執(zhí)行案件辦理常態(tài)化問(wèn)題,通過(guò)大量辦案經(jīng)驗(yàn)的積累,才能逐步提高民事執(zhí)行檢察監(jiān)督干警專業(yè)化水平。

    三、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的完善

    完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制,既要遵循民事執(zhí)行活動(dòng)規(guī)律,又要考慮檢察工作實(shí)踐,樹立統(tǒng)籌發(fā)展的理念,不同層級(jí)檢察院側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同,根據(jù)當(dāng)前民事訴訟程序要求,省級(jí)檢察機(jī)關(guān)和市級(jí)檢察機(jī)關(guān)以裁判結(jié)果監(jiān)督為重點(diǎn),占全國(guó)檢察院總數(shù)80%的基層檢察院以審判人員違法行為和民事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督為重點(diǎn)。因此,只有做好民事執(zhí)行檢察監(jiān)督,才能夯實(shí)民事檢察之基。

    (一)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作應(yīng)堅(jiān)持的原則

    一是依法原則。檢察權(quán)威來(lái)自檢察權(quán)的正確、合法行使,秉持檢察權(quán)的謙抑性,方可彰顯檢察權(quán)威。檢察官作為公共利益的代表,不同程度地介入到訴訟中。這種代表公益介入的程度,大致從刑事、行政、民事而漸弱。 因此,在對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督時(shí),檢察機(jī)關(guān)的適度介入應(yīng)當(dāng)恪守權(quán)力邊界,尊重執(zhí)行活動(dòng)對(duì)效率價(jià)值的追求,做到位而不越位,盡職不越權(quán),不能隨意地干預(yù)、阻礙執(zhí)行程序的進(jìn)行。

    二是依申請(qǐng)為主原則。盡管相關(guān)司法解釋確定了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的案件來(lái)源是當(dāng)事人申請(qǐng)和依職權(quán)立案監(jiān)督,但民事執(zhí)行不同于刑事執(zhí)行和行政執(zhí)行,涉及私權(quán)的處分,依照民事訴訟的意思自治原則,當(dāng)事人和案外人有權(quán)處置自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利,在當(dāng)事人和案外人沒(méi)有提出申訴的情況下,檢察機(jī)關(guān)不隨意依職權(quán)介入。

    三是多贏共贏原則。多贏共贏的監(jiān)督理念是新時(shí)代檢察工作應(yīng)當(dāng)秉持的基本原則之一,每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的,如楊榮馨教授所言,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度有糾錯(cuò)和共進(jìn)的目的,糾錯(cuò)是監(jiān)督法院的違法執(zhí)行或執(zhí)行不作為行為,亦即解決執(zhí)行亂。共進(jìn)是通過(guò)支持與糾錯(cuò),檢察機(jī)關(guān)和法院取得雙贏、實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步。

    四是重點(diǎn)監(jiān)督原則。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)整個(gè)過(guò)程的全面監(jiān)督,不存在監(jiān)督的盲區(qū)和禁區(qū)。但全面監(jiān)督并不意味著眉毛胡子一把抓沒(méi)有重點(diǎn)的監(jiān)督,尤其是在當(dāng)前民事執(zhí)行檢察監(jiān)督專業(yè)能力還尚有較大提升空間的情況下,更應(yīng)該使有限的監(jiān)督資源發(fā)揮最大的監(jiān)督效果。因此,民事執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞社會(huì)發(fā)展實(shí)際和當(dāng)前司法實(shí)踐需求有選擇性的開展重點(diǎn)監(jiān)督工作。比如,針對(duì)新冠疫情帶來(lái)的影響,開展涉非公企業(yè)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)等等。

    (二)外部運(yùn)行機(jī)制的完善

    一方面,暢通申請(qǐng)監(jiān)督和舉報(bào)渠道。當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)民事執(zhí)行監(jiān)督數(shù)量、比重較低,另一方面當(dāng)事人、利害關(guān)系人等由于違法執(zhí)行或不當(dāng)執(zhí)行,導(dǎo)致其合法權(quán)益受到侵害時(shí),卻無(wú)從向檢察機(jī)關(guān)尋求司法救濟(jì)。為有效解決這一矛盾,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其在符合法定條件下依法向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督,保障當(dāng)事人的司法救濟(jì)權(quán)利。如研發(fā)民事檢察移動(dòng)APP,實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程申請(qǐng)、網(wǎng)上受理等等,為當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督提供便利。探索民事執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé),在履職過(guò)程中應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行違法作為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容,但應(yīng)甄別區(qū)分違法性質(zhì)。在開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督過(guò)程中區(qū)分不同的違法情形,把因缺乏規(guī)明確定出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤同明知故犯的違法行為區(qū)分開來(lái),把法律或上級(jí)法院尚無(wú)明確限制的探索性嘗試中的失誤和錯(cuò)誤同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違法行為區(qū)分開來(lái),做到寬容失誤者、糾正偏差者、警醒違法者。比如執(zhí)行程序有瑕疵,但并未侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益,對(duì)此,一般不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督,但可以提出口頭意見(jiàn)或提醒。但如果違反執(zhí)行程序規(guī)定侵害或可能侵害當(dāng)事人或案外人合法權(quán)益,則應(yīng)當(dāng)依法予以監(jiān)督,并根據(jù)案件具體情況,決定是否建議追究執(zhí)行人員的違法責(zé)任。如果執(zhí)行人員故意違反規(guī)定采取或者不采取相應(yīng)的執(zhí)行措施,造成嚴(yán)重后果,或者在執(zhí)行過(guò)程中存在受賄等違法犯罪行為時(shí),應(yīng)及時(shí)交由職務(wù)犯罪部門處理。

    (三)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的完善

    一方面,完善民事檢察人才培養(yǎng)機(jī)制。監(jiān)督者、監(jiān)督能力、監(jiān)督效果三者密切相關(guān),作為法律監(jiān)督者只有具備更高的業(yè)務(wù)能力和水平才能更好地履行監(jiān)督職責(zé),取得良好的監(jiān)督效果。因此,需要發(fā)現(xiàn)、挖掘一批法學(xué)專業(yè)知識(shí)扎實(shí)、辦案能力強(qiáng)的專業(yè)人才,并為其提供良好的成長(zhǎng)環(huán)境,如推動(dòng)法檢人員交流學(xué)習(xí),將重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象安排到法院執(zhí)行部門掛職鍛煉,熟悉民事執(zhí)行業(yè)務(wù)、提高適用法律、化解糾紛等各方面的能力。通過(guò)發(fā)掘、培養(yǎng)優(yōu)秀民事檢察人才,逐步完善后備人才梯隊(duì)建設(shè),并保持在民事檢察崗位上的相對(duì)穩(wěn)定,才能推進(jìn)民事檢察隊(duì)伍素質(zhì)和監(jiān)督能力整體提高。建立監(jiān)督一體化聯(lián)動(dòng)機(jī)制。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間的橫向溝通協(xié)作,構(gòu)建大監(jiān)督格局,如其他部門在辦案中發(fā)現(xiàn)法院民事執(zhí)行活動(dòng)中存在違法行為的,及時(shí)將案件線索移送民事檢察部門。同時(shí),強(qiáng)化上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)縱向聯(lián)動(dòng),在發(fā)揮基層檢察院執(zhí)行監(jiān)督主力軍作用的同時(shí),上級(jí)檢察機(jī)關(guān)尤其是地市級(jí)檢察院一方面要帶頭積極履行監(jiān)督職能為基層檢察院做好示范引領(lǐng)作用,同時(shí)要有效加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo),幫助基層檢察院排除監(jiān)督障礙和阻力,從而實(shí)現(xiàn)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督一體化,更好凝聚檢察監(jiān)督合力。

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